新疆農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀及對(duì)策

阿里木江·阿不來(lái)提　阿曼古麗·蘇麗坦

[摘 要]新疆農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅關(guān)系到新疆農(nóng)民的養(yǎng)老問題,而且關(guān)系到新疆農(nóng)村地區(qū)的長(zhǎng)期穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展,新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)勢(shì)在必行。農(nóng)民養(yǎng)老意識(shí)的弱化、制度設(shè)計(jì)本身的缺陷和資金籌集困難等因素,始終影響著新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的普及。提高參保意識(shí)、增加農(nóng)民收入、完善配套措施、拓寬資金籌集渠道和加快地方性立法,是建立新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本途徑。

[關(guān)鍵詞]新疆;農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn);參保意識(shí)

[中圖分類號(hào)]F840.67[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是國(guó)家以立法的形式,規(guī)定由國(guó)家、各類農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個(gè)人按一定比例承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳納義務(wù),為解決農(nóng)民勞動(dòng)者在達(dá)到國(guó)家規(guī)定的解除勞動(dòng)義務(wù)的年齡界限,或因年老喪失勞動(dòng)能力退出勞動(dòng)崗位后的基本生活而建立的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。[1]建設(shè)便捷、高效的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是發(fā)展新疆的必然要求,關(guān)系到計(jì)劃生育工作的順利進(jìn)行和農(nóng)村地區(qū)的長(zhǎng)治久安。目前,新疆農(nóng)村合作醫(yī)療體系已初步建立,農(nóng)村低保工作正在穩(wěn)步開展,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)提上議事日程。隨著農(nóng)村人口老齡化的加快以及年輕人傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變和家庭養(yǎng)老功能的弱化,新疆農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系內(nèi)在的矛盾顯得更加突出。因此,建立和完善適合新疆區(qū)情的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度日益成為擺在我們面前的一個(gè)重要議題。

一、新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的歷史回顧與現(xiàn)狀

新疆農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)可追溯至新中國(guó)成立初期。改革開放以前,新疆農(nóng)村實(shí)行政社合一體制,社員的基本生活保障主要依靠生產(chǎn)隊(duì),而家庭只是這種生活保障的直接體現(xiàn)者。1970年代末至1980年代初,新疆農(nóng)村逐步推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,生產(chǎn)隊(duì)不復(fù)存在,原集體保障功能失去了存在的基礎(chǔ),農(nóng)民基本生活保障的全部重?fù)?dān)暫時(shí)回落到家庭。1980 年代初,烏魯木齊和昌吉回族自治州的少數(shù)富裕村借鑒內(nèi)地的做法,開始探索仿城市的社區(qū)型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法,但這在全疆只是鳳毛麟角。[2]真正現(xiàn)代意義上的新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作始于1991年。1991年初,烏魯木齊、米泉、博樂被列為全國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)縣市,并在新疆民政廳設(shè)立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理辦公室,制定出《新疆建立和實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本方案》(以下簡(jiǎn)稱《基本方案》)等一系列地方性法規(guī),為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作啟動(dòng)后得到了絕大多數(shù)農(nóng)牧民的歡迎并迅速在全疆各地普及,到1997年底,全疆13個(gè)地州、49個(gè)縣市的13.44萬(wàn)農(nóng)民自愿參加了農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn),收繳農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金6 548.95萬(wàn)元,截至2003年5月底,已為到期的1 857名投保人員領(lǐng)發(fā)放養(yǎng)老金25.7萬(wàn)元,為去世的396名投保人員發(fā)放本息27.8萬(wàn)元。[3]新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展比較迅速,尤其是以養(yǎng)老金為貸款抵押的呼圖壁模式等一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)還曾在全國(guó)大力推廣,但由于種種原因,自1998年4月起,新疆農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作出現(xiàn)停滯,部分參保農(nóng)民辦理了退保手續(xù),農(nóng)保干部減少近40%。目前新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)正處于以家庭養(yǎng)老和自我養(yǎng)老為主、商業(yè)保險(xiǎn)為輔的低迷時(shí)期。

二、新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作存在的問題

1.干部和農(nóng)民養(yǎng)老保障意識(shí)較薄弱

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的工作。一方面,某些干部對(duì)這項(xiàng)工作的意義和作用認(rèn)識(shí)不足,他們認(rèn)為目前城市養(yǎng)老保險(xiǎn)工作還不太完善,農(nóng)村低保、合作醫(yī)療制度正處于摸索階段,在這種情況下建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)比較倉(cāng)促,對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)持悲觀和觀望的態(tài)度。另一方面,由于新疆農(nóng)村人口收入水平低,教育程度不高,封建思想比較嚴(yán)重,“養(yǎng)兒防老”的觀念在農(nóng)民的頭腦中仍然根深蒂固。有些農(nóng)民將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的收繳與亂收費(fèi)混為一談,對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)持否定態(tài)度。有些年輕人認(rèn)為讓父母參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)會(huì)被人指責(zé)不孝和無(wú)能,從而反對(duì)父母參加養(yǎng)老保險(xiǎn);而有些老人則認(rèn)為參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)相當(dāng)于對(duì)子女不信任,丟子女的臉,因此不敢參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。另外,少數(shù)民族普遍存在“四怕”思想,即怕政策變、怕不兌現(xiàn)、怕錢貶值、怕干部換,尤其害怕國(guó)家政策的大起大落,所以對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)抱有不信任的態(tài)度,投保積極性不高。

2.制度設(shè)計(jì)本身存在缺陷

1991年頒布的《基本方案》規(guī)定:農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在資金籌集上堅(jiān)持以“個(gè)人繳納為主,集體補(bǔ)助為輔,國(guó)家給予政策扶持”的原則。但是,新疆是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),集體經(jīng)濟(jì)薄弱,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達(dá),農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平低,農(nóng)民收入不高,與內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)之間有一定的差距。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),2005年新疆農(nóng)民平均年收入為2 482元,比全國(guó)平均水平低773元,相當(dāng)于東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民平均收入的一半。[4](P23)新疆絕大部分鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)狀況不佳,有關(guān)資料顯示,全疆鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債284萬(wàn)元,村均負(fù)債35.3萬(wàn)元。[4](P146)因此南疆地區(qū)大部分農(nóng)村集體無(wú)力或不愿對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給予補(bǔ)助。在這種資金籌集方式下,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已變形為一種強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄或鼓勵(lì)性儲(chǔ)蓄。如果要使這項(xiàng)工作開展下去,常常需要采取強(qiáng)制性的行政命令,這又違背了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的自愿性原則。因此農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度設(shè)計(jì)時(shí)就使其執(zhí)行陷入了兩難的境地。

3.基金籌資困難,保障水平低,執(zhí)行有一定的困難

《基本方案》規(guī)定,農(nóng)民交納保險(xiǎn)費(fèi)時(shí),可以根據(jù)自己的實(shí)際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個(gè)檔次繳費(fèi)。若按每月2~20 元標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,60歲時(shí)每月能領(lǐng)取的養(yǎng)老金為7~70元左右,若考慮到通貨膨脹、物價(jià)指數(shù)上漲等經(jīng)濟(jì)因素,最終拿到手的養(yǎng)老金很難起到養(yǎng)老的作用。新疆農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低,農(nóng)村收入水平不高,農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏信心,大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時(shí)都選擇了保費(fèi)最低的每月2元的投保檔次,這樣60歲以后他只能每月享受7元的養(yǎng)老待遇。這種社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民來(lái)說僅僅具有象征性意義,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能保證其基本生活需要。[5]如果新疆農(nóng)民想得到較高的養(yǎng)老保險(xiǎn),每年必須繳費(fèi)480~600元左右。2007年南疆喀什地區(qū)農(nóng)民平均收入為1 872.5元、和田為1 417.29元[4](P324),若按每年600元來(lái)計(jì)算,僅養(yǎng)老保險(xiǎn)就占其總收入的一半左右,在目前的情況下按這種標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)是不可能的。此外,新疆南北疆兩大經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間的差別較大,新疆絕大多數(shù)農(nóng)村貧困人口主要分布在南疆三地州(喀什、和田、克州),大部分貧困人口溫飽問題未得到解決,南北疆差距很難在短時(shí)間內(nèi)消除,在南疆農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資有很大的難度。[6]

4.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值困難,基金管理體制不完善

新疆地理位置比較偏僻,交通運(yùn)輸不便,缺乏合適的投資渠道和投資人才,新疆有關(guān)部門一般都采取把養(yǎng)老金存入銀行或購(gòu)買國(guó)債的方式以保值增值。但是近幾年來(lái)受到通貨膨脹等因素的影響,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要保值已經(jīng)相當(dāng)困難,更不用說增值,這導(dǎo)致政府的包袱加重,出現(xiàn)參保的人越多、國(guó)家賠得越多的局面。新疆農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收集、保管、運(yùn)營(yíng)和發(fā)放,以前由民政部門一家負(fù)責(zé),缺乏有效的監(jiān)督和制約,同時(shí)還導(dǎo)致地方民政部門直接受制于當(dāng)?shù)卣?。?dāng)政府出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難或有什么建設(shè)項(xiàng)目缺少資金時(shí),會(huì)要求動(dòng)用農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,因此各地?cái)D占、挪用和非法占用基金的情況時(shí)有發(fā)生,基金的安全得不到保障,給今后的發(fā)放工作留下了極大的隱患。此外,《基本方案》還規(guī)定,農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)可以按所收基金的3%來(lái)支付,但是由于養(yǎng)老金數(shù)量有限、當(dāng)?shù)卣Y助不足等原因,所收管理費(fèi)很難維持農(nóng)村養(yǎng)老管理人員的日常業(yè)務(wù)需要,再加上會(huì)議費(fèi)、宣傳費(fèi)、資料費(fèi)缺口很大,很難有效開展工作[7],由于工資低、待遇差,許多農(nóng)村養(yǎng)老管理人員離開了工作崗位,造成農(nóng)村養(yǎng)老基金管理隊(duì)伍緊張和服務(wù)水平下降,這對(duì)虛弱的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理工作無(wú)疑是雪上加霜。

三、對(duì)做好新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的幾點(diǎn)設(shè)想

1.大力宣傳農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的必要性和可行性,逐步提高干部和農(nóng)民的參保意識(shí)

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一個(gè)新事物,在發(fā)展過程中自然會(huì)遇到一些挫折和問題。鑒于此種情況,我們一定要認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)工作的必要性和可行性,對(duì)少數(shù)民族干部和少數(shù)民族群眾開展一系列不同層次的培訓(xùn)和講座,逐步改變他們的思想觀念和養(yǎng)老意識(shí),在全社會(huì)營(yíng)造一個(gè)人人參保、人人支持養(yǎng)老保險(xiǎn)、人人宣傳養(yǎng)老保險(xiǎn)的良好氛圍。 還應(yīng)利用廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)等受眾面廣的媒體大力宣傳現(xiàn)代生育文化和養(yǎng)老文化,使現(xiàn)代養(yǎng)老文化居于主導(dǎo)地位,使傳統(tǒng)養(yǎng)老文化與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)。

2.采取“個(gè)人賬戶積累為主、社會(huì)統(tǒng)籌為輔”的籌資模式

目前,新疆一些地區(qū)已經(jīng)具備投保能力,特別是北疆天山北坡經(jīng)濟(jì)帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá),農(nóng)民收入高,集體經(jīng)濟(jì)有一定的支付能力,因此筆者建議在新疆克拉瑪依、奎屯、鄯善、石河子、沙灣縣、瑪納斯縣等地率先進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的投保試驗(yàn),取得一定經(jīng)驗(yàn)后,逐步向其他地區(qū)推廣。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)在農(nóng)村計(jì)劃生育戶、多女子戶先行,然后逐步在其他群體開展。在南疆三地州和北疆阿勒泰地區(qū)、塔城地區(qū),目前農(nóng)牧民收入普遍低,集體經(jīng)濟(jì)力量薄弱,很難向投保農(nóng)民提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助,而且農(nóng)民很難承擔(dān)全部養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用,目前暫不具備投保條件,建議暫時(shí)延緩。有條件的農(nóng)民自愿參加商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn),沒有自給能力的老人應(yīng)當(dāng)享受低?；蛩偷骄蠢显?也可以采取免繳型普惠制養(yǎng)老模式。繳費(fèi)困難的農(nóng)民的保費(fèi)盡量減免。每村還可以設(shè)立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)互助金,每人每年交5角到1元不等,通過嚴(yán)格審核用來(lái)支付困難戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),從而盡量避免養(yǎng)老保險(xiǎn)“保富不保貧”悲劇的再次重演。鑒于新疆目前嚴(yán)峻的財(cái)政狀況,建議由國(guó)家、自治區(qū)、集體、農(nóng)民個(gè)人這四方來(lái)進(jìn)行籌資。筆者認(rèn)為,目前農(nóng)民總投保標(biāo)準(zhǔn)占農(nóng)村平均收入的約10%比較合適,南疆農(nóng)民的個(gè)人繳費(fèi)總額不能超過平均收入的5%(按照北疆、東疆、南疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平依次遞減的情況,國(guó)家、自治區(qū)出資所占比重依次遞增,而集體補(bǔ)助和農(nóng)民自籌比重應(yīng)依次遞減,國(guó)家可以采取繳費(fèi)補(bǔ)貼、基金貼息、待遇調(diào)整、老人直補(bǔ)等多種參保補(bǔ)貼方式)。各方投入比例和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)新疆各地實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況量力而行,做到因地制宜、對(duì)癥下藥。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征收可以在農(nóng)民出售夏糧或棉花時(shí)集中扣除,所交款的90%存入個(gè)人賬戶,其余存入統(tǒng)籌賬戶(主要是國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼),災(zāi)年農(nóng)民可以緩繳,最后繳納農(nóng)村養(yǎng)老基金管理委員會(huì);南疆糧棉主產(chǎn)區(qū)可以采取糧食換保障和棉花換保障、土地入股建合作社等方式解決資金短缺問題,最終建立低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

3.想方設(shè)法提高農(nóng)民收入,提倡農(nóng)民早日參加養(yǎng)老保險(xiǎn)

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題歸根到底是資金的問題,只要農(nóng)民收入普遍提高,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)必然會(huì)跟上。建議通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和提高農(nóng)民素質(zhì)等途徑增加農(nóng)民收入,為發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)打下良好的基礎(chǔ)。農(nóng)民參保年齡越早,個(gè)人和國(guó)家經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)越輕,因此應(yīng)鼓勵(lì)青年農(nóng)民盡早參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。

4.成立獨(dú)立的養(yǎng)老金管理中心,加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老金的管理和監(jiān)督工作

新疆資源豐富,毗鄰的國(guó)家較多,特別是哈薩克斯坦、土庫(kù)曼斯坦、烏茲別克斯坦等中亞國(guó)家石油天然氣資源十分豐富,與俄羅斯的邊境貿(mào)易十分方便。建議新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)部門把養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌部分投資于中亞和新疆地區(qū)的天然氣、煤炭、礦產(chǎn)、高速公路等低風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)行業(yè),或?qū)ｉT成立農(nóng)村養(yǎng)老金投資公司,高薪聘請(qǐng)投資專家進(jìn)行管理,逐步提高養(yǎng)老金的投資回報(bào)力度。此外,建議自治區(qū)政府允許養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)發(fā)行新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)福利彩票,以解決農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的資金和管理費(fèi)問題;改變以前的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由民政廳一家單獨(dú)管理的局面,建立由政府財(cái)政部門、勞動(dòng)社會(huì)保障部門、審計(jì)和銀行多方組成的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)管理委員會(huì),對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行獨(dú)立核算和管理,縣級(jí)以上單位應(yīng)成立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理中心,行政關(guān)系上應(yīng)直接隸屬于自治區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)管理中心,不屬于地方政府;從社會(huì)上聘請(qǐng)監(jiān)督員,建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)公開制度,從根本上解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的挪用和濫用問題,保證?？顚Ｓ煤唾Y金安全。

5.完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)法律制度

當(dāng)今社會(huì)是法制社會(huì),農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法關(guān)系到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值。從新疆農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)行情況來(lái)看,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法層次比較低,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的規(guī)定只能停留在政府文件、通知、實(shí)施規(guī)則等低層次的規(guī)范性文件上,沒有提高到地方性法規(guī)的層次,使得農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有制度上的穩(wěn)定性,其權(quán)威受到一定的質(zhì)疑。建議新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)利用地方立法權(quán),制定一系列農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的地方性法規(guī),為農(nóng)保工作創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

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