“鄉(xiāng)財縣管”制度改革的探討

鞠國寶

一、“鄉(xiāng)財縣管”的主要做法

(一)基本原則:①是預算管理權不變原則,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在縣財政部門的指導下,編制本級預算、決算草案和本級預算的調(diào)整文字,組織本級預算的執(zhí)行;②是鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權和使用權不變原則;③是財務審批權不變原則,屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權和事權范圍內(nèi)的支出仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定程序?qū)徟?④是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權債務關系不變原則,鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的各項債權和債務仍由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有和承擔。

(二)規(guī)范操作事項:

①預算共編:縣財政局按有關政策,結合財力實際,明確預算安排順序和重點,提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算安排的指導意見,報縣政府批準;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)縣財政局的指導意見,編制本級綜合財政預算草案并按程序報批,在年度預算執(zhí)行中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的預算調(diào)整方案,報縣財政局審核;調(diào)整數(shù)額較大的,向縣政府報告。審核后的預算調(diào)整方案需報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議批準,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預算編制、預算執(zhí)行、預算調(diào)整、決算等職能均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所代理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制財政預算應按照“量入為出,收支平衡”的原則進行編制,不列赤字。

②賬戶統(tǒng)設:撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位在金融機構的所有賬戶,縣級在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開設了“結算戶”、“工資專戶”、“支出戶”、“糧食補貼專戶”和“專項資金專戶”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有預算內(nèi)、外收入均繳入“結算專戶”;“工資戶”用于核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的統(tǒng)發(fā)工資;“支出戶”用于核算除統(tǒng)發(fā)工資外的其他各項開支;“專項資金專戶”用于核算糧食直補、良種補貼和退耕還林等補貼資金。

③集中收付:鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的所有資金全部納入財政管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外收入繳入結算賬戶,實行收支兩條線管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內(nèi)資金由縣財政根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預算和資金調(diào)度情況,按照先人員經(jīng)費、專項支出,后公用經(jīng)費、一般性支出的支出順序撥付。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支的機關事業(yè)單位在職人員和離退休人員的離退休費,由縣財政統(tǒng)一發(fā)放,資金直接劃入個人銀行賬戶;對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費,由縣財政按預算逐月?lián)芨吨拎l(xiāng)鎮(zhèn)“基本支出專戶”;對專項支出,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請,經(jīng)縣財政審核批準后撥付至鄉(xiāng)鎮(zhèn)“專項資金專戶”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金按照先繳入“結算專戶”,后撥付資金的原則進行安排。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)繳入“結算專戶”的預算外資金,撥付前,先由用款單位編制分月用款計劃,視其資金繳存狀況,經(jīng)財政所審核后,將資金撥至相關賬戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金縣財政不予調(diào)控。

④采購統(tǒng)辦:鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項在政府采購目錄范圍內(nèi)的采購支出,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請和計劃,經(jīng)縣財政審核后,交由縣政府采購辦集中統(tǒng)一辦理。

⑤票據(jù)統(tǒng)管:鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的行政事業(yè)性收費票據(jù)、收款收據(jù)、社會撫養(yǎng)費收據(jù)等,其管理權全部上收到縣財政局,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所指定專人負責票據(jù)的領取、發(fā)放、保管及核銷工作,實行“限量領購、以舊換新、定期核銷、票款同行”的辦法,以票核收,嚴禁坐收坐支,嚴禁轉(zhuǎn)移、隱匿各項收入。

⑥操作流程:鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位需要資金→鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所網(wǎng)上申請→鄉(xiāng)財縣管辦→審核、批復同意后生成撥款單→財政所打印撥款單(申請資金成功)→月底整理憑證向鄉(xiāng)財縣代管辦報賬→鄉(xiāng)財縣管辦記賬、生成報表。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所與鄉(xiāng)財縣管的職責

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關事業(yè)單位的會計核算,網(wǎng)上向鄉(xiāng)財縣管辦申請資金、資金撥付,整理憑證、報賬。

鄉(xiāng)財縣管辦公室管理“結算專戶”,及時通過網(wǎng)絡進行款項的審核、批復、撥付及鄉(xiāng)鎮(zhèn)結算專戶資金的核算。

二、目前取得的一些成效

2006年我縣開始對全縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政業(yè)務統(tǒng)一由縣會計核算中心代管,全面管理起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內(nèi)外各項資金,經(jīng)過兩年的運行,工作開展較為順利,并在規(guī)范收支方面取得了初步成效。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算比過去更加規(guī)范、透明。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)票據(jù)管理規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)票據(jù)統(tǒng)一由縣級發(fā)放、核銷,實行“限量領購、以舊換新、定期核銷、票款同行”,及時繳款。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出更規(guī)范,津補貼發(fā)放規(guī)范統(tǒng)一,鄉(xiāng)直單位財務監(jiān)督由事后監(jiān)督提前到事前監(jiān)督。

三、存在的問題

目前鄉(xiāng)財縣管工作還處在代理做賬階段,存在的問題有:

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門預算不夠細化,中途調(diào)整變化大,預算調(diào)整較隨意。有關人員對鄉(xiāng)財縣代管的具體職責提出質(zhì)疑。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出監(jiān)管不能完全達到事前監(jiān)督。

代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務的預算會計平時只能根據(jù)網(wǎng)絡申請撥款,月底憑交來的發(fā)票做賬,對資金的來龍去脈并不清楚,工作帶有很大的盲目性、被動性和管理乏力;而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的收支管理,特別是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,財政所有一定的壓力;對鄉(xiāng)村級涉農(nóng)專項資金管理不規(guī)范等等。

如何結合當前社會經(jīng)濟發(fā)展形勢和縣鄉(xiāng)財政體制改革的實際,從中找到符合發(fā)展大趨勢的路子,深化這項改革,進一步做好這項業(yè)務,是擺在我們當前需要思考解決的問題。

四、鄉(xiāng)財縣管與國庫集中收付制度相結合后與結合前效果、職能變化比較

1.效果比較:①鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位支出實現(xiàn)直接支付,減少支付環(huán)節(jié),加快支付速度;②鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)集中核算,便于規(guī)范支出,加強財政監(jiān)管。

2.職能比較:①核算職能由財政所改為鄉(xiāng)財縣管辦集中核算,財政所其他職能不變。

五、鄉(xiāng)財縣管與國庫集中收付制度相結合的具體設想

為了使鄉(xiāng)財縣管與國庫集中收付制度相結合,結合吉水縣實際,建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付制度,總體思路為:建立單一賬戶體系,實行兩個分離,強化三個原則,加強收支監(jiān)管,完善各項制度,強化網(wǎng)絡管理。

1.建立單一賬戶體系。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)商業(yè)銀行開設的結算戶全部集中到縣級商業(yè)銀行(必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有業(yè)務點的)為核心,保留“工資專戶”、“糧食補貼專戶”和“專項資金專戶”。

結算賬戶由鄉(xiāng)財縣管辦設一人負責核算結算戶的總賬,記錄、核算和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位預算內(nèi)外資金的收支活動;設三人負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)結算戶的明細分類核算,核算和撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位預算內(nèi)外資金。在國庫集中收付制度下,各單位的資金收付都通過這一賬戶集中辦理,資金由這一賬戶直接撥給商品和勞務供應商或工程承建單位,不存在現(xiàn)行分散支付制度下層層轉(zhuǎn)撥、多個環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)賬的問題。各單位可根據(jù)自身需要,在財政部門批準的預算額度內(nèi),其資金由國庫集中支付。這樣,資金是單位的,所有權和使用權沒有改變,僅僅改變了支付方式而已。

工資專戶為零余額賬戶,用于記錄、核算和反映實行工資統(tǒng)發(fā)的財政性資金活動,設置會計賬簿,進行會計核算。

專項資金專戶用于核算糧食直補、良種補貼和退耕還林等補貼資金。

2.實行兩個分離。①收支分離,即收支兩條線管理,收入包括預算內(nèi)外資金全部進入結算戶,改變過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位坐收坐支現(xiàn)象。②資金使用與審核管理相分離。鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位每月根據(jù)實際需要、年度部門綜合預算計劃和單位資金結存情況向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所申請直接支付額度,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所每月初匯總鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位申請額度向縣鄉(xiāng)財縣管辦批復,鄉(xiāng)財縣管辦根據(jù)單位資金結存情況和部門預算計劃復核后,并下達鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位額度。財政所按照鄉(xiāng)財縣管資金批復程序,根據(jù)單位需要將已發(fā)生的支出直接將資金撥付商品和勞務供應商或工程承建單位,如果屬零星開支,由單位報賬員在備用金中支付,向財政所申請補充備用金。月終,財政所將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位發(fā)生的支出憑證整理歸類后送鄉(xiāng)財縣管辦集中審核、核算。資金的所有權和使用權仍屬于單位,審核管理屬于鄉(xiāng)財縣管辦,改變原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所審核管理不力現(xiàn)象。

3.強化三個原則。①規(guī)范操作原則。明確鄉(xiāng)財縣管辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、預算單位職責,不改變預算單位的資金使用權限,使各項財政性收支都按規(guī)范的程序在單一賬戶內(nèi)運作。②強化監(jiān)督原則。增強財政收支透明度,使收入繳庫和支出撥付的整個過程處于有效的監(jiān)督之下,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中支付和集中核算相結合。③縣鄉(xiāng)財政結算體制不變原則,縣鄉(xiāng)財政管理體制維持不變,縣鄉(xiāng)資金調(diào)度仍然通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)結算戶實現(xiàn)與下級往來。

4.加強對單位收支監(jiān)督管理。硬化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算約束,嚴禁違反規(guī)定的超預算支出,規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出順序,按照先人員經(jīng)費支出、保運轉(zhuǎn)支出,后一般支出、專項支出的順序撥付資金。杜絕鋪張浪費,對會議費、招待費、車修燃料費等彈性開支進行嚴格控制,實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務公開制度,預決算和執(zhí)行情況要定期公示。采取各種措施管理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)票據(jù),以票管收。統(tǒng)一規(guī)范單位人員的津貼、補貼、補助,規(guī)范公用支出,嚴格按照標準執(zhí)行,防止隨意擴大支出范圍和提高支出標準。對于不合法、不合理的開支堅決制止,對有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的開支要給予積極支持。縣級財政要組織人員對上述每一筆申請的撥款進行跟蹤問效,監(jiān)督檢查。對于上級撥來的新農(nóng)村建設資金、公路建設資金、幫扶資金等涉農(nóng)資金,應統(tǒng)一由村級財務代管機構管理核算,實行“村財鄉(xiāng)代管”,財政所進行業(yè)務指導和監(jiān)督。

5.完善規(guī)章制度。進一步完善《鄉(xiāng)財縣管業(yè)務操作規(guī)程》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位財務集中核算業(yè)務操作規(guī)程》、《規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)原始憑證辦法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出標準統(tǒng)一規(guī)定》、《專項資金管理制度》、《單位報賬審批制度》、《票據(jù)管理制度》等制度。

6.強化網(wǎng)絡信息管理。構建快捷、高效、安全的信息平臺,充分利用網(wǎng)絡技術,處理財政業(yè)務,規(guī)范操作,提高辦事及管理效率。

(作者單位:吉水縣國庫支付中心)