南京國民政府初期的工廠檢查制

朱東北

摘 要?南京國民政府為將工廠檢查制引入我國，采取聯(lián)絡(luò)國際勞工局、制定遠期規(guī)劃、養(yǎng)成合格人才等方式，保障工廠檢查高效有序推進。專門的檢查機構(gòu)組建后，又積極攝制安全衛(wèi)生影片，籌備安全衛(wèi)生展覽會，制定安全及衛(wèi)生檢查表，提升他國經(jīng)驗的社會認同。此時期工廠檢查從制度源頭上消減了工業(yè)建設(shè)的潛在危機，科學生產(chǎn)、衛(wèi)生知識得以傳播。盡管工廠檢查制成了“勞資協(xié)調(diào)”的緩沖器，但也要看到其對我國的借鑒意義。

關(guān)鍵詞?南京國民政府 工廠檢查 國際勞工局 李平衡

19世紀初，工廠檢查發(fā)端于西方國家，最早在英國創(chuàng)立，后普及于德、美等國。南京國民政府建立后，為解決日益惡化的勞工問題，在國民政府實業(yè)部主導(dǎo)下，首次施行工廠檢查制度，向全國推廣。本文擬以南京國民政府初期為切入點，考察在工業(yè)市場國際化背景下工廠檢查制度在我國引入與運行，以加深我們對工業(yè)化、近代化進程的多層面認知。

一、工廠檢查制度的引入

1927年，南京國民政府建立后，全國工業(yè)建設(shè)拉開帷幕。隨著各類工廠的興辦，工業(yè)品產(chǎn)量、工作效率提高，同時工業(yè)災(zāi)害、工人傷病也與日俱增?！爸行S家，頗多因陋就簡，因而疾病與災(zāi)害之發(fā)生，愈加增多?！盵1]10數(shù)以百萬計的工人，在機器工廠里，“稍有不慎，危險立肇，小則損傷肢體，毀壞材料;大則危害性命，傾覆廠屋”。在封閉的廠房內(nèi)，“空氣不易流通，光線不甚充足，或飲食之不潔，廠地之不適，均足以妨礙勞工之健康與生命”[2]5-6。

為加強工廠管理，1929年12月21日，國民政府頒行《工廠法》《工廠法實施條例》。其中第八章就規(guī)定，“工廠安全與衛(wèi)生設(shè)備”。自此以后，國民政府以安全與衛(wèi)生為要點，知照各地籌備。1931年，國民政府實業(yè)部已開始醞釀推出工廠檢查制度，以應(yīng)對日漸增多的工業(yè)災(zāi)害。1931年2月10日，國民政府制頒《工廠檢查法》，并于1935年進行了修訂。在機構(gòu)上，先期成立了工廠檢查委員會，負責研究和輔助推行工廠檢查行政。又成立工廠檢查協(xié)作委員會，溝通勞資團體及有關(guān)勞工機關(guān)的意見。

《工廠檢查法》出臺后，上海租界工部局反應(yīng)最為激烈。工部局認為，中方政府推行工廠檢查，“關(guān)系極為遠大，必須經(jīng)過長久時期”[3]13，方能落地。接悉工部局意見后，國民政府迫于形勢，將工廠檢查推行延至本年8月1日。為盡快協(xié)調(diào)相關(guān)問題，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一推行工廠檢查行政，國民政府也致函日內(nèi)瓦國際勞工局，邀請專家協(xié)助辦理。在中方邀請下，國際勞工局派外交股主任波恩和英國工廠檢查長安德生女士來華。

1931年9月8日至18日，在實業(yè)部勞工司長李平衡、中國勞工分局長程海峰陪同下，波、安先行視察上海工廠。視察結(jié)束后，波恩尖銳地指出：“各工廠巨大之改變是否將使各關(guān)系之企業(yè)有全部破壞，因而有時使工廠法所欲保護之工人受實際上損失之虞……中國之立法利用他國之經(jīng)驗，誠然較先進國有利。惟欲將其決定之急進方法立即全部實行，亦將產(chǎn)生極嚴重之困難。”[4]16-17為保證工廠檢查有效推進，勞工局專家提出了“循序漸進”的原則，建議國民政府穩(wěn)妥實施工廠檢查。在此建議下，國民政府進一步形成了三期推進的總體規(guī)劃。

兩位專家回國后，恰逢日本步步緊逼，原定工廠檢查實施計劃受到干擾。待中日沖突事態(tài)得到平息后，波恩仍心系中國勞工問題，將各國經(jīng)驗梳理若干條款[5]30，轉(zhuǎn)交國民政府。不僅如此，波恩再次提出建議，大致涵蓋了中央工廠檢查機關(guān)的組建，地方工廠檢查機關(guān)的設(shè)立和施行，以及檢查事務(wù)的初步程序和主要目的等。最后，又起草了安全衛(wèi)生條例，供我國參考[6]262。勞工問題所特有的國際背景，將會對工廠檢查推進產(chǎn)生比較大影響。

二、工廠檢查行政的推行

與各國工廠檢查制相似，工廠檢查制度運行離不開“人”，“工廠檢查員”是國民政府布局工廠檢查的重中之重。1932年9月3日，實業(yè)部先行制定了《工廠檢查員任用及獎懲暫行規(guī)程》，儲備專門檢查人員。依照制度設(shè)計，工廠檢查員分一等、二等兩個級別，各有十級薪俸[7]133。財政支絀及生活程度較低地方，由當?shù)刂鞴芄偈鹱脭M薪俸數(shù)目，但須呈報實業(yè)部核準備案。實業(yè)部規(guī)定，檢查員服務(wù)滿一年后，確有成績者，予以升級。此后，國民政府也注意工廠檢查員的監(jiān)管，避免檢查中出現(xiàn)受賄與瀆職，約束檢查員在外社交活動。經(jīng)前期推動，各地省市政府先后設(shè)置工廠檢查員，其中上海8人，南京1人，北平2人，青島2人，漢口1人，河北1人，湖北1人，江蘇1人，浙江1人，山東2人，云南1人，威海衛(wèi)1人，河南2人，湖南1人，廣東1人[8]60。

工廠檢查制度向各地推進后，各項工作進展有序，適時設(shè)立中央工廠檢查機關(guān)提上日程。1933年6月5日，實業(yè)部長孔祥熙再次向行政院提議，組織中央工廠檢查處，“擔負指導(dǎo)監(jiān)督責任，然后工廠檢查行政，方可收統(tǒng)一之效?！盵9]1經(jīng)批準后，8月6日，工廠檢查處在南京市秣陵路202號農(nóng)礦部舊址成立。仿照西制，勞工司司長李平衡兼任中央工廠檢查處處長，后由趙光庭接任，韓鈞衡擔任秘書，李武喬任事務(wù)科長，程海峰任檢查科長，王瑩、劉巨壑任中央工廠檢查員。衛(wèi)生科長由衛(wèi)生署技士王世偉充任。

在初創(chuàng)時期，工廠檢查行政遭遇了不小的阻礙，主要是：（1）《工廠法》本身如工作時間、童工年齡、女工、夜工等規(guī)定，一時難以實行;（2）國內(nèi)工商業(yè)凋敝，若大量增加設(shè)備，頗感困難;（3）中央及地方政府經(jīng)費支絀，恐未能全數(shù)盡力推行;（4）勞資雙方及社會人士不明檢查行政之重大意義，未能充分協(xié)助合作，等。事實上，《工廠法》實施的障礙來自勞資雙方，資方擔心影響生產(chǎn)，多數(shù)工人也有失業(yè)之慮。由于工廠檢查不具備實施的條件，中央工廠檢查處轉(zhuǎn)而從較易的工廠安全衛(wèi)生項目入手，“工廠法同時施行，為事實所不許，而全國各地方使其一致的辦理工廠檢查行政，其勢亦有所不能”[10]33。工資、工時及勞動強度等利益焦點，暫時予以擱置。

考慮到諸多現(xiàn)實問題，工廠檢查處的施政比較緩和。由其決定的施政步驟有二：第一，調(diào)查統(tǒng)計;第二，逐次推進。對于邊遠工業(yè)不發(fā)達地方，及剿匪區(qū)域，暫時緩辦，內(nèi)地各?。ㄊ校┕I(yè)較為發(fā)達區(qū)域，則即時籌辦;另外，《工廠法》所規(guī)定要點，根據(jù)其輕重緩急及工業(yè)界實際狀況，可緩辦者緩辦。從1934年4月到1935年12月止，工廠檢查再細分為五期。第一期集中于工商業(yè)發(fā)達之重要城市。主要在于工廠記錄，童工、女工、學徒統(tǒng)計以及學徒契約等事項，由于工作相對簡易，大約有十之八九均完成，未能完成者，也取得了一定的宣傳效果。

頗為棘手的是，工廠檢查行政涉及大量的國際標準與專業(yè)科學知識。為保障高效決策，有關(guān)研究咨詢團體相繼成立。凡工業(yè)發(fā)達之?。ㄊ校ｉT組成，中央及各地安全及衛(wèi)生研究委員會聚合各地安全衛(wèi)生專家，作為推行技術(shù)研究及咨詢團體，協(xié)助辦理各地安全、衛(wèi)生檢查。中央安全衛(wèi)生研究委員會設(shè)委員若干人，從工業(yè)安全衛(wèi)生技術(shù)專家中選聘，常務(wù)委員5—9人，由工廠檢查處就其委員中遴選。各?。ㄊ校┌踩靶l(wèi)生研究委員會委員9—19人，3—7人為常務(wù)委員。除主管工廠檢查及衛(wèi)生行政人員為當然委員，另從工業(yè)安全衛(wèi)生團體、工業(yè)安全衛(wèi)生技術(shù)專家，工廠廠長、經(jīng)理、工程師及廠醫(yī)中選聘之，均為名譽職，任期一年。

從1934年4月起，工廠檢查處特推出檢查實施程序，供各地檢查行政參考?！埃?）解釋。向各廠勞資雙方解釋工廠法，使服從遵照之。（2）勸告。如解釋后，各廠不改正者，則勸其改正。（3）警誡。如各廠勸告后，仍不改正者，則警誡之。（4）懲罰，如各廠警誡之不聽者，則引用法律懲罰之?！盵11]與此同時，中央安全衛(wèi)生研究委員會正式成立。聘任21人為委員，選定歐陽侖、楊簡初、戈福祥、程海峰、王世偉5人為常務(wù)委員。后來，程海峰就任國際勞工局中國分局局長，改任王瑩為常務(wù)委員，兼任該會秘書[12]3。第一期工作完成后，17個?。ㄊ校┮延泄S檢查行政。

經(jīng)過第一期工廠檢查，基本查明了工業(yè)災(zāi)害、工人傷病的成因。據(jù)調(diào)查顯示：“工廠工作足以增減背負傷之條件頗多，其最著者如工作時間，工作疲勞，溫度與生產(chǎn)速度及精神狀態(tài)等項?！盵13]4為推廣此項成績，1935年10月9日，工廠檢查處專門擬定《工廠安全檢查及衛(wèi)生檢查細則》，凡73條。尤其是勞動場所方面的規(guī)定，除機械及其他器具所占面積，工作場所必須保證每名工人1.5平方米的地面，并供給每一工人10立方米的空間，但在地面4米以上空間不計算在內(nèi)，各機械間或機械與其他構(gòu)造之過道應(yīng)有1米以上寬度，等[14]117。

為擴大社會各界對工檢的認識，工廠檢查處又特意運用先進宣傳技術(shù)，助力工檢推進。工廠檢查處經(jīng)中央影片攝影廠協(xié)助，趕赴各地攝制安全衛(wèi)生影片，同時積極籌備工業(yè)安全衛(wèi)生展覽，以進行激勵引導(dǎo)。另根據(jù)檢查細則，制定各?。ㄊ校┕S安全及衛(wèi)生檢查表，并規(guī)定分步改善辦法，使各地檢查員賴以逐步辦理。與此同時，必要時搜集成冊，繪成圖畫，制作模型，以供各地檢查員及工廠之參考[15]34。

三、工廠檢查制度的地方化

盡管各地對工廠檢查的反應(yīng)極不一致，但普遍遵循了先衛(wèi)生后安全的實施路徑。工廠檢查處認為：“南京為首都所在地，一切法令應(yīng)從首都施行，漸次向外推進”[16]68。對此，南京市就認識到“以極少之資力，收極大之效果”[17]33。1935年7月5日，成立了“工廠衛(wèi)生實施指導(dǎo)委員會”，先以衛(wèi)生檢查為主，再徐圖開展工廠檢查。主持工作的有衛(wèi)生科長龔理平，技士戈福祥兩人，他們會同衛(wèi)生事務(wù)所長王祖祥、科長沈階民，及南京市工廠檢查員劉世煌。經(jīng)過十幾天的籌備，該會成功開展了各項具有探索意義的活動。

由于工廠分散，衛(wèi)生指導(dǎo)委員會決議將全市分為城內(nèi)、和平、西善橋、下關(guān)四區(qū)。其中，城內(nèi)區(qū)轄：三民、金陵、華東、仁德、京華、大陸、華豐、美豐祥、東南各印刷廠及鼓樓冰廠，江南汽車公司修械廠等十一個工廠。和平區(qū)轄：義合東、宏業(yè)、新建、同德、宏道、興華、天津等七個磚瓦廠，西善橋轄：金城、京華、兩磚瓦廠，下關(guān)區(qū)轄：大同面粉廠，永利硫酸亞廠。各廠共計工人四千余人。

依既定計劃，各區(qū)應(yīng)設(shè)置工廠衛(wèi)生所，聘用醫(yī)生護士一人或兩人，常駐所內(nèi)。每星期，指定醫(yī)師，分赴各廠主持醫(yī)護事務(wù)，醫(yī)生為義務(wù)制，不收取薪水。至于“其余經(jīng)費，悉由各該區(qū)工廠，按資本及雇用工人之多寡，自行籌集。”[18]43籌集經(jīng)費數(shù)量各區(qū)不等，城內(nèi)區(qū)為230元，和平區(qū)為50元，下關(guān)區(qū)為320元，西善橋區(qū)金城、京華兩廠，由南京市西善橋分所，代為診療。直到1935年下半年，下關(guān)區(qū)衛(wèi)生所診治人數(shù)最多，共診治10627人，以外科病最多，共診治5771人。另外，為應(yīng)對潛在的工業(yè)災(zāi)害，南京市又召集工人健康檢查，環(huán)境衛(wèi)生檢查以及急救訓練班兩次。先后舉辦江南汽車公司、城內(nèi)區(qū)、大同面粉廠及永利硫酸亞廠等四班，教授課程為急救法、繃帶學、細菌、公共衛(wèi)生常識，傳染病預(yù)防注射等。實業(yè)部勞司長唐健飛即坦言：“推行工廠安全、衛(wèi)生的結(jié)果，足使工人們增進身體的健康”，身體健康后，“不但可以增加生產(chǎn)的數(shù)量，而且還得改進生產(chǎn)的品質(zhì)。”[19]26

綜上所述，南京國民政府時期工廠檢查制度不僅是迎合世界潮流，保障勞工權(quán)益的重要制度變革。受到世界經(jīng)濟蕭條的沖擊，中國的工商業(yè)日趨凋敝，工人失業(yè)日益嚴峻。這也是工廠檢查制度形成的深層次根源。因此，這一制度的引入也與國民政府推行“勞資協(xié)調(diào)”的政治意圖息息相關(guān)。盡管民國時期的工廠檢查制度成為了解決勞工問題的緩沖器，但也要看到工廠檢查制度的引入以及向下推行的措施，有助于轉(zhuǎn)變陳舊的工業(yè)化觀念，傳播科學的安全與衛(wèi)生知識，對此后我國大規(guī)模的工業(yè)建設(shè)有著重要借鑒意義。

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