王老吉“夏枯草門”的法律警示

秦　磊

依據(jù)已廢止的《食品衛(wèi)生法(試行)》為基礎(chǔ)制定的衛(wèi)生部規(guī)章《禁止食品加藥衛(wèi)生管理辦法》,批復(fù)同意將王老吉涼茶備案,未免讓人對其合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。

NEWS

5月初,杭州消費者葉征潮聲稱,自己因長期飲用王老吉涼茶而出現(xiàn)胃潰瘍,認(rèn)為王老吉添加的一味中藥夏枯草會加重胃寒病人的病情。

5月11日,在衛(wèi)生部召開的新聞發(fā)布會上,中國疾控中心營養(yǎng)與食品安全所常務(wù)副所長嚴(yán)衛(wèi)星在回答媒體提問時表示,王老吉的部分成分和原料確實不包括在衛(wèi)生部公布的允許食用中藥材名單之列。這引發(fā)了軒然大波,國內(nèi)外媒體紛紛以“衛(wèi)生部證實王老吉違法添加中藥材”為題予以報道。

5月12日,廣東省食品行業(yè)協(xié)會緊急召開新聞發(fā)布會,做出回應(yīng)。據(jù)介紹,2005年,廣東省衛(wèi)生廳致函衛(wèi)生部,通報王老吉傳統(tǒng)飲料至今已有100多年的歷史,同時通報已經(jīng)組織專家對王老吉涼茶食用安全性進(jìn)行評估,提出按照《禁止食品加藥衛(wèi)生管理辦法》的規(guī)定,申請將王老吉涼茶備案。衛(wèi)生部立即組織專家進(jìn)行研究,專家同意廣東省衛(wèi)生廳對王老吉涼茶的審查意見。據(jù)此,衛(wèi)生部于當(dāng)年4月25日以《衛(wèi)生部關(guān)于王老吉涼茶有關(guān)問題的批復(fù)》(衛(wèi)監(jiān)督發(fā)[2005]169號)同意將王老吉涼茶備案。

5月14日,衛(wèi)生部新聞辦公室稱,王老吉涼茶是依據(jù)《食品衛(wèi)生法》和《禁止食品加藥衛(wèi)生管理辦法》的有關(guān)規(guī)定,依法備案和銷售的產(chǎn)品。

LAW

1、媒體存在一定程度誤讀

嚴(yán)衛(wèi)星作為中國疾控中心副所長,其行政職務(wù)和食品專家的身份,是不適宜代表衛(wèi)生部對王老吉是否違法作出表態(tài)的,因為他不是衛(wèi)生部的新聞發(fā)言人或行政執(zhí)法方面的負(fù)責(zé)人。事實上,他的回答也并未涉及王老吉是否違法,只是表明王老吉確實添加了夏枯草,夏枯草確實沒有列入衛(wèi)生部食藥兩用名單。

但因媒體提問時已帶有“非法添加”說法,且在全國打擊違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑專項整治工作新聞發(fā)布會這一場景下,嚴(yán)的回答引起媒體誤讀為“衛(wèi)生部證實王老吉違法添加中藥材”也就不足為怪了。

實際上,王老吉從未否定過產(chǎn)品中添加有夏枯草成分,因為每一盒王老吉涼茶的產(chǎn)品外包裝均明確標(biāo)明其配料含有夏枯草等成分。

王老吉添加夏枯草到底是否違法?王老吉已取得質(zhì)監(jiān)部門的食品生產(chǎn)許可證和衛(wèi)生部門的衛(wèi)生許可證,只要當(dāng)初王老吉在申報時將配方如實申報并經(jīng)過法定部門審批同意,其在產(chǎn)品里添加夏枯草應(yīng)是合法的。經(jīng)過審批的添加與擅自添加完全是兩碼事,只有未經(jīng)法定部門審批,才能定性為違法添加。即使夏枯草是不應(yīng)當(dāng)添加的中藥材成分,只要當(dāng)初是經(jīng)過法定部門審批的,而王老吉并不存在騙取許可行為,責(zé)任也在法定部門審批把關(guān)不嚴(yán)上,而不應(yīng)問責(zé)王老吉。

2、批復(fù)的合法性值得質(zhì)疑

《食品衛(wèi)生法》規(guī)定:食品不得加入藥物。但按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的作為原料、調(diào)料或營養(yǎng)強(qiáng)化劑加入的除外。衛(wèi)生部和國家中醫(yī)藥局1987年10月聯(lián)合發(fā)布的《禁止食品加藥衛(wèi)生管理辦法》第七條規(guī)定:在《食品衛(wèi)生法》生效以前,傳統(tǒng)上把藥物作為添加成分加入,不宣傳療效并有30年以上連續(xù)生產(chǎn)歷史的定型包裝食品品種,經(jīng)所在地省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門批準(zhǔn)并向衛(wèi)生部備案,可以銷售,銷售地區(qū)不限。

衛(wèi)生部同意廣東省衛(wèi)生廳按照上述規(guī)定,將王老吉涼茶備案的批復(fù),也被有關(guān)媒體稱為是王老吉的“免死金牌”。但這個批復(fù)的合法性值得質(zhì)疑,真正管用的應(yīng)是《行政許可法》和《食品安全法》。

《禁止食品加藥衛(wèi)生管理辦法》系衛(wèi)生部于1987年10月22日發(fā)布并實施,其性質(zhì)應(yīng)為國務(wù)院部門規(guī)章?！掇k法》第一條規(guī)定“根據(jù)《食品衛(wèi)生法(試行)》第八條、第二十二條、第四十三條的規(guī)定,特制定本辦法”,而《食品衛(wèi)生法(試行)》是1982年11月19日由全國人大常委會公布并于1983年7月1日起試行,1995年10月25日《食品衛(wèi)生法》公布并施行后,其已于同日廢止。

換言之,《禁止食品加藥衛(wèi)生管理辦法》的立法依據(jù)早已廢止,而衛(wèi)生部也沒有在《食品衛(wèi)生法》施行后對該《辦法》作出相應(yīng)的修訂。2005年4月25日,衛(wèi)生部作出批復(fù)同意廣東省衛(wèi)生廳按照《禁止食品加藥衛(wèi)生管理辦法》規(guī)定將“王老吉涼茶”備案時,《食品衛(wèi)生法(試行)》已廢止9年半了。雖然該《辦法》本身并未被明文宣布廢止,但依據(jù)已廢止多時的法律為基礎(chǔ)制定的衛(wèi)生部規(guī)章作出批復(fù),未免讓人對其合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。

上述質(zhì)疑還可理解為立法瑕疵,而廣東省衛(wèi)生廳按照《禁止食品加藥衛(wèi)生管理辦法》對添加夏枯草成分的王老吉予以批準(zhǔn)、衛(wèi)生部同意備案的具體行政行為卻應(yīng)視為違法。

《行政許可法》于2004年7月1日正式施行,根據(jù)該法第十四條的規(guī)定,法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可,省級政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性行政許可,而國務(wù)院部門規(guī)章則無權(quán)設(shè)定行政許可。而根據(jù)《禁止食品加藥衛(wèi)生管理辦法》的相關(guān)規(guī)定,王老吉如果添加夏枯草等成分后,不經(jīng)過廣東省衛(wèi)生廳批準(zhǔn)并經(jīng)衛(wèi)生部備案,是不允許銷售的。顯然,廣東省衛(wèi)生廳的批準(zhǔn)和衛(wèi)生部的備案完全屬于行政許可性質(zhì),符合《行政許可法》第二條“本法所稱行政許可,是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請,經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動的行為”的規(guī)定。

如此,既然廣東省衛(wèi)生廳的批準(zhǔn)和衛(wèi)生部的備案都應(yīng)為行政許可性質(zhì),時間又在2005年,就必然要遵守《行政許可法》的規(guī)定?！缎姓S可法》規(guī)定國務(wù)院部門無權(quán)設(shè)定行政許可,其第八十三條第二款更規(guī)定“本法施行前有關(guān)行政許可的規(guī)定,制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定予以清理;不符合本法規(guī)定的,自本法施行之日起停止執(zhí)行”,《禁止食品加藥衛(wèi)生管理辦法》作為衛(wèi)生部規(guī)章,其第七條設(shè)定的行政許可項目違反了《行政許可法》,必須在2004年7月1日起停止執(zhí)行。廣東省衛(wèi)生廳、國家衛(wèi)生部于2005年仍對王老吉添加夏枯草行使批準(zhǔn)和備案職能,嚴(yán)重違反了《行政許可法》的規(guī)定。

3、王老吉何以應(yīng)對

作為中國涼茶業(yè)的領(lǐng)軍企業(yè),王老吉生產(chǎn)的涼茶含有中藥成分夏枯草,而《衛(wèi)生部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范保健食品原料管理的通知》附件一中明確載明了既是食品又是藥品的物品清單,夏枯草未列其中?？梢娤目莶輵?yīng)被列為一種純中藥,而非既是食品又是藥品。

《食品衛(wèi)生法》并未直接對“在食品中添加藥品”設(shè)定罰則,僅第四十二條規(guī)定:“違反本法規(guī)定,生產(chǎn)經(jīng)營禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品的,責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營,立即公告收回已售出的食品,并銷毀該食品,沒收違法所得,并處以違法所得一倍以上五倍以下的罰款;沒有違法所得的,處以一千元以上五萬元以下的罰款。情節(jié)嚴(yán)重的,吊銷衛(wèi)生許可證?！倍趵霞墙?jīng)過有關(guān)法定行政部門許可生產(chǎn)的食品,故不屬于“禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品”,不能依此進(jìn)行處罰。

《食品安全法》已于2009年6月1日施行,其明確規(guī)定按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質(zhì)的目錄由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定、公布,還直接規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營者在食品中添加藥品的法律責(zé)任。該法第八十六條規(guī)定:“食品生產(chǎn)經(jīng)營者在食品中添加藥品的,由有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工,沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品;違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的,并處二千元以上五萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的,并處貨值金額二倍以上五倍以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,責(zé)令停產(chǎn)停業(yè),直至吊銷許可證?！?/p>

實際上,屆時如果消費者選擇行政訴訟等手段,將讓王老吉和有關(guān)行政部門更加陷入尷尬。如向食品生產(chǎn)主管部門舉報王老吉違法添加藥品成分,要求按《食品安全法》的上述規(guī)定進(jìn)行查處,如果有關(guān)部門不查處,即可向法院起訴有關(guān)部門行政不作為。

面對《食品安全法》,王老吉何以應(yīng)對?其一,王老吉應(yīng)要求衛(wèi)生部在6月1日前將夏枯草列入食藥兩用名單并發(fā)文公布;其二,如果沒有做到這一點,王老吉可以援引《食品安全法》第一百條規(guī)定“食品生產(chǎn)經(jīng)營者在本法施行前已經(jīng)取得相應(yīng)許可證的,該許可證繼續(xù)有效”等條款來保護(hù)自己。王老吉可以辯稱添加夏枯草進(jìn)行生產(chǎn)是依法經(jīng)過行政許可的,不屬于違法生產(chǎn)行為,所以不應(yīng)受到處罰。而有關(guān)主管部門卻陷入兩難,不組織查處自己違法,組織查處了自己也違法。

然而,一旦原來發(fā)放的許可證到期,夏枯草仍未被列入食藥兩用名單,王老吉恐怕就得停止在產(chǎn)品中添加夏枯草了。