淺析行政自由裁量權

龍 菲 申 靜

摘要行政自由裁量權是行政權力的重要組成部分,也是行政機關在行政執(zhí)法中最廣泛、最經常運用的一種權力。它是一柄雙刃劍:一方面運用該權力可以提高行政效率,便于行政管理;另一方面,濫用該權力又會滋生行政腐敗,損害相對人的合法利益。因此如何正確理解并運用行政自由裁量權,同時加強對行政自由裁量權的法律控制,是擺在各級行政管理機關面前一個亟待解決的理論問題和實踐問題。

關鍵詞行政自由裁量權 行政腐敗 行政管理

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-183-02

一、行政自由裁量權的概念和特征

(一)行政自由裁量權的含義

何謂行政自由裁量權?各國行政法學家給予其不同的闡述和理解。筆者認為行政自由裁量權是一個法理上的概念,它指的是行政主體在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度內,在各種可能采取的措施中進行選擇的權力。它是行政主體提高行政效率所必需的權限,也是現(xiàn)代行政的必然要求。

20世紀70年代末以來,世界經濟高速發(fā)展,各國政府已經難以及時滿足公民日益增長的各種權利要求。要想增強國家在世界中的競爭能力,就必須提高政府自身的行政能力。各國政府開始對行政權重新審視和評價,在轉變政府職能的同時,積極探索政府管理的新模式。由于行政事務的廣泛性、復雜性,政府不可能制定出詳盡的法律來滿足行政管理的需要,因此賦予了行政機關靈活地處理行政事務的權力,這就是行政自由裁量權。

(二)行政自由裁量權的特征

1.行政自由裁量權的法定性

行政自由裁量權不是專斷的,含糊不清的權力,它在現(xiàn)行的各種法律、法規(guī)中大量存在,它是在法律的框架內的裁量,符合法律的精神和理念。例如在《公司登記管理條例》第74條規(guī)定:“公司在合并、分立、減少注冊資本或者進行清算時,不按照規(guī)定通知或者公告?zhèn)鶛嗳说?由公司登記機關責令改正,處以1萬元以上10萬元以下的罰款?！痹偃纭稛o照經營查處取締辦法》第14條規(guī)定:“……無照經營行為規(guī)模較大、社會危害嚴重的,并處2萬元以上20萬元以下的罰款;……”由此可見,行政自由裁量權是法定的權力。

2.行政自由裁量權符合行政法的目的和精神

依法行政是依法治國的基礎,是政府行使權力時所普遍奉行的基本準則,行政機關在行使行政權力、管理公共事務的時候必須以法律為依據(jù)。國務院2004年發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》第3節(jié)第5條中提到,“行使自由裁量權應當符合法律目的,排除不相關因素的干擾;所采取的措施和手段應當必要、適當。”行政機關根據(jù)立法目的和公正合理原則對行政事務自行作出行政決定,充分體現(xiàn)了依法行政的精神。

二、行政自由裁量權存在的必然性

隨著經濟的發(fā)展,行政權在社會的各個領域滲透,行政自由裁量權是必不可少的。20世紀以來,基于社會發(fā)展的客觀實際需要,要求政府能動的解決各種社會現(xiàn)實問題,行政自由裁量權日益增長并被人們接受。在當今法治社會,自由裁量權的廣泛存在是必然的。

(一)行政自由裁量權是彌補立法不足的需要

當今社會,由于歷史發(fā)展的階段性和局限性,在一定的歷史時期里,立法機關不可能制定出完備的法律、法規(guī)來滿足行政管理各個方面的需要;由于行政事務的廣泛性與復雜性,法律只能作出一些原則性的規(guī)定,不可能涉及所有的行政事務。為了維護法律的穩(wěn)定,對復雜、多變的社會關系和社會事務進行有效的管理,行政主體在不違背法律精神的原則下,可以在多種行政行為的可行的方法中自由的選擇,有利于彌補法律的缺陷和不足。

(二)行政自由裁量權是行政管理活動的需要

隨著生產力高度發(fā)達,社會事務迅速增加,政府功能也迅速強化,大大增強了干預社會生活的力度。行政權涉及的范圍已經擴展到經濟、政治、文化等各個領域。從而,越來越多的行政事務需要行政執(zhí)法主體靈活、機動地處理。面對日益復雜的社會問題,傳統(tǒng)的政府功能就顯得力不從心,行政自由裁量權的運用,可以大大的提高行政效率,維護公共利益;另外,行政事務復雜多變,專業(yè)性強,這就需要行政主體在各自職權范圍內運用專業(yè)知識做出判斷,在法律規(guī)定的原則和范圍內發(fā)揮主觀能動性,最大限度地保證立法目的實現(xiàn),從而最終實現(xiàn)社會公正。所以行政自由裁量權是現(xiàn)代行政所必需。

三、行政自由裁量權在實際運用中存在的問題

孟德斯鳩說“一切有權力的人都容易濫用權力”。任何的權力都可能導致被濫用,事實上,無論是在中國,還是在世界其他國家,行政自由裁量權被濫用的情況大量存在。在行政執(zhí)法實踐中,行政自由裁量權引起的爭議也比比皆是。

行政自由裁量的濫用,是行政主體不遵守有關的法律對行政自由裁量權的限制而實施的行政違法行為。由于法律不可能完全涵蓋各種行政活動,也不可能對各種行政自由裁量權的具體標準加以規(guī)定。盡管人們希望法律在授權行政活動時以明確具體的、防止行政恣意的規(guī)則來限制行政裁量,但作為實際問題行政自由裁量權的存在既已成為必要且還在不斷擴張,而作為一種權力,如不加制約則勢必存在濫用的可能。

例如工商行政管理機關的自由裁量權在工商行政執(zhí)法中發(fā)揮著重要的作用,作為一個綜合行政管理部門,工商行政管理擔負著的市場監(jiān)督管理和有關行政執(zhí)法工作的重任,其自由裁量權是必不可少的,它的存在是提高工商行政管理行政效率的必要條件。但在實際運用中,工商行政管理自由裁量權存在著一些濫用或錯位現(xiàn)象。其表現(xiàn)有三:1.程序上的濫用。行政強制措施不當,如亂扣押,辦案期限拖拉;2.處罰不得當。同案件的處罰結果并不相同,處罰程度與危害結果不相當;3.辦案人員素質低。受地方保護主義影響,辦案人員不能嚴格執(zhí)法,有意減免或者加重處罰,運用自由裁量權恣意妄為,追求物質利益,對公民、法人和其他組織的合法權益造成侵害。由于工商行政自由裁量權的濫用,一方面為腐敗的滋生創(chuàng)造的條件,另一方面導致了群眾的懷疑、不信任等對立情緒,產生不配合工商工作的消極影響。如何正確地理解和運用行政自由裁量權,是擺在(下轉第202頁)(上接第183頁)各級工商行政管理機關面前一個亟待解決的理論問題和實踐問題。

四、行政自由裁量權的規(guī)范

在當代法治國家,權力的行使和控制是相伴而行的。擴大行政自由裁量權是現(xiàn)代依法行政的必然趨勢,加強對行政自由裁量權的規(guī)范和控制更是依法行政的必然要求?！耙徊啃姓ǖ臍v史,就是圍繞強化自由裁量權與控制自由裁量權兩種因素此消彼長或者互相結合的歷史?！笨刂菩姓杂刹昧繖嗍且婪ㄐ姓?、依法治國和建設社會主義法治國家的必然要求。行政自由裁量權決非只為惡,不能為善,它在正確運用的條件下,不僅不會給公民帶來禍患,而且能為公民創(chuàng)造福祉。因此只要對行政自由裁量權正確的加以理解和運用,對維護公共秩序,管理行政事務,提高行政效能將有積極的推動作用。

(一)遵循行政合理性原則

行政合理性原則是指行政機關的自由裁量行為要做到合情、合理、恰當和適度。一般認為,行政合理性要求:行政行為必須符合法律的目的;行政行為必須有合理的動機;行政行為應考慮相關的因素,而不考慮無關的因素。傳統(tǒng)法治要求行政合法,即要求行政活動在法律范圍內進行,是一種合法性控制。但這種合法性控制對行政自由裁量權的行使顯然是軟弱無力的,因為行政自由裁量并不超出法律規(guī)定的范圍和幅度。這樣,合理性原則就在法治的土壤上生長出來了,并與合法性原則一道規(guī)范和控制行政權。行政機關要正確行使自由裁量權,必須按照法定的目的,出于正當?shù)膭訖C,公正合理的行使,積極采取有效的措施滿足公民日益增長的物質和精神生活的需要。

(二)嚴格遵循行政程序

行政自由裁量權的控制主要不是靠實體法,而是行政程序。從世界各國的行政法來看,許多國家都制定了相應的行政程序法來保證行政行為的正確合法,而在我國,行政程序問題在行政立法中未提起足夠的重視。“程序的實質是管理和決定的非人情化,其一切布置是為了限制恣意、專斷和(任意)裁量?！眹栏癜葱姓绦蜣k事,可以有效的制約行政權,保障民主自由,防止專斷。例如《國家工商行政管理總局關于工商行政管理機關正確行使行政處罰自由裁量權的指導意見》中規(guī)定了程序正當原則,要求工商行政管理機關在行使處罰裁量權時,必須遵循法定的程序,充分聽取當事人的意見,依法保障當事人的知情權、參與權和救濟權。只有嚴格按程序辦事,才能最大限度的防止權力的濫用。

(三)加強對行政自由裁量權的立法監(jiān)督和司法監(jiān)督

在立法方面,應當提高立法水平,加強法律的合理性與可操作性,從根源上控制行政自由裁量權的濫用;加快行政程序立法進程,通過程序法典明確行政主體的責任。

在司法方面,應當完善司法審查制度。借鑒西方國家的經驗,司法審查的范圍應當擴大到不僅對具體行政行為的合理性進行審查,對個別抽象行政行為的合理性,法院也應當進行司法審查。

(四)提高執(zhí)法主體的素質

行政執(zhí)法人員的素質高低,直接影響著行政自由裁量權的正確有效行使。而在實際生活中由于行政執(zhí)法人員素質參差不齊,對法律、法規(guī)的理解有偏差,不能嚴格執(zhí)法,人治色彩濃厚,嚴重損害了相對人的權益。因此對執(zhí)法辦案人員經常進行法律知識培訓、思想道德教育提高其思想素質,提高分析問題解決問題的能力,使其樹立正確的權力觀和執(zhí)法責任意識,養(yǎng)成合法、合理行政的習慣和自覺性。

注釋:

石佑啟.論公共行政與行政法學范式轉換.北京大學出版社.2005年版.第40頁

賀海燕.試論行政自由裁量權的存在必要性及其監(jiān)督.網(wǎng)文.

袁曙宏.行政處罰法的創(chuàng)設、實施和救濟.中國法制出版社.1994年版.第71頁.

姜明安.論行政自由裁量權及其法律控制.法學研究.1993(1).第45頁.

姜明安.新世紀行政法發(fā)展的走向.中國法學.2002(1).第66頁.

季衛(wèi)東.法律程序的意義.中國社會科學.1993(1).