我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給研究綜述

李英哲　張玉周

[摘 要]國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求與供給問題進(jìn)行了大量的實(shí)證與規(guī)范研究,形成了許多新穎的觀念和有益的結(jié)論,認(rèn)為:我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足,結(jié)構(gòu)失衡,供給效率低下,且有失公平;為此應(yīng)改革和完善財(cái)政管理體制,構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度,完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制,加強(qiáng)供給機(jī)制創(chuàng)新。但對(duì)不同地區(qū)供給模式的選擇、農(nóng)村公共產(chǎn)品的消費(fèi)阻力等方面的研究不足,學(xué)界應(yīng)當(dāng)給予足夠的關(guān)注。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村公共產(chǎn)品;供給體制;供給模式;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)

[中圖分類號(hào)]F323.89[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

一、對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品內(nèi)涵的界定

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品的定義

研究農(nóng)村公共產(chǎn)品問題,首先要理解其定義,嚴(yán)格界定其內(nèi)涵。張軍[1]、雷原[2]等認(rèn)為,農(nóng)村公共產(chǎn)品是由消費(fèi)的非排他性和供給的連帶性定義的。葉興慶[3]、黃志沖[4]、陶勇[5]認(rèn)為,農(nóng)村公共產(chǎn)品是區(qū)別于城市公共產(chǎn)品,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民生活共同需要的、具有一定典型特征的物品或服務(wù)。馮海波等[6]認(rèn)為,農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對(duì)于由農(nóng)民或其家庭消費(fèi)的私人物品而言的,是由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社區(qū)居民參與共享的產(chǎn)品。楊衛(wèi)軍等[7]則認(rèn)為,農(nóng)村公共產(chǎn)品是指相對(duì)于農(nóng)民的私人產(chǎn)品而言,用于滿足農(nóng)村公共需要,具有不可分割性、非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的產(chǎn)品?？梢?各位學(xué)者多是基于薩繆爾森1954年對(duì)公共產(chǎn)品“效用的不可分性、消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性”的經(jīng)典解釋來定義農(nóng)村公共產(chǎn)品的。

總結(jié)上述定義,農(nóng)村公共產(chǎn)品是指在農(nóng)村地域范圍內(nèi)為農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展所提供的具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和收益外溢性物品或服務(wù)的總稱。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品的分類

(1)農(nóng)村公共產(chǎn)品按照消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、收益排他性以及外部性的大小,可分為農(nóng)村純公共產(chǎn)品和農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品。農(nóng)村純公共產(chǎn)品是指在消費(fèi)過程中具有完全非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的產(chǎn)品,如農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河治理、農(nóng)業(yè)信息系統(tǒng)構(gòu)建、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)等。然而,現(xiàn)實(shí)中的絕大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品是以準(zhǔn)公共產(chǎn)品的形式存在的。農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品是指介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間、在消費(fèi)過程中具有不完全非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的產(chǎn)品。于奎[8]根據(jù)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì),將其分為三類:一是接近于純公共產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品,如農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、電力設(shè)施、小流域防洪防澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技成果推廣等;二是中間性準(zhǔn)公共產(chǎn)品,如農(nóng)村醫(yī)療、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)村職業(yè)教育、水利設(shè)施等;三是接近于市場(chǎng)產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品,如實(shí)用型技術(shù)的農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村文化娛樂及體育設(shè)施、農(nóng)村自來水工程等。(2)根據(jù)公共產(chǎn)品服務(wù)范圍的大小,公共產(chǎn)品通常又可分為全國(guó)性的(跨省、跨流域、跨行業(yè)的)公共產(chǎn)品、地區(qū)性的(省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí))公共產(chǎn)品和社區(qū)性的(村級(jí))公共產(chǎn)品。(3)根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的用途或服務(wù)對(duì)象,可以將其分為生產(chǎn)所需要的公共產(chǎn)品和生活所需要的公共產(chǎn)品。

二、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題及其原因

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足

在這個(gè)問題上,主要有以下幾種觀點(diǎn):(1)公共產(chǎn)品供給的財(cái)政體制不合理。賈康等[9]認(rèn)為,1994年實(shí)行分稅制改革后,省以下的市、縣遲遲不能實(shí)質(zhì)性地進(jìn)入分稅制軌道,政府間財(cái)權(quán)、事權(quán)不相呼應(yīng)的問題加大,財(cái)權(quán)重心上移、事權(quán)重心下移,基層政府財(cái)力弱化,再加上轉(zhuǎn)移支付制度不健全,這些都是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的主要體制性誘因?？荑F軍等[10]認(rèn)為,政府間財(cái)權(quán)、事權(quán)的非均衡性以及工農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的非均衡性,導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給匱乏。(2)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給財(cái)力有限。熊巍[11]認(rèn)為,一方面,我國(guó)分稅制具有的制度缺陷使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入極其有限,而且市、縣、鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付缺少監(jiān)督,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額很少;另一方面,我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足,而多年來國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投入數(shù)額始終偏低,我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出徘徊不前。何菊芳[12]認(rèn)為,免征農(nóng)業(yè)稅使縣鄉(xiāng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足,從而對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給帶來一定困難。(3)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度缺失。葉興慶[3]認(rèn)為,現(xiàn)行的財(cái)政體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出范圍非常有限,鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的部分公共事業(yè)和村范圍內(nèi)的全部公共事業(yè)并沒有納入公共收支范圍,因而鄉(xiāng)以下的大部分公共產(chǎn)品屬于制度外供給。于麗敏[13]、寇鐵軍等[10]認(rèn)為,優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的非均衡發(fā)展模式、城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其派生的制度安排,導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度缺失。賈康等[14]認(rèn)為,農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供與生產(chǎn)機(jī)制未跟上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程及缺乏創(chuàng)新,導(dǎo)致供給不足。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡

葉興慶[3]認(rèn)為,公共產(chǎn)品供給決策程序不盡合理,無法反映鄉(xiāng)村基層內(nèi)部的真實(shí)需求。陶勇[5]對(duì)此作了進(jìn)一步闡述:現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給,不是根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的真正需求來決定,而是根據(jù)地方?jīng)Q策者的政績(jī)和“利益”的需要來決定。決策者熱衷于投資一些見效快、易出“政績(jī)”的短期公共項(xiàng)目,熱衷于新建公共項(xiàng)目,熱衷于提供看得見、摸得著的“硬”公共產(chǎn)品。馮海波等[6]認(rèn)為,由于農(nóng)民作為委托人不能對(duì)政府行為進(jìn)行有效約束,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給形成了“供給主導(dǎo)型”的決策機(jī)制,客觀上造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與需求的錯(cuò)位。賈康[14]、寇鐵軍[10]等認(rèn)為,“自上而下”的供給機(jī)制未形成農(nóng)民充分參與公共產(chǎn)品供給決策的民主權(quán)利,農(nóng)民缺乏有效的需求表達(dá)機(jī)制,導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中“過?！迸c不足并存。

3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下

張軍[1]、葉興慶[3]等認(rèn)為,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度中,資金的籌措和使用監(jiān)督成本高,公共資源被大量擠占挪用、揮霍浪費(fèi),導(dǎo)致公共資源使用效率低下。陶勇[5]認(rèn)為,由于信息不對(duì)稱、預(yù)算不完整和行政體制改革滯后等問題的困擾,農(nóng)村公共資源使用過程往往缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,導(dǎo)致農(nóng)村公共資源和公共產(chǎn)品供給效率低下。熊巍[11]認(rèn)為,由于我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品自上而下的供給機(jī)制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力匱乏、農(nóng)民自身存在的文化特質(zhì)等原因,現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下。

4.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給有失公平

葉興慶[3]認(rèn)為,制度外公共產(chǎn)品的成本基本上是在農(nóng)民中間平均分?jǐn)?收入水平越高的農(nóng)民負(fù)擔(dān)率就越低,這是一種具有累退效應(yīng)的成本分?jǐn)倷C(jī)制。熊巍[11]認(rèn)為,不僅制度外農(nóng)村公共產(chǎn)品的成本分?jǐn)偛还?制度內(nèi)同樣存在成本分?jǐn)偛还降膯栴}。農(nóng)業(yè)稅改革前是以田畝數(shù)和常年產(chǎn)量為計(jì)稅依據(jù),全額按同一比例計(jì)算征收,具有累退性,顯然有失公平。現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在兩大不公:一是城鄉(xiāng)不公,二是農(nóng)村各地區(qū)間的不公。吳理財(cái)[15]認(rèn)為,進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的公共產(chǎn)品供給不僅不足,還存在與城市居民待遇不同的不平等問題。

三、我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改革的思路

1.改革和完善財(cái)政管理體制

(1)合理劃分政府間財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系。何菊芳[12]認(rèn)為,財(cái)權(quán)劃分要充分考慮基層政府提供公共產(chǎn)品的財(cái)力需求,以事權(quán)定財(cái)權(quán)。劃分事權(quán)要按照受益范圍和支付能力原則,而且對(duì)事權(quán)和責(zé)任的劃分要有利于公共產(chǎn)品的配置。王國(guó)敏[16]認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)按照公共產(chǎn)品的類別和層次,科學(xué)合理地劃分各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品職能。整體性、全局性、長(zhǎng)期性的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要由中央政府提供,區(qū)域性的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要由省級(jí)政府提供,地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要由地方政府提供,社區(qū)性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由農(nóng)村自治組織和農(nóng)民共同提供。(2)構(gòu)建規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。何菊芳[12]認(rèn)為,各級(jí)財(cái)政應(yīng)盡快建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度,對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品所需要的資金,要打破既得利益格局,實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付均等化,保障對(duì)不同地區(qū)的最低限度的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給。孫開[17]認(rèn)為,針對(duì)我國(guó)各地間發(fā)展程度差距較大和中央財(cái)力有限等實(shí)際情況,現(xiàn)階段我國(guó)轉(zhuǎn)移支付體系的規(guī)范與完善只能采取分類實(shí)施、分步實(shí)現(xiàn)的途徑?？荑F軍等[10]認(rèn)為,在轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)選擇上,縱向平衡和均等化是最重要的兩個(gè)目標(biāo)。(3)改革稅制。何菊芳[12]認(rèn)為,取消農(nóng)業(yè)稅后,應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的原則下,設(shè)計(jì)適宜的新稅制方案,防止在新舊政策和制度轉(zhuǎn)換過程中形成政府管理上的真空。賈曉俊[18]認(rèn)為,應(yīng)在合理劃分各級(jí)政府收入的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善地方稅體系建設(shè),開征新的稅種。另外,應(yīng)賦予地方以對(duì)地方稅種部分稅收的立法權(quán)和征收權(quán),以保證地方政府提供地方性公共產(chǎn)品的收入來源。

2.構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度

熊巍[11]認(rèn)為,應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向,加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度,改變重城市輕農(nóng)村的支出政策。李秉龍等[19]認(rèn)為,要改善貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況應(yīng)選擇均衡化的發(fā)展路徑,第一階段實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)平衡,第二階段實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡,最終消除公共產(chǎn)品消費(fèi)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。李英哲[20]認(rèn)為,要改變重城輕農(nóng)非均衡的公共產(chǎn)品供給體制,必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)供給統(tǒng)籌的原則,給農(nóng)民以國(guó)民待遇,對(duì)城鄉(xiāng)供給逐步實(shí)行統(tǒng)一籌劃、統(tǒng)一政策和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

3.完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制

葉興慶[3]認(rèn)為,首先要建立公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制,使村或鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn);其次,改革社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生辦法,鄉(xiāng)村兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)真正由社區(qū)內(nèi)居民民主選舉產(chǎn)生。雷原[2]、熊巍[11]認(rèn)為,農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給應(yīng)充分體現(xiàn)農(nóng)民的意愿,實(shí)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變。賈曉俊[18]認(rèn)為,應(yīng)不斷提高農(nóng)民的民主意識(shí)和對(duì)公共事務(wù)的參與熱情,當(dāng)各方面條件成熟時(shí),真正“自下而上”的農(nóng)村公共產(chǎn)品決策程序才能建立。吳孔凡[21]認(rèn)為,建立以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制,既要體現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要來自上級(jí)政府或部門的“自上而下”的特性,也要體現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品受益的地域性原則,由社區(qū)內(nèi)農(nóng)民按照“一事一議”的方式“自下而上”地自主選擇所需的公共產(chǎn)品,實(shí)現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”的有機(jī)結(jié)合。

4.加強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制創(chuàng)新

吳士健等[22]認(rèn)為,農(nóng)村純公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供;農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品由政府和農(nóng)民混合提供;小范圍受益的低級(jí)公共產(chǎn)品,可以考慮將農(nóng)民組織起來,通過俱樂部的方式提供。熊巍[11]、李秉龍等[19]認(rèn)為實(shí)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制應(yīng)不斷創(chuàng)新,積極引進(jìn)私人投資,構(gòu)建多層次的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)。王奎泉[23]通過對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的政府主導(dǎo)型模式和政府誘導(dǎo)型模式分析認(rèn)為,政府誘導(dǎo)型模式應(yīng)是現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制設(shè)計(jì)政府行為的最優(yōu)選擇,這種模式的有效運(yùn)行,依靠供給的市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)權(quán)改革、價(jià)格制度及激勵(lì)等一系列制度政策的支持。宋敏[24]認(rèn)為實(shí)行多中心供給體制是擺脫我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的合理選擇,應(yīng)允許消費(fèi)者、提供者和生產(chǎn)單位在不同的綜合層次混合和搭配運(yùn)作,以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品在供給主體、資金安排及供給決策機(jī)制等方面的多中心運(yùn)行。馮興元等[25]認(rèn)為,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給應(yīng)按照“誰投資、誰經(jīng)營(yíng)、誰受益”的原則,營(yíng)造市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制,吸引工商企業(yè)和社會(huì)資本參與到新農(nóng)村建設(shè)中來。賈康等[9]認(rèn)為,應(yīng)重視農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的機(jī)制創(chuàng)新,并結(jié)合國(guó)情、省情、縣情、鄉(xiāng)情,積極探索在增加投入的同時(shí)“花錢買機(jī)制”,開拓低成本、高效率、與市場(chǎng)機(jī)制和公司部門伙伴合作(PPP)框架相連的新路徑。

四、我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給研究簡(jiǎn)評(píng)

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況的改善是解決“三農(nóng)”問題、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要保障。許多學(xué)者從不同的角度、采用不同的方法對(duì)這一問題進(jìn)行研究,揭示了我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供求狀況和造成這種狀況的深層原因,并提出了解決這一問題的對(duì)策。這些研究成果為我們進(jìn)一步解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題提供了研究基礎(chǔ),拓寬了視野和思路,但還存在不足之處。(1)缺乏對(duì)不同地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式選擇的研究。不同地區(qū)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品有著不同的需求,這種強(qiáng)烈的地方色彩決定了統(tǒng)一供給模式的低效。因而,應(yīng)當(dāng)積極探索適合不同地區(qū)的供給模式,以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給。 (2)缺乏對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品消費(fèi)阻力的研究。農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求量雖然是不斷增加的,但增加幅度究竟是怎樣的?農(nóng)民的公共產(chǎn)品需求彈性問題應(yīng)當(dāng)進(jìn)入學(xué)者們的研究視角。在需求變化之后,農(nóng)民即使有消費(fèi)動(dòng)機(jī),也往往不能形成消費(fèi)行為,其中的阻力有哪些、如何減少和消除這些阻力,以提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和消費(fèi)的可持續(xù)性,也是必須研究的重要問題。(3)公共產(chǎn)品提供質(zhì)、量、結(jié)構(gòu)等是否與農(nóng)民的需要相符的研究較少,是否與農(nóng)民的稅費(fèi)支付相稱的平衡性研究較少。為此急需在對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供求均衡做全面分析和界定的基礎(chǔ)上,建立一個(gè)農(nóng)村公共產(chǎn)品次優(yōu)供給的實(shí)證均衡模型,進(jìn)一步探討農(nóng)村公共產(chǎn)品均衡的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。(4)針對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制改革的配套改革研究較少。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度改革需要相關(guān)的配套制度改革的配合,如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、土地流轉(zhuǎn)制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革、村級(jí)公共產(chǎn)品自我供給制度的創(chuàng)新,以及建立農(nóng)村公共物品供給監(jiān)督機(jī)制等。在這些方面,學(xué)者應(yīng)當(dāng)給予足夠的關(guān)注。

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