應(yīng)急管理中地方政府執(zhí)行力提升的對(duì)策研究

黃 海 鄧瑞芬

摘要近幾年由于各種因素的影響,各種突發(fā)公共事件的頻繁發(fā)生,對(duì)我國社會(huì)各方面產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的背景下,地方政府提高應(yīng)急管理能力迫在眉睫。目前,地方政府在應(yīng)急管理中主要存在法律不健全、防范意識(shí)不健全、管理機(jī)制不科學(xué)、社會(huì)力量參與不夠和物質(zhì)資源缺乏等缺陷。本文指出針對(duì)這些缺陷,需要改進(jìn)目前地方政府應(yīng)急管理體制以提升地方政府執(zhí)行力。

關(guān)鍵詞應(yīng)急管理 地方政府 執(zhí)行力 提升

中圖分類號(hào):C939 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)02-251-02

近年來,由于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及自然等方面的深刻變化,我國進(jìn)入了各種突發(fā)公共事件的頻發(fā)時(shí)期。政府作為公共管理的主要組織者,在應(yīng)急管理中起著非常關(guān)鍵的作用。

地方政府處在應(yīng)急管理的第一線,它的執(zhí)行力強(qiáng)弱直接決定著突發(fā)公共事件能否得到快速、有效、妥善的解決。有效的應(yīng)急管理,是維護(hù)國家安全、社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾利益的重要保障,是實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)的有效治理、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要。胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨十七全國代表大會(huì)的報(bào)告中指出,要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、公眾參與的社會(huì)管理格局,完善應(yīng)急管理體制。2007年11月1日《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》正式生效?？梢灶A(yù)見,應(yīng)急管理能力將成為評(píng)估地方政府執(zhí)行力的一個(gè)重要指標(biāo)。

一、我國突發(fā)公共事件發(fā)展特點(diǎn)與地方政府執(zhí)行力

我過經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)加速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段,也是突發(fā)公共事件的多發(fā)期。當(dāng)前我國突發(fā)公共事件呈現(xiàn)出引發(fā)因素多、波及領(lǐng)域廣、種類多、破壞性大的特點(diǎn)。

(一)引發(fā)因素多

引發(fā)突發(fā)公共事件的因素有自然原因和社會(huì)原因。我國地域遼闊,地形復(fù)雜,許多地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化,是世界上受自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一。由于經(jīng)濟(jì)體制的變革,社會(huì)利益格局調(diào)整,導(dǎo)致各種矛盾逐漸顯現(xiàn)并不斷激化,如果不能正確的處理各種矛盾,就有可能引發(fā)突發(fā)公共事件。

(二)波及領(lǐng)域廣

不僅各種自然災(zāi)害頻發(fā),并且在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域也發(fā)生了各種突發(fā)公共事件。各種貪污腐敗案件的發(fā)生,由于企業(yè)改制引發(fā)的群體上訪事件,由于貧富差距拉大的導(dǎo)致的負(fù)面效應(yīng)等?？梢?突發(fā)公共事件涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的每一個(gè)方面。

(三)種類多

當(dāng)前我國面臨的國內(nèi)國際環(huán)境復(fù)雜,突發(fā)公共事件種類日益增多,除了傳統(tǒng)的突發(fā)公共事件如各種自然災(zāi)害、社會(huì)安全事件外,還有能源安全、糧食安全、恐怖主義、環(huán)境安全等非傳統(tǒng)的突發(fā)公共事件。

(四)破壞性大

各種突發(fā)公共事件造成重大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失,對(duì)公共安全造成巨大威脅,嚴(yán)重阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。

顯然,能否正確應(yīng)對(duì)和及時(shí)處置突發(fā)公共事件是對(duì)地方政府執(zhí)行力的重大考驗(yàn)。作為公共管理的核心主體,地方政府必須提高其執(zhí)行力。

二、地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中執(zhí)行力不足的表現(xiàn)

我國地方政府在應(yīng)急管理中存在許多不足,政府執(zhí)行力有待進(jìn)一步提高。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)相關(guān)法律制度不健全

“有法可依,有法必依”是社會(huì)主義法治社會(huì)的基本要求。只有在法律的規(guī)范下政府才能以高效的執(zhí)行力應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的實(shí)施為地方政府應(yīng)急管理提供了法律保障,但是在具體執(zhí)行中,還是存在一些問題。

地方政府在應(yīng)急管理中的失職缺乏必要的監(jiān)督和懲戒。政府及其工作人員是否履行了其職責(zé),對(duì)于應(yīng)急管理成功與否起著決定性的作用。問責(zé)制的實(shí)施強(qiáng)化了政府官員的責(zé)任意識(shí)。但是我國目前的問責(zé)制主要是同體問責(zé),是黨內(nèi)對(duì)其黨員的問責(zé)和行政組織對(duì)其行政官員的問責(zé)。相對(duì)于立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等對(duì)黨員和行政官員的問責(zé),同體問責(zé)缺乏持續(xù)性和力度,地方政府也就缺乏相應(yīng)的政治壓力。

(二)公共危機(jī)防范意識(shí)不強(qiáng)

“生于憂患,死于安樂”。2008年初冰凍雨雪災(zāi)害給南方各省造成嚴(yán)重?fù)p失。除了超常的低溫天氣和南方特有的濕潤空氣,地方政府對(duì)天氣的惡劣程度沒有做足夠充分的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備也是一個(gè)重要的原因。由于突發(fā)事件特別是如2008年初那樣的冰凍雨雪災(zāi)害的產(chǎn)生并非是一種常態(tài),并且發(fā)生的幾率比較小,因此地方政府的缺乏相應(yīng)的危機(jī)防范意識(shí),疏于防范,只有在危機(jī)發(fā)生后才被動(dòng)的應(yīng)付突發(fā)事件。從理論上來講,對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)當(dāng)以預(yù)防為主,許多地方政府也制定了一些應(yīng)急預(yù)案,但是實(shí)際操作卻往往不盡人意,目前的各種應(yīng)急預(yù)案大多是以事后救助為主。

(三)應(yīng)急管理機(jī)制不科學(xué)

目前我國在應(yīng)急管理中,仍然主要采取過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的分部門、分災(zāi)情的救援體制和管理模式。這種專業(yè)化地管理模式有它的優(yōu)點(diǎn),有利于發(fā)揮各部門的專業(yè)優(yōu)勢。但是,現(xiàn)代突發(fā)公共事件的影響不僅限于某一個(gè)領(lǐng)域,而是影響到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面,具有復(fù)雜化的特點(diǎn)。由于沒有建立起處理不同危機(jī)事件之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。在應(yīng)急管理中,往往沒有馬上形成應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的統(tǒng)一力量,也不能及時(shí)有效配置分散在各個(gè)部門的救災(zāi)資源。地方政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的政策不能很好的加以協(xié)調(diào),從而嚴(yán)重影響了地方政府應(yīng)對(duì)各個(gè)突發(fā)事件的執(zhí)行力。

(四)社會(huì)力量參與度不高

一個(gè)健全的危機(jī)應(yīng)對(duì)體系,應(yīng)當(dāng)是由以政府組織為主力和主導(dǎo)、以社會(huì)非政府組織為輔助兩大部分組成的。但是在這次冰災(zāi)中,主要依靠的是政府和軍隊(duì)的力量,非營利組織的力量還需要進(jìn)一步動(dòng)員起來。隨著社會(huì)的進(jìn)步,在重大自然災(zāi)害面前,社會(huì)公眾更多地傾向于依賴社會(huì)力量。面對(duì)雪災(zāi),一些非營利組織行動(dòng)起來了,一些有社會(huì)責(zé)任感的志愿者也積極行動(dòng)起來了。但這些善舉,還沒有形成能夠自動(dòng)應(yīng)對(duì)危機(jī)、高度組織化的力量。

中國目前與現(xiàn)代化生活和生產(chǎn)相適應(yīng)的政府轉(zhuǎn)型和社會(huì)組織建設(shè)還處在起步過程,對(duì)規(guī)模化的民間善舉如何組織還沒有制度性安排,社會(huì)自助組織還相當(dāng)弱小,許多志愿者不知道通過何種途徑參與抗災(zāi)救助中去,“強(qiáng)政府———弱社會(huì)”的歷史格局也還沒有從根本上得到改變。但是政府的力量是有限的,在突發(fā)事件發(fā)生后,政府的力量不可能第一時(shí)間覆蓋到所有方面,更不能深入在各個(gè)方面細(xì)致入微。

三、地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件執(zhí)行力的提升途徑

地方政府加強(qiáng)突發(fā)事件管理,及時(shí)、有效地應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共事件,對(duì)于民生安全和國家政權(quán)穩(wěn)定有十分重大而深遠(yuǎn)的意義。針對(duì)目前地方政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中存在的問題,借鑒其他國家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),可以通過以下幾條途徑提升地方政府執(zhí)行力:

(一)建設(shè)完善的法律制度

在應(yīng)急管理中相關(guān)法律不健全,使得地方政府在應(yīng)急管理的具體操作和執(zhí)行過程中,難免出現(xiàn)無法可依、有法難依的尷尬局面。也容易出現(xiàn)地方政府自由裁量權(quán)過大,損害公民的合法權(quán)益以及不作為的現(xiàn)象。通過法律的完善,約束地方政府的權(quán)力,規(guī)范地方政府的行為,防止地方政府以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的名義,隨意損害公民的合法權(quán)利。同時(shí),政府以外的各種組織機(jī)構(gòu)如社會(huì)媒體、人大、政協(xié)、民主黨派以及社會(huì)公眾對(duì)地方加強(qiáng)監(jiān)督力度,改進(jìn)監(jiān)督方式。以此增強(qiáng)地方政府及其工作人員的責(zé)任意識(shí)。

(二)培養(yǎng)良好的危機(jī)意識(shí)

“居安思危,思則有備,備則無患”。當(dāng)今世界的主題是和平與發(fā)展,在這一大背景下,許多地方政府領(lǐng)導(dǎo)人缺乏危機(jī)意識(shí),認(rèn)為一些應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防措施會(huì)造成社會(huì)資源的浪費(fèi),是沒有必要的。事實(shí)上,在現(xiàn)代社會(huì)生活中,世界各國聯(lián)系進(jìn)一步加強(qiáng),全球氣候變暖使極端天氣的發(fā)生越來越頻繁,危機(jī)本身也在不斷變化,公共危機(jī)的突發(fā)性更強(qiáng)、破壞性更大、牽涉性更廣,這就要求地方與時(shí)俱進(jìn)、不斷增強(qiáng)危機(jī)意識(shí),做到未雨綢繆,當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí),能夠及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)。只有具備了應(yīng)對(duì)危機(jī)的意識(shí),才能做到危機(jī)來臨時(shí)沉重、冷靜地應(yīng)對(duì)。

(三)建立科學(xué)的應(yīng)急管理體制

改革現(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制,建立“條塊結(jié)合,以塊為主”的管理模式。地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)突發(fā)事件的程度和自己的能力,調(diào)用可利用的應(yīng)急資源。不能單獨(dú)解決危機(jī)時(shí),可以向上級(jí)政府或同級(jí)相鄰地方政府求助。對(duì)突發(fā)事件的防止和處置要建立一元的應(yīng)急管理模式,實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)、決策、組織、協(xié)調(diào)、指揮,將原來屬于各只能部門的決策權(quán)、指揮權(quán)集中到同級(jí)人民政府,從而有效整合各種資源,形成多部門協(xié)同的綜合突發(fā)事件應(yīng)對(duì)模式。既能夠充分發(fā)揮各個(gè)部門的專業(yè)優(yōu)勢,又能有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)復(fù)合型的突發(fā)事件。

(四)充分動(dòng)員社會(huì)力量

雖然政府在資金、人員的投入以及在突發(fā)事件應(yīng)急管理的組織、指揮、協(xié)調(diào)、管理等各方面,都占據(jù)主導(dǎo)地位,但是政府的力量畢竟是有限的。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中,應(yīng)充分動(dòng)員和發(fā)揮各種社會(huì)力量的作用。社會(huì)力量補(bǔ)充政府應(yīng)急力量,不僅是可行的,而且是非常必要的。作為社會(huì)主義國家,中國可以發(fā)揮自己的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢,組織社會(huì)力量參與應(yīng)及事務(wù),建立政府力量和社會(huì)力量共同參加的應(yīng)急組織系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)政府功能和社會(huì)功能的優(yōu)勢互補(bǔ),良性互動(dòng)。

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