我國水利工程投資運(yùn)行市場化改革的探討

張冬青

水利是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),水利工程是抗御水旱災(zāi)害、保障水資源供給和改善水環(huán)境的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。水利工程按照其社會(huì)屬性一般分為三類:純公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性水利工程。我國大多數(shù)水利工程為純公益性水利工程,是指僅僅具有社會(huì)服務(wù)和管理功能,提供的是社會(huì)效益的水利工程,如防洪工程、排澇工程、水污染防治工程等,這類工程不能通過市場經(jīng)營得到直接的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國現(xiàn)行的水利工程管理模式已不能適應(yīng)新形勢的要求。水利工程管理方面存在的體制不順、機(jī)制不活、經(jīng)費(fèi)短缺、人員臃腫、管理粗放等問題日趨突出,導(dǎo)致了大量水利工程老化失修、積病成險(xiǎn)、效益衰減,不僅影響著水利工程的安全運(yùn)行和效益正常發(fā)揮,也給國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長和人民生命財(cái)產(chǎn)的安全帶來極大的隱患。因此,加強(qiáng)我國水利工程市場化改革符合當(dāng)前國務(wù)院對水利工程管理體制改革工作的要求,對確保水利工程安全運(yùn)行,充分發(fā)揮水利工程效益,確保國有資產(chǎn)保值增值具有十分重要的意義。

一、當(dāng)前我國水利工程投資運(yùn)行的特點(diǎn)

1.提供公共服務(wù)。

通過修建堤防等防洪工程,能夠使防洪保護(hù)區(qū)的人們免遭洪澇災(zāi)害,存在很強(qiáng)的外部效應(yīng),可以維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展,體現(xiàn)了公共服務(wù)的特征,滿足了公眾安全保護(hù)的需要。

2.不具有消費(fèi)排他性。

這類水利工程所帶來的益處不可分割地散布到整個(gè)影響區(qū)域,受益區(qū)的任何個(gè)體享受防洪保護(hù)的同時(shí),不影響他人的收益,也就是說,每個(gè)受益者能獲得相同的效應(yīng)、互不干擾。

3.非價(jià)格性。

由于公共品性項(xiàng)目的非競爭性和外部性,價(jià)格機(jī)制在純公益性水利工程項(xiàng)目的需求與供給方面無效。同時(shí)這類工程由于沒有直接的經(jīng)濟(jì)效益,投資規(guī)模又較大,且由于災(zāi)情的隨機(jī)性,使得減災(zāi)效益具有不確定性,本身財(cái)務(wù)效益沒有或很小,很難有投資者修建這類工程,只能由政府來投資修建、運(yùn)行管理。

二、我國水利工程投資運(yùn)行市場化改革的措施

水利是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施,水利的發(fā)展直接關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的繁榮、國家的進(jìn)步?，F(xiàn)行水利工程管理體制是長期以來在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的,隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善,弊端日益明顯地暴露出來,已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求,必須進(jìn)行改革,通過改革促進(jìn)發(fā)展。其具體措施如下。

1.堅(jiān)定改革原則。

(1)保證水資源的有效配置和可持續(xù)利用原則。我國水資源貧乏,實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置,提高水資源利用效率是社會(huì)經(jīng)濟(jì)長期健康發(fā)展的基本條件。所以,我國公益性水利工程管理體制必須保證水資源的有效配置和可持續(xù)利用。(2)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益兼顧原則。我國水利工程是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ),其管理體制必須保證公益性水利工程兼顧社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益。其管理體制一方面要追求工程社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn),保障社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對防洪保障、水資源供給的需求,另一方面,又必須著眼于工程管理單位本身的良性運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展,在盈利性與公益性之間尋求平衡點(diǎn)。

2.明確管理權(quán)責(zé)。

水利行政主管部門對各類水利工程負(fù)有行業(yè)管理責(zé)任,負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查水利工程的管理養(yǎng)護(hù)和安全運(yùn)行,對其直接管理的水利工程負(fù)有監(jiān)督資金使用和資產(chǎn)管理責(zé)任。各級水利行政主管部門要按照政企分開、政事分開的原則,轉(zhuǎn)變職能,改善管理方式,提高管理水平。投資運(yùn)行企業(yè)具體負(fù)責(zé)水利工程的管理、運(yùn)行和維護(hù),保證工程安全和發(fā)揮效益。投資運(yùn)行企業(yè)管理的水利工程出現(xiàn)安全事故的,要依法追究企業(yè)主管部門、水管單位和當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)人的責(zé)任。

3.建立耗費(fèi)補(bǔ)償制。

《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》對公共設(shè)施投資管理體制改革提出了相應(yīng)要求。政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場且能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域:包括加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。從水利工程的作用、功能看,是典型的純公共服務(wù)產(chǎn)品,水利工程的管理、運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)償完全應(yīng)該由政府予以支付,政府應(yīng)該建立水利工程耗費(fèi)補(bǔ)償制度,保障純水利工程安全運(yùn)行。

4.積極推行管養(yǎng)分離。

在對水利工程科學(xué)定崗和核定管理人員編制基礎(chǔ)上,將水利工程維修養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)和養(yǎng)護(hù)人員從投資運(yùn)行主體中剝離出來,獨(dú)立或聯(lián)合組建專業(yè)化的養(yǎng)護(hù)企業(yè),以后逐漸通過招標(biāo)方式擇優(yōu)確定維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)。為確保水利工程管養(yǎng)分離的順利實(shí)施,各級財(cái)政部門應(yīng)保證經(jīng)核定的水利工程維修養(yǎng)護(hù)資金足額到位;國務(wù)院水行政主管部門要盡快制定水利工程維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn);各級政府和水行政主管部門及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)努力創(chuàng)造條件,培育維修養(yǎng)護(hù)市場主體,規(guī)范維修養(yǎng)護(hù)市場環(huán)境。(作者單位:魚臺縣水利局)