論農(nóng)民權(quán)利保障的國(guó)家責(zé)任

李 泓

摘要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已成為國(guó)家對(duì)發(fā)展社會(huì)主義新農(nóng)村的最核心內(nèi)容。國(guó)家在著手推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的同時(shí),應(yīng)注重“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀,尊重和保障農(nóng)民的權(quán)利。本文認(rèn)為應(yīng)從人權(quán)實(shí)現(xiàn)的社會(huì)條件入手,從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治和法治國(guó)家三維一體的體系出發(fā)制定法律和政策,最后落實(shí)法定的權(quán)利。

關(guān)鍵詞二元體制 人權(quán) 國(guó)家責(zé)任

中圖分類號(hào):D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)02-188-02

十七屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)?！稕Q定》標(biāo)志著我國(guó)總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段,進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)刻,進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期?！俺青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”和“三農(nóng)問(wèn)題”重大矛盾由來(lái)已久,它們是歷史長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中多種因素形成的。在“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)民身為公民,其本身應(yīng)該擁有的一系列基本權(quán)利沒(méi)有真正得到保證和尊重,因而造成的深層次矛盾日益突出,對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)嚴(yán)重障礙,這已經(jīng)成為一種共識(shí)。

一、二元體制之缺陷

二元社會(huì)結(jié)構(gòu)就是以二元戶籍制度為核心,包括二元就業(yè)制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事業(yè)投入制度在內(nèi)的一系列社會(huì)制度體系。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制存在的弊端:1.城鄉(xiāng)之間的戶籍制度削弱了農(nóng)民在法律面前人人平等的權(quán)利。2.兩種不同的資源配置制度使農(nóng)民未能真正享受公民的權(quán)利。3.戶籍制度和兩種不同的資源配置制度,體現(xiàn)了農(nóng)民在政治與權(quán)利問(wèn)題上的不平等。

二元體制之缺陷就是對(duì)農(nóng)民尊重和保障人權(quán)方面的缺失,權(quán)力和權(quán)利的不平衡、權(quán)力與責(zé)任的不平衡、權(quán)利和義務(wù)的不平衡。我國(guó)人民也充分享有與我國(guó)社會(huì)發(fā)展程度相適應(yīng)的各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化等權(quán)權(quán)利。隨著現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展,還要實(shí)現(xiàn)更高層次的和更廣泛的人權(quán)。國(guó)家只有通過(guò)立法,才能合理配置個(gè)人與社會(huì)、個(gè)人與個(gè)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,只有實(shí)現(xiàn)了更廣泛的人權(quán),才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧有序發(fā)展。

二、農(nóng)民權(quán)利的應(yīng)然與實(shí)然

應(yīng)然權(quán)利是指人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利,表明人權(quán)的應(yīng)然性,法定權(quán)是由法律確認(rèn)和國(guó)家保障實(shí)施的權(quán)利,實(shí)有權(quán)利是指人們?cè)诂F(xiàn)實(shí)社會(huì)中享有的權(quán)利狀態(tài),是應(yīng)然權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度和權(quán)利的實(shí)然狀態(tài),表明權(quán)利的實(shí)然性。應(yīng)有權(quán)只有轉(zhuǎn)化為實(shí)有權(quán),人權(quán)才由觀念狀態(tài)進(jìn)入現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。若要在憲法和法律的前提下保障下農(nóng)村的廣大農(nóng)民群眾,則應(yīng)然的平等保護(hù)與實(shí)然的非對(duì)等對(duì)待的矛盾必須徹底改變。

(一)農(nóng)民的應(yīng)然權(quán)利

我國(guó)《憲法》規(guī)定,中華人民共和國(guó)公民在憲法面前一律平等,國(guó)家尊重和保障人權(quán)。農(nóng)民作為公民的一份子,其公民的獨(dú)立主體性地位理應(yīng)得到社會(huì)與政治國(guó)家的確認(rèn)與尊重,這是法律上的應(yīng)然狀態(tài)。?應(yīng)然權(quán)主要涉及五個(gè)方面:1.農(nóng)民身份平等、人格獨(dú)立和自由方面的權(quán)利。2.農(nóng)民維持和發(fā)展生產(chǎn),亦即維持自我生存與發(fā)展的基本權(quán)利。3.民主參與及決策的基本權(quán)利。4.農(nóng)民基本的社會(huì)權(quán)利。5.獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利。

(二)農(nóng)民實(shí)然權(quán)利與應(yīng)然權(quán)利的差序

進(jìn)入實(shí)然狀態(tài),從公民基本權(quán)利看農(nóng)民弱勢(shì)群體,結(jié)論是現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)民并不是完全的公民,他們與城市的公民享有我國(guó)憲法規(guī)定的基本權(quán)利出現(xiàn)較大非對(duì)等的矛盾。新中國(guó)成立后,受剝削和壓迫的農(nóng)民階級(jí),翻身成了國(guó)家的主人。但憲法在農(nóng)民弱勢(shì)群體保護(hù)方面的現(xiàn)狀存在缺失情況。

1.不平等權(quán)——國(guó)民待遇的缺失

《憲法》規(guī)定的基本人權(quán)對(duì)于長(zhǎng)期生活在一個(gè)地方的外來(lái)人口就沒(méi)有任何法律作用。我們看到:自建國(guó)以來(lái)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),使被定義為“戶口在農(nóng)村的公民”的農(nóng)民成為事實(shí)上的“二等公民”。一些部門(mén)和地方通過(guò)制定規(guī)范性文件更強(qiáng)化了農(nóng)民的“二等公民”身份,強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)民的制度歧視,弱化了農(nóng)民作為公民應(yīng)有的權(quán)利。

2.遷徙不自由——自由權(quán)的缺失

“一國(guó)兩民”的戶籍管理制度,是公民自由權(quán)的嚴(yán)重缺失,戶籍制度造成了社會(huì)等級(jí)的存在,影響了社會(huì)公正。因而造成公民人身自由權(quán)、平等教育權(quán)等權(quán)利在執(zhí)法中被隨意侵犯和被剝奪。兩類戶口的劃分造成兩種對(duì)資源享有權(quán)的確認(rèn),形成利益分配的不平等。把農(nóng)民置于不平等的位置,置于城市化現(xiàn)代化之外,嚴(yán)重侵犯了他們追求幸福生活的權(quán)利。

3.不平等選舉權(quán)——政治人權(quán)的缺失

公民其最重要民主權(quán)利的體現(xiàn)是選舉權(quán)。在社會(huì)民主化的今天,公民運(yùn)用其政治權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)利的參與程度越來(lái)越廣泛和深入。公民憑借選舉權(quán)、立法行政與司法參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和各種政治自由的實(shí)現(xiàn),實(shí)現(xiàn)公民“以權(quán)利制衡權(quán)力”的目的。但《選舉法》中所體現(xiàn)的不平等選舉權(quán)使得中國(guó)農(nóng)民的政治人權(quán)發(fā)生缺失。隨著社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展,社會(huì)可控的資源逐步增多,各種利益的調(diào)配量巨大,人們逐步關(guān)心起來(lái)了政治人權(quán),希望通過(guò)平等的選舉權(quán),彌補(bǔ)政治人權(quán)的缺失。

4.教育不平等——受教育權(quán)利的缺失

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,社會(huì)制度也為這種平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了憲法保障,公民教育權(quán)利的平等已初步得到體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。但由于社會(huì)財(cái)富分配的不公,國(guó)家對(duì)城市和農(nóng)村投入的教育經(jīng)費(fèi)不平等,這種失衡的財(cái)政政策,使城鄉(xiāng)居民之間的教育機(jī)會(huì)不能均等,使農(nóng)村孩子獲得的教育資源明顯少于城市孩子。長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)村流動(dòng)人口子女在入學(xué)機(jī)會(huì)上表現(xiàn)出國(guó)民待遇的缺失,因而農(nóng)村流動(dòng)人口子女的教育公平問(wèn)題是當(dāng)今社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。

5.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)——財(cái)產(chǎn)權(quán)利的缺失

財(cái)產(chǎn)權(quán)是人的自然不可動(dòng)搖的權(quán)利。公民沒(méi)有明確具體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,就會(huì)失去作為人的尊嚴(yán)和條件。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)不完整,集中體現(xiàn)為土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和鄉(xiāng)村企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明確。就農(nóng)村土地而言,土地屬于集體所有制,但對(duì)集體并無(wú)明確的法律法規(guī)和政策界定。導(dǎo)致農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)關(guān)系運(yùn)行和財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)缺乏穩(wěn)定性。憲法中沒(méi)有規(guī)定征用土地時(shí)的賠償或補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。實(shí)踐中,因土地征用問(wèn)題所產(chǎn)生的損害農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況而引發(fā)了農(nóng)民與政府的沖突事件不斷發(fā)生。法定化要求對(duì)農(nóng)戶承包權(quán)的界定和保護(hù),應(yīng)由主要依靠政策手段過(guò)渡到依靠法律手段上來(lái),

三、國(guó)家是農(nóng)民權(quán)利保障的義務(wù)主體

中國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題,核心就是農(nóng)民問(wèn)題。當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民的社會(huì)地位與其對(duì)社會(huì)的巨大貢獻(xiàn)和在中國(guó)社會(huì)階層中的龐大比重是極不相稱的。這種不相稱最終將會(huì)危及社會(huì)和諧、社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展。解決農(nóng)民問(wèn)題的實(shí)質(zhì)就是人權(quán)問(wèn)題,構(gòu)建和諧社會(huì),必須高度關(guān)注并切實(shí)改善農(nóng)民的人權(quán)狀況。廣大農(nóng)民渴望公正、平等的國(guó)民待遇,要求擁有政治上的自由民主權(quán)利。這也是《憲法》所賦予農(nóng)民作為公民一份子的權(quán)利,憲法是人權(quán)問(wèn)題解決的關(guān)鍵問(wèn)題?！皯椃ú皇禽x煌的政策便覽,憲法重要原則的真正適用應(yīng)成為社會(huì)在法律政治意義上進(jìn)步的起點(diǎn)”。

中國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題,核心就是農(nóng)民問(wèn)題。當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民的社會(huì)地位與其對(duì)社會(huì)的巨大貢獻(xiàn)和在中國(guó)社會(huì)階層中的龐大比重是極不相稱的。這種不相稱最終將會(huì)危及社會(huì)和諧、社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展。解決農(nóng)民問(wèn)題的實(shí)質(zhì)就是人權(quán)問(wèn)題,構(gòu)建和諧社會(huì),必須高度關(guān)注并切實(shí)改善農(nóng)民的人權(quán)狀況。廣大農(nóng)民渴望公正、平等的國(guó)民待遇,要求擁有政治上的自由民主權(quán)利。這也是《憲法》所賦予農(nóng)民作為公民一份子的權(quán)利,憲法是人權(quán)問(wèn)題解決的關(guān)鍵問(wèn)題?！拔覀兌贾徊贿^(guò)是在成為公民之后,才真正開(kāi)始變成人的。”

(一)從憲法和法律層面,給農(nóng)民一個(gè)完整的公民權(quán)利

從法律邏輯上來(lái)看,農(nóng)民的憲法地位似乎應(yīng)毋庸議。一則,我國(guó)現(xiàn)行憲法序言和總綱關(guān)于國(guó)體、統(tǒng)一戰(zhàn)線和社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)主體的內(nèi)容暗含了農(nóng)民的政治地位;二則,體現(xiàn)農(nóng)民法律地位的“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章諸基本權(quán)利的主體是公民,2004年憲法修正案增加規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”,農(nóng)民是人,是公民,自然是基本權(quán)利主體。兩者結(jié)合,似乎農(nóng)民的政治地位與法律地位具有統(tǒng)一性。實(shí)則不然。一方面政治與法律、規(guī)范與事實(shí)的互為糾結(jié)使問(wèn)題并非如法律邏輯那樣清晰、明朗,他方面比較憲法史也不乏關(guān)于一部分自然人長(zhǎng)期沒(méi)有獲得完整的憲法人格,不具有公民資格,不享有平等保護(hù)的例證。

在現(xiàn)實(shí)生活中,國(guó)家一些法律規(guī)定使農(nóng)民很少介入政治,在全國(guó)人大代表各額中,農(nóng)民以其占80%的人口基數(shù)僅得到了極不相稱的席位?？梢哉f(shuō),中國(guó)農(nóng)民雖然在名義上獲得了平等的政治地位,但實(shí)際上并無(wú)民主的參政議政之實(shí),政治生活中缺少農(nóng)民的聲音。憲法第43條休息權(quán)的主體是勞動(dòng)者,“勞動(dòng)者”包含農(nóng)民,而是享受?chē)?guó)家法定假日、最低工時(shí)和帶薪假期,則此處的“勞動(dòng)者”就不包括農(nóng)民。限制了農(nóng)民享有城鎮(zhèn)居民戶籍和工人身份上的住房、就業(yè)、退休、勞保、醫(yī)療、教育等社會(huì)福利權(quán)利。農(nóng)民作為國(guó)家民主專政的基石,如何應(yīng)得到相應(yīng)的重視,應(yīng)享受平等的政治地位,這是社會(huì)主義本質(zhì)的要求,也是農(nóng)民“人權(quán)”的體現(xiàn) 。法律在中國(guó)農(nóng)村的實(shí)踐和成功必須體現(xiàn)農(nóng)民真實(shí)的平等與公正。

(二)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民憲法地位政治性和法律性之統(tǒng)一,是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要手段

實(shí)現(xiàn)農(nóng)民應(yīng)有的憲法地位政治性和法律性之統(tǒng)一,國(guó)家必然成為承擔(dān)人權(quán)保障的最主要的義務(wù)主體,這種國(guó)家義務(wù)是剛性的,必須那樣做,是國(guó)家責(zé)任?！稇椃ā肥菄?guó)家的根本大法,任何法律、法規(guī)都由其派生。隨著改革開(kāi)放,一部部法律的制定和生效,人們?cè)絹?lái)越注重運(yùn)用法律保障自己的權(quán)利,也開(kāi)始認(rèn)識(shí)到國(guó)家政府是按人民的意志產(chǎn)生的,服務(wù)于人民。國(guó)家要保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利,新農(nóng)村的發(fā)展,農(nóng)民生活的富裕都離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的物質(zhì)保證,政府必須作為主要責(zé)任方加大農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投資,在政策上必須向農(nóng)村合理、適度傾斜, 保證農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利充分實(shí)現(xiàn)。國(guó)家要保障農(nóng)民的民主和平等權(quán)利,逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,擴(kuò)大農(nóng)民在縣鄉(xiāng)人大代表中的比例,農(nóng)民才能把真實(shí)的訴求帶到中央,以滿足農(nóng)民不斷提高的公民意識(shí)和政治參與意識(shí)。保障農(nóng)民不再是“二等公民”,他們與城市人口一樣享有同等的待遇,一樣享受社會(huì)發(fā)展成果。國(guó)家要保障農(nóng)民司法的權(quán)利,農(nóng)民的合法權(quán)益得以保障,是政府應(yīng)盡的義務(wù),促進(jìn)和保障人權(quán)基本自由的實(shí)現(xiàn),最根本的是取決于國(guó)家一級(jí)的人權(quán)保障機(jī)制是否完善有效,因?yàn)樗痉ㄊ侨藱?quán)保護(hù)的最后一道屏障。確保城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下社會(huì)的底層群體農(nóng)民通過(guò)司法途徑獲取救濟(jì)的權(quán)利有保障。

十七屆三中全會(huì)已明確指出要破除“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”,旨意以人為本,發(fā)展社會(huì)主義新農(nóng)村,建設(shè)和諧社會(huì)。法律從公平正義出發(fā),經(jīng)濟(jì)從效率增長(zhǎng)出發(fā),二者殊途同歸于制度創(chuàng)新,只有制度創(chuàng)新,農(nóng)民才能真正實(shí)現(xiàn)從身份向契約的轉(zhuǎn)變,才能真正享有公民權(quán)的公民。尊重和保障農(nóng)民的權(quán)利,是國(guó)家負(fù)有不可推卸的保障人權(quán)的責(zé)任。破除“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”就是破除二元的身份歧視,權(quán)利歧視,制度歧視,實(shí)現(xiàn)“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲政之維。

注釋:

中華人民共和國(guó)財(cái)政部《中國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)史》編輯委員會(huì)編.中國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)史(第四卷).中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社.1994年版.第405頁(yè).

1991年5月9日江澤民與優(yōu)秀殘疾人和助殘先進(jìn)集體、個(gè)人代表座談時(shí)的講話,載人權(quán)網(wǎng):http://www.humanrights.com.cn/human/2005-06/06/content_108327_2.htm.

《中華人民共和國(guó)教育法》第九條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。公民不分民族、種族、性別、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等,依法享有平等的受教育的機(jī)會(huì)?！?/p>

鄭賢君.論農(nóng)民憲法地位的雙重性—一個(gè)關(guān)于規(guī)范與事實(shí)緊張的憲法例證.中國(guó)憲法年刊.法律出版社.2006年版.

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