略談對流動人口計劃生育的管理

胡紹君

計劃生育是我國的一項基本國策。隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展，人們在社會經(jīng)濟活動中，形成了流動人口的潮流。流動人口的劇增，一方面促進了社會經(jīng)濟發(fā)展、市場繁榮，另一方面也給地方計生管理工作提出了新的要求。因而，如何加強和適應(yīng)流動人口計生有效管理，給各級政府和計劃生育工作人員提出了新的課題，很值得我們?nèi)ヌ剿鳌?/p>

1.人口流動潮對計劃生育管理的沖擊

我們先簡單地分析一下浙江省永康市流動人口的計劃生育情況。據(jù)統(tǒng)計2008年永康市總?cè)丝跒?75436人，其中外來流動人口184474人。外出全國各地經(jīng)商辦廠、打工在三個月以上的育婦就有20000多人，約占全市育婦人數(shù)的15%。外籍人口流動到我市的育婦有12800多人，而且60%以上是青年婦女。在育婦中居然有3200多人是初婚旺盛育齡青年，同時已育有一孩或多孩的就有9000多人。進出流動育齡婦女中，應(yīng)落實計劃生育技術(shù)措施的有15000多人，未落實計劃生育措施的近5500人，其比例占三分之一還強。由此可見在流動人口中已育多胎和未實行計劃生育措施的對象往往流動性很大，不定時多向流動，分散面廣，極大存在著超計劃生育的危險性。

永康素有“百工之鄉(xiāng)”的美稱。隨著傳統(tǒng)手工業(yè)生產(chǎn)方式的技術(shù)革新，人口流動出現(xiàn)了新的趨勢。首先很多企業(yè)逐步地趨向密集型的工業(yè)區(qū)。而且多數(shù)工廠、工業(yè)區(qū)都設(shè)立在交通很方便的公路沿線，因而出現(xiàn)了流動人口相應(yīng)地流向工業(yè)區(qū)城鎮(zhèn)，而且具有流量大，流速快的特點。再者，隨著特色專業(yè)市場的建立，例如永康市的“中國科技五金城”的建立，出現(xiàn)了“全國五金匯集永康，永康五金走向世界”的強大吸引力，形成永康人口流動到全國各地，全國各地人口流動到永康的繁華格局。相應(yīng)地增加了計劃生育管理的難度。正如一些專管計生的同志講的那樣，流出外地的計劃生育對象難抓到，而外地流入的計劃生育對象她們難管到。形成了流動人口越多計生管理難度越大的實際新問題。同時從農(nóng)村向城鎮(zhèn)流動，也增加了城鎮(zhèn)計劃生育管理的復雜化。

近幾年來，永康市流動人口數(shù)量一年比一年增多。有一些是隨時隨地可能結(jié)成的少年夫妻和本來就借外打工之名，攜老帶幼全家搬遷或逃避計劃生育的“超生游擊隊”。流動人口的計劃生育情況的復雜性、危險性直接影響計劃生育的管理，實際上也已對計劃生育這一基本國策形成了一股沖擊波。其沖擊表現(xiàn)：

1.1超計劃生育現(xiàn)象嚴重的增多，難以實現(xiàn)人口控制增長的目標。據(jù)統(tǒng)計2008年永康市育齡婦女約15萬人，其中外流各地的約有2.3萬人，出生人數(shù)為6070人，超計劃生育的是485人，而其中因外出流動超計劃出生的就有351人，占總超生數(shù)的70%以上。外來人員流動到永康的婦女究竟超計劃生育的多少還難以統(tǒng)計。

1.2流動人口中非法同居、早婚早育的現(xiàn)象增多，嚴重影響了晚婚晚育率的提高。去年永康在突擊清查中對流動人員未辦理結(jié)婚登記手續(xù)而非法同居的作粗略的統(tǒng)計結(jié)果竟達4000多人，這些年輕人中有的還未到法定婚齡，有的只是一時沖動，屬于不定型婚姻。如胡庫、棠溪、柏巖等鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年來的晚婚率在下降，最大的原因就是外來流動人員所造成的。

1.3流動型的婚姻中情況不明，是計劃內(nèi)還是計劃外懷孕很難論定。待到查明計劃生育的情況，該對象要么已遠走高飛，要么孕期拖長造成補救措施難度增大，手術(shù)難落實，思想工作難做，經(jīng)濟開支難支付的被動局面。

1.4由于流動人口的劇增，也不時出現(xiàn)了買賣婚姻，“拉郎配”婚姻，錯亂婚姻。這不僅嚴重干擾了計劃生育管理工作，而且很容易造成悲劇的婚姻家庭。例如某鎮(zhèn)某村有4位大齡青年，因家境不富裕找對象難，就托人到從云南流動到永康的打工妹中論價錢找對象。每人花了4000多元錢各買來一個老婆。照理應(yīng)依法辦理好登記手續(xù)并實行計劃生育，可是由于女方未到法定婚齡，又怕婚變，他們就用生孩子的辦法企圖建立感情，穩(wěn)定家庭，但往往事與愿違。對于這種家庭經(jīng)濟條件差，一個年齡大一個年齡輕的非法婚姻對象，計劃生育管理難度更大。

總而言之，社會人口的流動，對發(fā)展經(jīng)濟是有積極的促進作用，但也對計劃生育管理產(chǎn)生了很大的消極影響。如何加強、改善和適應(yīng)于對流動人口的計劃生育管理是一個新的課題。

2.如何加強和改善對流動人口計劃生育管理

為了適應(yīng)流動人口計劃生育管理的復雜性、特殊性的特點，我們很有必要探討尋求加強對流動人口計劃生育管理的途徑。

2.1要加強理論宣傳，擴大宣傳計生工作的力度

要以各種宣傳形式，貫穿基本國策內(nèi)容，使百姓懂得計生工作的重要性和緊迫性，少生優(yōu)生是利國利民。當前對流動人口計生工作的服務(wù)管理過程中，很突出的一個問題是對實行計劃生育理論、政策宣傳的深度廣度不夠，輿論覆蓋面不廣。從人口流動的趨向來講，有這么兩種主要情形：一是從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)經(jīng)商、進市場營業(yè)的；二是從外地流入本地后又到企業(yè)打工的。營業(yè)市場和企業(yè)廠礦卻是計劃生育政策宣傳教育的薄弱環(huán)節(jié)。如有的私營企業(yè)老板，只顧招收廉價勞動力，謀求經(jīng)濟效益，很少研究和處理好計劃生育的社會問題。因而很少在企業(yè)內(nèi)部宣傳有關(guān)計劃生育的理論和政策，更談不上實行計劃生育的措施，有的私營企業(yè)甚至還成了外流人口違反計劃生育的“防空洞”“避風港”。

為了擴大計生宣傳力度，防止違反計劃生育政策，有關(guān)部門要在人才招聘市場大力宣傳計劃生育政策，以橫幅、廣播等形式宣傳計劃生育的重要性。切實加強在企業(yè)中，大張旗鼓地講計劃生育的重要意義，計劃生育利國利民利己的好處；要反復講清計劃生育的目標和政策；廠礦、企業(yè)要以廣播、黑板報等多種形式進行宣傳教育，使廣大流動人員提高對計劃生育的正確認識，克服狹隘的小農(nóng)觀念，消除“掙錢靠自己，生育由自己”的錯誤思想；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要實實在在地建立和完善計劃生育宣傳窗，設(shè)立醒目的計劃生育宣傳標語，使流動人員到處都可聽到計劃生育宣傳的聲音，處處都可以看到計劃生育的政策，時時都可檢查自己計劃生育的情況，警覺違反計劃生育的行為。輿論先行就能產(chǎn)生強大的“思想管理”的動力，引發(fā)自覺自我管理的良好效果。

2.2改進管理方式，統(tǒng)一政策的落實

在流動人口中造成非法婚姻、超計劃生育數(shù)量增多，很關(guān)鍵的一環(huán)就是目前對流動人口的計劃生育管理方式很不適應(yīng)?！墩憬∮媱澤龡l例》中指出“流動人口的計劃生育管理，按屬地管理的原則……”在實際管理過程中變成“籍地管理”，有的變成“坐地管理”。而這一規(guī)定，往往是區(qū)域性或地方性存在著管理方式上的差異。因而出現(xiàn)了管理方式不一的情況。外流人口的多向性、分散性就難以用某一地方的管理方式和政策去進行管理。例如一企業(yè)的臨時工，他們有的是從四川、云南、貴州等地來的，有的是在工作生活中相愛結(jié)成夫妻，但是無法在做工所在地登記結(jié)婚，造成非法同居和計劃外懷孕。而企業(yè)本身難以對外來流動人口實行計劃生育管理，就是政府部門也很難對外來流動人口的計劃生育采取管理，工作相當被動。

由于目前全國還沒有統(tǒng)一的計劃生育證明卡，屬地管轄也很難辨別是否違反計劃生育。有些私營企業(yè)在招工時只看身份證，不需要計劃生育證明，務(wù)工人員違反計劃生育的現(xiàn)象時有發(fā)生。企業(yè)怎樣對外來流動人口的計劃生育進行管理呢？我認為，各企業(yè)在招聘外來流動人口時，必須以當?shù)氐挠嬌C明為依據(jù)進行招工登記，每月需按時上報當?shù)赜嬌块T，以便統(tǒng)計外來人員的生育情況，另外，計生部門可以會同公安、工商、民政等部門定期或不定期地對企業(yè)進行計劃生育工作情況檢查，通過檢查后，可以發(fā)放當?shù)赜嬌细褡C。這樣就有便于當?shù)赜嬌块T計生工作的管理。

針對目前計劃生育管理方式和政策不盡一致的情況，該如何改進管理方式和統(tǒng)一計劃生育的管理政策，有效地實現(xiàn)對流動人口的計劃生育管理呢？筆者認為：

2.2.1抓住外流人口計劃生育管理的源頭，實行全國統(tǒng)一的計劃生育證件

凡是年滿18周年的人員都必須像做身份證那樣，在戶籍地做好計劃生育證明卡，證明卡應(yīng)該具有身份證同等作用和效力。任何流動人員都必須隨身攜帶全國統(tǒng)一印制的計劃生育證明卡，沒有隨身攜帶證明卡的就不能聘用、經(jīng)商等勞務(wù)活動。

2.2.2強化屬地區(qū)域計劃生育管理

由于我國地域廣民族多、行政區(qū)域多、流動人口也眾多，各地的計劃生育管理消息傳遞也快。有些逃避計劃生育的對象聞風流串，尋找“安全區(qū)”，而戶籍地往往是鞭長莫及。時常出現(xiàn)難找、難抓、難管的實際問題。實行劃區(qū)屬地管理后，流動人口流到某地隨之把計劃生育管理責任也轉(zhuǎn)移到流入屬地。例如永康戶籍地的人流動到江西某地，那么其計生管理的任務(wù)也應(yīng)隨之自然地落到江西某地。反之，外地人口流動到永康，那么計生管理的任務(wù)也自然地轉(zhuǎn)移到永康。特別是企業(yè)、市場、服務(wù)場所更要強化屬地管理的責任。也就是說流動人口在那一個屬地就必須遵守該屬地的計劃生育政策。只有這樣才能使流動人口重視計劃生育，服從屬地管理。

2.2.3建立多位一體的流動人口計劃生育管理體系

前文提到流動人口應(yīng)有全國統(tǒng)一印發(fā)的計劃生育證明卡。在此基礎(chǔ)上，在屬地政府的領(lǐng)導下有必要建立由計劃生育職能部門、公安、工商、民政、城管等部門組成的多位一體的管理體系。因為依法實行計劃生育，對流動人口的計生管理是政府各部門的共同職責。過去之所以流動人口的計劃生育問題較多，其中管理體系不健全、各部門的協(xié)調(diào)性不夠，也是一個很重要的原因。建立多位一體的管理體系之后，各職能部門都能把計劃生育列為本職工作，加之計劃生育主管部門加強組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，那么對流動人口計劃生育的管理就會出現(xiàn)處處有人管，時時有人管，事事有人抓的“遮幅式”局面。對流動人口的打工經(jīng)商、辦廠經(jīng)營活動實行“一卡否決”，這樣能有效地防止出現(xiàn)流動人口非法同居、早婚早育、超生、多生等現(xiàn)象，也就堵住流動人口違反計劃生育的漏洞，形成自覺服從計劃生育管理的風氣。

2.2.4必須增加投入，提高計生管理效能

計劃生育是一個社會發(fā)展的產(chǎn)物，是社會生產(chǎn)力的影響因素之一。計劃生育不能象工廠商店和農(nóng)民種田收糧那樣，短時間就有經(jīng)濟效益。只能在人類社會發(fā)展的過程中，體現(xiàn)出對社會和經(jīng)濟的效益。就目前來講，對流動人口的計劃生育管理難度大困難多效果差的現(xiàn)狀，由于經(jīng)費不足、人力不強恐怕是首要的因素。在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的今天，流動人口往往是眾多面廣路遠，所以對流動人口難以實現(xiàn)跟蹤管理。例如有一個計劃生育對象，從永康外流到東北齊齊哈爾地區(qū)，幾年不回家落實計劃生育措施，村民和鄉(xiāng)政府干部都明知這個對象第三胎即將出生，嚴重地違反了計劃生育政策，但由于村窮鄉(xiāng)窮，無法追蹤落實計劃生育措施，只能“望生興嘆”。還有不少的鄉(xiāng)村只因經(jīng)費緊缺形成“少抓少損失，多抓多損失”的思想負擔。因此提議各級政府部門要在預算中按比例多提留資金作為計生的專項經(jīng)費，把違反計劃生育所得的罰款應(yīng)?？钊客度氲皆俜?wù)的項目上，防止計生經(jīng)費外流。

2.2.5應(yīng)該完善就地服務(wù)條件，方便流動人口計劃生育措施的落實

目前流動人口計劃生育的管理應(yīng)以城鎮(zhèn)、商業(yè)場所和工業(yè)開發(fā)區(qū)作為重點。但是往往在流動人口密集的地方?jīng)]有完全設(shè)立計劃生育的服務(wù)場所，資力相對雄厚的計劃生育指導站全市只有一個地點，而每位計劃生育對象都要求到條件優(yōu)越、技術(shù)力量強的指導站做手術(shù)，所以出現(xiàn)每送一個對象到技術(shù)服務(wù)站做節(jié)育、絕育手術(shù)往往要跑上幾十里路，花很多的車旅費、生活費和手術(shù)費。還有行政部門與計劃生育指導站做手術(shù)服務(wù)有不協(xié)調(diào)的情況，對流動人口計劃生育對象不能隨叫隨到做手術(shù)，造成一來拖遲時間而增加了做流動人口思想的難度，二來又加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和計生對象的經(jīng)濟負擔。因此筆者認為應(yīng)該在流動人口密集的區(qū)域或新開發(fā)的區(qū)域增設(shè)條件優(yōu)越、技術(shù)力量強的計劃生育技術(shù)服務(wù)站，完善和改善條件差、技術(shù)力量薄的服務(wù)站，為流動人口計劃生育對象提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，有利于搞好流動人口計劃生育隨地管理。

總之，計劃生育是一項基本國策，如何加強計劃生育管理是一項偉大的長期的綜合工程，除了上述管理方法、措施之外還有多種的管理渠道。例如如何改變社會家庭封建思想觀念、提高社會生活保障的幅度、消除人生的后顧之憂等等。但只要我們?nèi)鐣紙猿秩轿坏?，并持之以恒地來探討如何加強對流動人口的計劃生育管理的途徑，相信一定能實現(xiàn)控制人口增長的目標。