WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》與我國(guó)相關(guān)法律整合研究

陳佳穎

摘要政府采購(gòu)對(duì)國(guó)際貿(mào)易影響重大,所以WTO的政府采購(gòu)協(xié)議(GPA)日益受到關(guān)注。我國(guó)已于2007年底正式啟動(dòng)加入GPA的程序。在這樣的背景下,我們必須重新審視我國(guó)現(xiàn)有的政府采購(gòu)制度。本文在闡述了政府采購(gòu)協(xié)議的產(chǎn)生背景、主要內(nèi)容,介紹了我國(guó)目前政府采購(gòu)之法律制度后,將我國(guó)的政府采購(gòu)法與GPA相比較,對(duì)兩者的整合進(jìn)行了研究。

關(guān)鍵詞GPA 政府采購(gòu)法 整合

中圖分類(lèi)號(hào):F117 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)02-334-02

一、《政府采購(gòu)協(xié)議》概述

政府采購(gòu)(government procurement),也稱(chēng)公共采購(gòu),是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開(kāi)展日常的政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要,在財(cái)政的監(jiān)督下,以法定的方式、方法和程序,對(duì)貨物、工程或服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)。在經(jīng)濟(jì)生活中,政府采購(gòu)占據(jù)了巨大的市場(chǎng)份額,其采購(gòu)額一般占到國(guó)民生產(chǎn)總值的10%—15%,對(duì)國(guó)際貿(mào)易影響重大。美國(guó)早在1946年就提出“除了軍事建制以外,政府機(jī)構(gòu)為公共用途所進(jìn)行的采購(gòu),亦受?chē)?guó)民待遇義務(wù)的規(guī)范”。但是由于種種原因,美國(guó)的意見(jiàn)沒(méi)有被采納。隨著國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展,歧視性的政府采購(gòu)成為了國(guó)際貿(mào)易中越來(lái)越嚴(yán)重的非關(guān)稅壁壘,阻礙了國(guó)際貿(mào)易自由化進(jìn)程。

WTO對(duì)于《政府采購(gòu)協(xié)議》的努力推進(jìn)仍然在繼續(xù)。1993年?yáng)|京回合談判過(guò)后,《政府采購(gòu)協(xié)議》(The Agreement On Government Procurement,簡(jiǎn)稱(chēng)GPA)于1996年1月1日起開(kāi)始生效,成為WTO的附件之一,只對(duì)簽字國(guó)生效,不屬于“一攬子”強(qiáng)制協(xié)定的范疇。《政府采購(gòu)協(xié)定》的目的在于使成員國(guó)對(duì)外開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的國(guó)際化與自由化,其中很多規(guī)定與我國(guó)現(xiàn)有規(guī)定相去甚遠(yuǎn)。

二、我國(guó)加入GPA的進(jìn)程與我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律制度

(一)我國(guó)加入GPA的進(jìn)程

我國(guó)在1995年12月7日提出了關(guān)于加入《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》的申請(qǐng),又開(kāi)始了艱辛的入世談判。2001年11月10日,中國(guó)的加入申請(qǐng)得到批準(zhǔn),成為世界貿(mào)易組織的正式成員。我國(guó)加入WTO時(shí)沒(méi)有簽署任何一個(gè)諸邊協(xié)定,但是明確表達(dá)有意加入GPA。這些年來(lái),我國(guó)為加入GPA做了不少準(zhǔn)備,并且于2007年底正式啟動(dòng)加入GPA的程序。

(二)我國(guó)加入GPA的利益衡量

有關(guān)部門(mén)曾對(duì)加入GPA的利弊做了評(píng)估。一方面,根據(jù)GPA,我國(guó)在開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)的同時(shí),我國(guó)企業(yè)也可以進(jìn)入其他成員國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng),免受歧視性待遇,發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢(shì)。另一方面,我國(guó)也可以充分利用游戲規(guī)則,利用發(fā)展中國(guó)家的特殊地位,在提交附錄1以及參與其他相關(guān)談判的時(shí)候,盡量限制市場(chǎng)開(kāi)放的程度和范圍,在獲得外國(guó)技術(shù)援助的同時(shí),保護(hù)本國(guó)的某些產(chǎn)業(yè)。但是我們應(yīng)該看到,我國(guó)開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)面臨的形勢(shì)也是嚴(yán)峻的。我國(guó)的相關(guān)法律體制還不健全,也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行國(guó)際政府采購(gòu)專(zhuān)職管理,本國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不夠,這些都是需要解決的問(wèn)題。

(三)我國(guó)現(xiàn)有的政府采購(gòu)相關(guān)法律制度

我國(guó)目前政府采購(gòu)的相關(guān)法律法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》等20余部法律,以及《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施的意見(jiàn)》等法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。

我國(guó)有關(guān)政府采購(gòu)最主要的法律是《政府采購(gòu)法》。該法于2003年1月日開(kāi)始實(shí)施。它的頒布極大地填補(bǔ)了我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域立法的空白,提高了法律位階。但是我們應(yīng)該看到,該法還是存在的很大的不足,而且其本身和GPA有很不統(tǒng)一的地方,這是我國(guó)加入GPA必須解決的法律整合問(wèn)題。

三、我國(guó)《政府采購(gòu)法》與GPA的整合和自身的完善

將我國(guó)《政府采購(gòu)法》與GPA進(jìn)行比較,不僅有利于我國(guó)法律與WTO法律的整合,也有利于政府采購(gòu)法本身的完善,對(duì)進(jìn)一步用法律手段規(guī)范我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)也是很有意義的。

(一)我國(guó)《政府采購(gòu)法》本身的不足之處

1.規(guī)制太過(guò)原則化、簡(jiǎn)單化。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,政府采購(gòu)的完整過(guò)程應(yīng)包括十個(gè)階段:確定采購(gòu)需求、預(yù)測(cè)采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、選擇采購(gòu)方式、資格審查、執(zhí)行采購(gòu)方式、簽訂采購(gòu)合同、履行采購(gòu)合同、驗(yàn)收、結(jié)算、效益評(píng)估。美國(guó)的《聯(lián)邦采購(gòu)法》中對(duì)這十個(gè)環(huán)節(jié)的每個(gè)環(huán)節(jié)都有著比較完備的規(guī)定。反觀我國(guó)采購(gòu)法,實(shí)在太過(guò)原則化簡(jiǎn)單化,操作性不強(qiáng)。比如《政府采購(gòu)法》第六十二條規(guī)定:“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)人員應(yīng)當(dāng)具有相關(guān)職業(yè)素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)技能,符合政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)規(guī)定的專(zhuān)業(yè)崗位任職要求?！钡沁@個(gè)“崗位任職要求”至今還未制定出來(lái),導(dǎo)致現(xiàn)在從事政府采購(gòu)的人員素質(zhì)不過(guò)關(guān)。

2.對(duì)政府采購(gòu)合同定位不準(zhǔn)確?！墩少?gòu)法》第四十三條規(guī)定“政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù),應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定?！蔽覈?guó)法律這樣定位政府采購(gòu)合同顯然是有問(wèn)題的。在行政法理論上,行政合同與民事合同應(yīng)該有明確的區(qū)分。政府采購(gòu)的行政性決定了政府采購(gòu)合同的行政性,使其明顯的有別于一般的民事合同。比如,在合同訂立階段,采購(gòu)人選擇合同訂立的自由受到嚴(yán)格限制。各國(guó)的政府采購(gòu)都規(guī)定以招標(biāo)投標(biāo)為主要方式進(jìn)行政府采購(gòu)。在合同履行過(guò)程中,政府采購(gòu)人或者政府采購(gòu)管理部門(mén)有權(quán)對(duì)供應(yīng)商履行合同義務(wù)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和干預(yù)。反觀目前的《政府采購(gòu)法》并沒(méi)有將基本的法律理論貫徹到法條中。

3.對(duì)分散采購(gòu)關(guān)注不夠?！墩少?gòu)法》第七條規(guī)定:“政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合。集中采購(gòu)的范圍由省級(jí)以上人民政府公布的集中采購(gòu)目錄確定?！彪m然有這樣原則性的規(guī)定,但是從其他條款來(lái)看,規(guī)范分散采購(gòu)的內(nèi)容不多。分散采購(gòu)比較靈活,可以及時(shí)滿足采購(gòu)人的需要。所以從國(guó)際政府發(fā)展趨勢(shì)看,都有從分散到集中再分散化的情況。

(二)我國(guó)《政府采購(gòu)法》與GPA的整合

我國(guó)加入GPA,開(kāi)放國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng),必然需要作為國(guó)內(nèi)法的《政府采購(gòu)法》與GPA接軌。我國(guó)的《政府采購(gòu)法》與GPA有很多不一致的地方,主要反映在立法取向、采購(gòu)實(shí)體、采購(gòu)行為和爭(zhēng)議處理四個(gè)方面。

1.立法取向比較。從我國(guó)《政府采購(gòu)法》第一條可以看出,我國(guó)政府采購(gòu)立法目的有三:規(guī)范政府采購(gòu)行為,提高資金使用效益;保護(hù)政府作為采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益;促進(jìn)廉政建設(shè)。而GPA在序言中表示其基本目標(biāo)有二,一是通過(guò)建立一個(gè)有效的法律、規(guī)則、程序、和措施方面的多邊框架,實(shí)現(xiàn)世界貿(mào)易擴(kuò)大和更大的自由化。二是通過(guò)政府采購(gòu)中競(jìng)爭(zhēng)的擴(kuò)大,來(lái)加強(qiáng)透明性與客觀性,促進(jìn)政府采購(gòu)程序的經(jīng)濟(jì)性和高效率?？梢?jiàn)《我國(guó)政府采購(gòu)法》和GPA關(guān)注的目標(biāo)并不相同。

2.采購(gòu)實(shí)體制度。政府采購(gòu)市場(chǎng)主體包括政府采購(gòu)人和供應(yīng)商兩大類(lèi)。政府采購(gòu)人在GPA中成為采購(gòu)實(shí)體(entity)。GPA對(duì)于采購(gòu)實(shí)體的定義是“政府對(duì)實(shí)體的控制和影響”。也就是說(shuō),凡是政府有控制到的機(jī)構(gòu),都是GPA的采購(gòu)實(shí)體,當(dāng)然具體涉及哪些種類(lèi)會(huì)在附錄1中列明,經(jīng)過(guò)談判確定。反觀我國(guó)采購(gòu)法對(duì)政府采購(gòu)人的定義(第15條)“采購(gòu)人是指依法進(jìn)行政府采購(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織?！币簿褪钦f(shuō),我國(guó)把全部企業(yè)都排除在政府采購(gòu)人的范圍以外。這顯然與GPA的規(guī)定大不相同,因此受到政府控制或者影響的企業(yè),可以預(yù)見(jiàn)到將會(huì)成為GPA談判中的重要內(nèi)容。

3.政府采購(gòu)決策制度。比較而言,GPA 的規(guī)定比國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)立法在政府采購(gòu)決策方面更為嚴(yán)格。我國(guó)《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》的規(guī)定,在商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度上都低于GPA。

(1)商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是指,在進(jìn)行采購(gòu)決策時(shí)排除公共政策、政府干預(yù)和其他非商業(yè)因素,主要體現(xiàn)為中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。GPA 第13 條第4 款(B)確立了合同授予的最低價(jià)格和最具優(yōu)勢(shì)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。GPA 實(shí)行完全的商業(yè)標(biāo)準(zhǔn),公共利益需要不能與中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)相聯(lián)系。然而我國(guó)《政府采購(gòu)法》第9 條規(guī)定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo),這可能使GPA禁止的標(biāo)準(zhǔn)成為中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn),例如供應(yīng)商的區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)。如果簽署GPA,現(xiàn)行的立法和實(shí)際狀況必須予以改變。

(2)充分的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)是GPA 關(guān)于采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)制度的設(shè)計(jì)原則,它在GPA 中表述為“最大可能的競(jìng)爭(zhēng)”、“國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)最佳有效”。而我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定了競(jìng)爭(zhēng)決策制度奉行的競(jìng)爭(zhēng)原則是“平等競(jìng)爭(zhēng)”,沒(méi)有采納“充分競(jìng)爭(zhēng)”的表述。例如,對(duì)邀請(qǐng)招標(biāo)(GPA稱(chēng)為選擇招標(biāo)) 的邀請(qǐng)數(shù)量規(guī)定這方面,我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第17 條規(guī)定采購(gòu)人必須向三個(gè)以上供應(yīng)商發(fā)出邀請(qǐng);GPA 則規(guī)定應(yīng)在采購(gòu)制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下,邀請(qǐng)最大數(shù)量的供應(yīng)商。

4.政府采購(gòu)爭(zhēng)議處理。我國(guó)政府采購(gòu)法第六章專(zhuān)門(mén)規(guī)定了“質(zhì)疑與投訴”,但是與GPA協(xié)定第20條相比還是有待完善。

(1)受理機(jī)構(gòu)與GPA規(guī)則相異。我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定,受理質(zhì)疑與投訴的機(jī)構(gòu)主要有采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)。我國(guó)的政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)是各級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén),財(cái)政部門(mén)承擔(dān)了管理國(guó)家財(cái)政收支的重要職能,全面管理一個(gè)巨大的政府采購(gòu)市場(chǎng)可能會(huì)使其不堪重負(fù),更何況財(cái)政部門(mén)與采購(gòu)人(政府機(jī)關(guān))行政層級(jí)平行,缺乏行政管理的權(quán)威性。而根據(jù)GPA的規(guī)定,要求受理質(zhì)疑和投訴的機(jī)構(gòu)如果不是法院,就應(yīng)當(dāng)是與采購(gòu)結(jié)果無(wú)關(guān)的、獨(dú)立的、公正的審議機(jī)構(gòu),且該審議機(jī)構(gòu)的成員在任職期間應(yīng)免受外界干擾。

(2)缺乏確保商業(yè)機(jī)會(huì)的規(guī)定。質(zhì)疑與投訴制度的設(shè)計(jì),在很大程度上可以說(shuō)是在保障供應(yīng)商的商業(yè)機(jī)會(huì)不受侵害,以使政府采購(gòu)中非歧視原則和公開(kāi)、公平原則得到貫徹。正因?yàn)槿绱薌PA第20條規(guī)定,通過(guò)質(zhì)疑程序糾正違反GPA協(xié)定的行為應(yīng)確保商業(yè)機(jī)會(huì)不喪失。而我國(guó)對(duì)于這一問(wèn)題認(rèn)識(shí)不夠。這尤其反應(yīng)在質(zhì)疑與投訴制度救濟(jì)對(duì)象范圍過(guò)于狹小這一點(diǎn)上。比如《我政府采購(gòu)法》規(guī)定“供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的,可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi),以書(shū)面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑?！钡俏覀儜?yīng)該注意到,各國(guó)一般認(rèn)為,政府采購(gòu)法質(zhì)疑和投訴制度設(shè)計(jì)的精髓在于保護(hù)最終沒(méi)有與采購(gòu)人發(fā)生合同關(guān)系的供應(yīng)商的期待利益。GPA就幾乎為所有既得利益和可得利益受損的供應(yīng)商提供了救濟(jì)途徑。

(三)期限規(guī)定與GPA有異

在質(zhì)疑與投訴的具體時(shí)限規(guī)定上《政府采購(gòu)法》也與GPA的規(guī)定有所差異。如供應(yīng)商向采購(gòu)人提出質(zhì)疑的時(shí)限,我國(guó)法律規(guī)定從知道或應(yīng)當(dāng)知道其權(quán)益受到侵害之時(shí)起7天內(nèi)提出;而GPA協(xié)定規(guī)定的期限則為10天。出于更有利于保護(hù)供應(yīng)商的考慮,我國(guó)政府采購(gòu)法應(yīng)與GPA的期限保持一致。

我國(guó)的政府采購(gòu)制度只是剛剛起步,我們不管是在實(shí)踐上還是在立法上都缺少經(jīng)驗(yàn)。從這方面來(lái)說(shuō),加入《政府采購(gòu)協(xié)定》正是我國(guó)政府采購(gòu)制度自我完善的契機(jī),也是我們必須研究的重要課題。其實(shí)研究法律整合的目的,是在不違背《政府采購(gòu)協(xié)議》的基礎(chǔ)上,爭(zhēng)取我國(guó)利益的最大化,這有待更深入更系統(tǒng)的研究。

注釋:

湖北省政府采購(gòu)辦公室.采購(gòu)的概念與提點(diǎn).湖北財(cái)稅.2000(17).

張照東.WTO政府采購(gòu)協(xié)議與中國(guó).http://www.dadaolaw.com/zhangzhaodong/lunwen/WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》與中國(guó).doc.2006年3月26日.

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