中美農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的比較及啟示

張　梅　劉湘奇

[摘 要]世界各國都很重視農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。通過對(duì)中美兩國的“綠箱”、“黃箱”、“藍(lán)箱”、微量允許措施及農(nóng)業(yè)財(cái)政支出等方面的比較發(fā)現(xiàn),我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼缺乏長期的支持目標(biāo),農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的力度不足,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法制不健全,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺失。應(yīng)建立長期的、科學(xué)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo),增強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度,調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu),建立健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)規(guī)律、法規(guī),加強(qiáng)監(jiān)督管理,增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼,不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策,以保障我國農(nóng)業(yè)在激烈的國際競爭中健康穩(wěn)定發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼;農(nóng)業(yè)保險(xiǎn);“綠箱”政策;“黃箱”政策

[中圖分類號(hào)]F752.02[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是指政府對(duì)于本國農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通及貿(mào)易進(jìn)行的投資和支持。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和風(fēng)險(xiǎn)性使得世界各國都對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行了不同程度的補(bǔ)貼。目前,我國對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的補(bǔ)貼水平低、支持力度小,使得本身就處于不利地位的中國農(nóng)業(yè)更難以適應(yīng)WTO規(guī)則下的國際激烈競爭。能否在WTO的框架下合理有效地運(yùn)用農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施,保障我國農(nóng)業(yè)在激烈競爭中健康穩(wěn)定發(fā)展,關(guān)乎我國的直接利益,而對(duì)中、美兩國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行比較,可以從中得到許多有益的啟示。

一、美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策分為六大類:一是直接補(bǔ)貼,包括差額補(bǔ)貼、災(zāi)害補(bǔ)貼、減耕補(bǔ)貼、不歸還貸款收益、營銷貸款補(bǔ)貼;二是投入品補(bǔ)貼,包括商品貸款補(bǔ)貼、農(nóng)場貸款補(bǔ)貼、農(nóng)作物保險(xiǎn)、燃料稅補(bǔ)貼、緊急飼料費(fèi)補(bǔ)貼、放牧費(fèi)補(bǔ)貼;三是市場價(jià)格支持,包括價(jià)格增長補(bǔ)貼、價(jià)格支持/配額、液體牛奶補(bǔ)貼、牛肉收購補(bǔ)貼;四是營銷環(huán)節(jié)補(bǔ)貼,包括加工和營銷補(bǔ)貼、運(yùn)輸補(bǔ)貼、檢查補(bǔ)貼;五是長期性補(bǔ)貼,包括研究補(bǔ)貼、咨詢費(fèi)補(bǔ)貼、病蟲控制補(bǔ)貼、土地改良補(bǔ)貼;六是其他補(bǔ)貼支持,包括稅收補(bǔ)貼、州立項(xiàng)目支持。[1]

從構(gòu)成上來看,以上補(bǔ)貼政策主要有三種類型:一是支持性收購。這種政策在糧食種植方面表現(xiàn)得非常明顯。當(dāng)種植者把糧食賣給政府后,如果市場價(jià)格上升,農(nóng)民可以把賣出的糧食要回再到市場上進(jìn)行銷售,銷售所得償還原來的貸款及利息。二是差價(jià)補(bǔ)貼。先由政府制定一個(gè)能夠保證農(nóng)場主收入的合理價(jià)格作為目標(biāo)價(jià)格,當(dāng)市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí),政府就對(duì)農(nóng)場主進(jìn)行差額補(bǔ)貼,差額補(bǔ)貼幅度是目標(biāo)價(jià)格與市場價(jià)格、貸款率兩者中的較高者之差。三是脫鉤補(bǔ)貼。補(bǔ)貼只與基期的產(chǎn)品種類、面積和單產(chǎn)有關(guān),而與現(xiàn)期的種植面積、產(chǎn)品種類和單產(chǎn)無關(guān)。

這些補(bǔ)貼措施最早起源于1930年代世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期。當(dāng)時(shí)美國羅斯?？偨y(tǒng)推行“新政”,國會(huì)通過了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》,對(duì)美國農(nóng)業(yè)進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼。經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的調(diào)整,WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定達(dá)成后,美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼向收入補(bǔ)貼傾斜,加大了對(duì)農(nóng)民收入的直接補(bǔ)貼。2002年,美國又通過了新的農(nóng)業(yè)法,基本形成了現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策框架。

2008年5月美國參眾兩院通過的《2007農(nóng)場、營養(yǎng)學(xué)以及生物能源法案》(簡稱2007新農(nóng)業(yè)法)進(jìn)一步擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼額度。為躲避WTO成員國的指責(zé),該法案還將國內(nèi)支持政策中爭議較大的扭曲性補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向分歧較小的直接補(bǔ)貼,主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。第一,直接支付、直接補(bǔ)貼力度大幅度增強(qiáng)。法案增加了“新進(jìn)入農(nóng)戶的直接支付計(jì)劃”和“生態(tài)保護(hù)增強(qiáng)支付選擇”,并將直接支付預(yù)算增加到55億美元。與2002年法案相比,對(duì)奶制品的專向補(bǔ)貼大幅度增加,而對(duì)糖的專向補(bǔ)貼有所下降。第二,要求建立一個(gè)以市場為基礎(chǔ)的貸款率。以“5年奧林匹克平均”的85%作為貸款率的確定標(biāo)準(zhǔn),以便使市場扭曲性和不確定性對(duì)營銷援助貸款的影響最小化。第三,把反周期支付的操作方式作為反周期支付的改革重點(diǎn)。通過建立“基于收益的反周期支付”來替代原先的“基于價(jià)格的反周期支付”。新的反周期支付方式彌補(bǔ)了原先出現(xiàn)的產(chǎn)量與補(bǔ)償相悖的缺陷,從而保證了農(nóng)戶的“收入安全網(wǎng)”更穩(wěn)定。第四,其他強(qiáng)化支付與資格限制。新法案在強(qiáng)化直接支付的同時(shí),也強(qiáng)化了支付的資格限制。如在維持現(xiàn)有支付限額36萬美元的同時(shí),把直接支付限額從8萬美元增加到了11萬美元;取消了蜂蜜、花生、羊毛等專向支付限制,實(shí)行綜合的支付限制等。

二、中美農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的比較

按照WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)定,國內(nèi)支持措施即農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施主要包括兩大類:一是免受削減承諾約束的,主要包括“綠箱”措施(Green Box)、“藍(lán)箱”措施(Blue Box)、第6.2條措施和微量允許支持(De minimis);二是要受削減承諾約束的“黃箱”措施。筆者將從“黃箱”、“綠箱”、“藍(lán)箱”、微量允許及國家農(nóng)業(yè)財(cái)政支出等幾個(gè)方面對(duì)中美農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行比較研究。

1.“黃箱”政策比較

在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中,“黃箱”措施主要是指那些容易引起農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易扭曲的政策措施,具體用綜合支持量(AMS )來衡量。根據(jù)《多哈回合農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持談判方案的評(píng)估》[2]中給出的數(shù)據(jù),我們可以發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的“黃箱”補(bǔ)貼極不平衡。1999年美國的AMS是168.62億美元,而中國只有約35億美元,在總量上存在很大的差距。從平均AMS來看,中國1996—1998年的平均AMS只有35.08億美元,遠(yuǎn)低于同期美國平均AMS109.74億美元的水平。

從“黃箱”補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品的種類來看,美國最多時(shí)達(dá)22種,遠(yuǎn)比發(fā)展中國家支持種類多。我國在“黃箱”措施方面,補(bǔ)貼投入金額一直較少,且補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品種類也不多。我國在加入WTO后,承諾AMS總量不超過當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%。我國實(shí)施的“黃箱”政策主要有兩種。一種是對(duì)特定農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持措施,主要是糧食、棉花的定價(jià)保護(hù)價(jià)收購。我國特定農(nóng)產(chǎn)品基本處于負(fù)保護(hù)狀態(tài),根本不用考慮“黃箱”措施的限制削減問題。另一種是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料差價(jià)補(bǔ)貼。1996—1998年的平均價(jià)差補(bǔ)貼AMS為34億美元,僅占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1.4%。因此我國“非特定產(chǎn)品支持”也不受WTO規(guī)則的約束和限制。

由于WTO規(guī)則對(duì)“黃箱”補(bǔ)貼措施的限制作用,WTO各成員國對(duì)于“黃箱”的利用都很謹(jǐn)慎,我國與美國都遵循《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)定,完成了“黃箱”支持條款的削減任務(wù)。1995—2001年,美國的AMS經(jīng)歷了一個(gè)由增到減的過程,美國的AMS沒有超過發(fā)達(dá)國家5%農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值的上限。但美國還是盡量充分地利用“黃箱”政策,以接近“黃箱”5%的水平給予農(nóng)民最大的補(bǔ)貼。我國“黃箱”補(bǔ)貼不但在總體數(shù)量上低于美國,從補(bǔ)貼種類上也遠(yuǎn)少于美國,我國對(duì)于“黃箱”補(bǔ)貼還有很大的利用空間。

2.“綠箱”政策比較

“綠箱”政策是國內(nèi)支持中不需要削減的政策之一,它不會(huì)或者極少對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和價(jià)格產(chǎn)生扭曲作用。主要包括:一般政府服務(wù)(主要包括農(nóng)業(yè)科研、病蟲害控制、培訓(xùn)服務(wù)、技術(shù)推廣和咨詢服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品營銷和促銷服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)等);以糧食安全為目的的公共儲(chǔ)備;國內(nèi)糧食援助;對(duì)生產(chǎn)者的直接補(bǔ)貼(包括不掛鉤的收入支持、收入保險(xiǎn)和收入安全網(wǎng)計(jì)劃、自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)貼、通過生產(chǎn)者退休計(jì)劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整支持、通過資源停用計(jì)劃提供的結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)支持、通過投資扶持提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整支持、環(huán)境保護(hù)計(jì)劃、區(qū)域援助計(jì)劃)等內(nèi)容。[3]

對(duì)于“綠箱”補(bǔ)貼的投入,我國和美國的共同點(diǎn)是“綠箱”補(bǔ)貼的投入金額占農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼金額的絕大部分。但在具體操作中,美國長期以來對(duì)于“綠箱”補(bǔ)貼的投入力度很大,并且涉及的補(bǔ)貼種類特別多,基本涉及WTO規(guī)則中的12個(gè)大類,而且對(duì)農(nóng)民直接受益的直接補(bǔ)貼投入也在逐年增加。而我國“綠箱”支持總量遠(yuǎn)少于美國,并且只使用了WTO規(guī)則中“綠箱”措施的6個(gè)大類。在“綠箱”補(bǔ)貼支出中,我國政府服務(wù)和糧食儲(chǔ)備占“綠箱”支持的比例過高,而糧食援助和直接補(bǔ)貼占“綠箱”支持的比例過低。這種不合理的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu),將會(huì)極大阻礙我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.“藍(lán)箱”及微量補(bǔ)貼政策比較

“藍(lán)箱”措施是指按固定面積和產(chǎn)量給予的補(bǔ)貼(如休耕補(bǔ)貼)、按基期生產(chǎn)水平的85%或85%以下給予的補(bǔ)貼、按固定牲畜頭數(shù)給予的補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼與農(nóng)產(chǎn)品限產(chǎn)計(jì)劃有關(guān),成員方不須承擔(dān)削減義務(wù)。[4]“藍(lán)箱”措施多是為了滿足發(fā)達(dá)國家的要求,發(fā)展中國家很少使用。在多哈回合談判之前,總共有9個(gè)國家正在或者曾經(jīng)使用過“藍(lán)箱”措施。美國只在1995年運(yùn)用過“藍(lán)箱”措施,補(bǔ)貼金額是70.3億美元。我國到目前為止,尚未運(yùn)用過“藍(lán)箱”措施。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國政府應(yīng)該逐漸對(duì)此類支持措施進(jìn)行調(diào)整,以增加對(duì)本國農(nóng)業(yè)的支持。

微量允許支持主要是指“黃箱”措施不超過農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值相應(yīng)的支持和補(bǔ)貼。發(fā)達(dá)國家的比例上限是5%,發(fā)展中國家的比例是10%,我國的比例是8.5%。美國2001年的微量允許水平是70.45億美元,而允許空間是234.09億美元,現(xiàn)行水平占允許空間的30.10%。而我國同期的微量允許水平只有2.98億美元,占允許空間的0.52%,僅為美國水平的約1/24。顯而易見,我國對(duì)微量允許支持政策的利用嚴(yán)重不足。

4.農(nóng)業(yè)財(cái)政支出比較

從表1可以看出,2002—2006年,我國的國家財(cái)政投入是逐年增加的,除2003年外,國家每年用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出也是逐年增加的。但2004年以后,國家用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出占國家財(cái)政的總比例是減少的,這說明用于農(nóng)業(yè)的國家財(cái)政的支出增幅小于國家財(cái)政的增幅,即國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的投入水平是逐年下降的。從整體來看,用2002年國家財(cái)政農(nóng)業(yè)支出占總財(cái)政支出的比重與美國進(jìn)行比較,其9.81%的比重遠(yuǎn)小于美國12%~13%的比重。另外,2002年我國用于支援農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)林水利氣象部門事業(yè)費(fèi)及支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出就有10 025 414萬元,占農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的66.91%。農(nóng)業(yè)財(cái)政支出有2/3用到了維持機(jī)關(guān)與干部及困難群體的“吃飯問題”上了,真正用于農(nóng)村基本建設(shè)的支出不到1/3。這種結(jié)構(gòu)極不合理,今后需要重點(diǎn)調(diào)整。

三、我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的不足

通過對(duì)中、美兩國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的比較,可以發(fā)現(xiàn),我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在許多待改進(jìn)之處。

1.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼缺乏長期的支持目標(biāo)

美國的農(nóng)業(yè)保護(hù)制度,通常制定有長期的支持目標(biāo),而我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)短視化,往往是根據(jù)當(dāng)年中央財(cái)政收支及宏觀政策來進(jìn)行補(bǔ)貼,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策通常只是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的補(bǔ)充,當(dāng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生改變時(shí),農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策便隨之而改變,缺乏長效機(jī)制,不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。[5]

2.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的力度不夠

長期以來,我國對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼金額很少,但對(duì)農(nóng)業(yè)的索取金額卻相當(dāng)驚人。對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展空間的長期擠壓已使得我國農(nóng)業(yè)不堪重負(fù)。2004年后,雖然我國對(duì)于農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼有所增加,但與美國的補(bǔ)貼水平相比還相差甚遠(yuǎn)。單從發(fā)展中國家的水平來看,我國的排名也相對(duì)靠后。從信貸和保險(xiǎn)等支農(nóng)力度來看,我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我國金融資金對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼通常依靠農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三大金融機(jī)構(gòu),可三大機(jī)構(gòu)的資金多流向農(nóng)業(yè)加工企業(yè),對(duì)種植業(yè)的貸款比率很低。隨著農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化改造的完成,越來越多的農(nóng)業(yè)資金將會(huì)在市場機(jī)制的作用下進(jìn)一步流向工業(yè)和城市,農(nóng)業(yè)貸款日趨萎縮。

3.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理

與美國相比,我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策涉及面不可謂不廣,但總體補(bǔ)貼資金較少,使得每個(gè)環(huán)節(jié)及類別的補(bǔ)貼相對(duì)過少。另外,我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼大多用在了農(nóng)產(chǎn)品的流通環(huán)節(jié),對(duì)于農(nóng)業(yè)教育、技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)方面的補(bǔ)貼很少。而這些方面恰恰是提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和數(shù)量、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的關(guān)鍵。此外,對(duì)于營銷環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼也特別少,極大地阻礙了我國加入WTO后對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口及國內(nèi)生產(chǎn)需要的滿足。

4.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法制不健全,監(jiān)督機(jī)制不完善

由于目標(biāo)短視化,我國的糧食補(bǔ)貼缺乏相應(yīng)的立法規(guī)定和年度預(yù)算,更缺少相關(guān)法律保障,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放的監(jiān)管存在極大的漏洞。對(duì)于農(nóng)民來說,本來國家的補(bǔ)貼就已是杯水車薪,而這部分稀少的補(bǔ)貼能否最終落到農(nóng)民手里或者能否及時(shí)地落到農(nóng)民手里都尚未可知。

5.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的缺失

美國有自己的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和災(zāi)害補(bǔ)貼措施,而我國在這方面卻投入甚少。自1994年后,我國基本取消了財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)虧損的補(bǔ)貼,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開始向商業(yè)保險(xiǎn)靠攏,缺少了政府的資助,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)失去了應(yīng)有的保障能力。農(nóng)民缺少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持,當(dāng)遇到災(zāi)害天氣時(shí),無力抵抗災(zāi)害,無法承擔(dān)巨大的損失,使其種植積極性受到挫傷,從而危及國家的糧食安全。

四、優(yōu)化我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的建議

1.建立長期的科學(xué)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)

我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)該建立一個(gè)長期的科學(xué)的總體目標(biāo),而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施應(yīng)該圍繞著這個(gè)總體目標(biāo)開展,并根據(jù)具體環(huán)境的變化而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。長期以來,我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼缺乏總體目標(biāo)的指導(dǎo),任何補(bǔ)貼政策的制定和修改都是圍繞著宏觀政策的需要而進(jìn)行的,不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。我國的農(nóng)業(yè)政策應(yīng)該做到國家整體目標(biāo)與農(nóng)民個(gè)人目標(biāo)相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào),既保障國家糧食安全又增加農(nóng)民收入,從而使我國農(nóng)業(yè)快速、健康、穩(wěn)定地向前發(fā)展。

2.增強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的力度

目前應(yīng)繼續(xù)奉行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略,運(yùn)用好WTO規(guī)則下的“綠箱”和“黃箱”的補(bǔ)貼空間,進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的投入。隨著我國經(jīng)濟(jì)的增長和財(cái)政收入的增加,應(yīng)該逐年增加農(nóng)業(yè)整體補(bǔ)貼的額度,擴(kuò)大單個(gè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼額度,從而從整體上提高“綠箱”補(bǔ)貼的支持力度。對(duì)于現(xiàn)行的“綠箱”政策,要繼續(xù)加大投入力度,即增加不被WTO規(guī)則制約的補(bǔ)貼項(xiàng)目金額,使農(nóng)民素質(zhì)和收入得到提高,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施得到改善、科研支持得到增強(qiáng),使我國農(nóng)業(yè)走上可持續(xù)發(fā)展之路。另外,還應(yīng)在遵守WTO規(guī)則的基礎(chǔ)上,一邊按承諾削減“黃箱”補(bǔ)貼,一邊在承諾范圍內(nèi)充分利用“黃箱”政策的補(bǔ)貼空間。具體可借鑒美國的“銷售貸款補(bǔ)貼”“反周期補(bǔ)貼”等“黃箱”補(bǔ)貼的做法,以充分保障農(nóng)民收入的穩(wěn)定。

3.調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)

由于長期以來我國輕視農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,因而對(duì)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的結(jié)構(gòu)安排不夠合理。要改變這種狀況,就要逐步對(duì)以下方面進(jìn)行改革。第一,逐步減少糧食流通領(lǐng)域的補(bǔ)貼而加大農(nóng)民直接補(bǔ)貼。我國的國家財(cái)政對(duì)于政府服務(wù)和糧食儲(chǔ)備投入過高,而對(duì)于糧食援助和直接補(bǔ)貼投入較少。政府服務(wù)的支持多用于政府機(jī)構(gòu)費(fèi)用,而真正用于農(nóng)民直補(bǔ)的很少;而糧食儲(chǔ)備方面的補(bǔ)貼則大部分用于彌補(bǔ)國有糧食企業(yè)的虧損,這與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的初衷相悖。第二,加大農(nóng)民收入、農(nóng)業(yè)教育、科學(xué)研發(fā)、技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面的補(bǔ)貼力度。以上方面的補(bǔ)貼多屬于“綠箱”補(bǔ)貼,不在WTO規(guī)則削減范圍之內(nèi)。這些方面的支持還有助于提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量,保證農(nóng)業(yè)發(fā)展有足夠的后勁。

4.建立健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)法律、法規(guī),加強(qiáng)監(jiān)管

要改變我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)短視化的現(xiàn)狀,需要完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)法律,以法律約束代替政策指導(dǎo)。當(dāng)前,關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律,主要有《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《草原法》《防洪法》《動(dòng)物防疫法》和《植物檢疫條例》等。這些法律、法規(guī)雖然涉及到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的諸多方面,但結(jié)構(gòu)較為散亂,彼此之間缺乏邏輯聯(lián)系,因此我國亟需制定一部完整的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法。另外,還應(yīng)加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的監(jiān)管,以切實(shí)保障農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼落實(shí)到位。

5.增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ),但也是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),受自然風(fēng)險(xiǎn)和氣候風(fēng)險(xiǎn)的雙重威脅,因此亟需增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)防災(zāi)抗害的保障功能。我國可以借鑒美國等發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的寶貴經(jīng)驗(yàn),對(duì)農(nóng)作物的產(chǎn)量和農(nóng)作物收入進(jìn)行投保。政府可以給予農(nóng)民相當(dāng)于保費(fèi)50%~80%的補(bǔ)貼,以減少農(nóng)民的投保費(fèi)用。另外,還可鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)組織參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),給予它們資金和政策上的傾斜。只有從農(nóng)民和保險(xiǎn)組織兩方面入手,才能真正建立健全我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制,從而保障農(nóng)民收入的穩(wěn)定、保障我國的糧食安全。

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