加強(qiáng)重大建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)發(fā)揮審計(jì)免疫系統(tǒng)功能

耿道乾

2008年,劉家義審計(jì)長(zhǎng)提出了審計(jì)“免疫系統(tǒng)”論,將國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)定位在一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”,明確國(guó)家審計(jì)既是民主法治的產(chǎn)物,也是推進(jìn)民主法治的工具,起著預(yù)防、警示和抵御的作用。“免疫系統(tǒng)論”是審計(jì)署黨組在新時(shí)期從戰(zhàn)略的高度對(duì)國(guó)家審計(jì)提出的精辟闡述,是對(duì)審計(jì)內(nèi)涵、本質(zhì)、功能的全新認(rèn)識(shí),是科學(xué)發(fā)展觀在審計(jì)工作中的具體落實(shí)和深刻體現(xiàn),為我們指明了審計(jì)工作的新方向、新內(nèi)容和新要求。

二十五年來,固定資產(chǎn)投資審計(jì)事業(yè)得到長(zhǎng)足發(fā)展。在審計(jì)形式上逐漸從概預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)過渡到注重宏觀調(diào)控政策執(zhí)行效果檢查的效益審計(jì);在審計(jì)模式上逐漸從事后審計(jì)過渡到事中審計(jì);在審計(jì)項(xiàng)目的組織上,逐漸從對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的單兵作戰(zhàn)過渡到整合審計(jì)資源,加大專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查力度,注重宏觀層面的分析。

當(dāng)前,在國(guó)際金融危機(jī)的背景下,中央經(jīng)濟(jì)工作緊緊圍繞“保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需”展開,突出強(qiáng)調(diào)要樹立發(fā)展意識(shí)、民生意識(shí)、服務(wù)意識(shí)。在現(xiàn)階段,我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍然堅(jiān)持以投資為主要拉動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。從我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程來看,始終處于固定資產(chǎn)投資“冷熱”的循環(huán)之中。這從根本上決定了固定資產(chǎn)投資審計(jì)更應(yīng)該關(guān)注投資的質(zhì)量和效益,把提高投資效益作為當(dāng)前宏觀調(diào)控的主要內(nèi)容。對(duì)此,如何圍繞中心,服務(wù)大局,審時(shí)度勢(shì),開展固定資產(chǎn)投資審計(jì),是當(dāng)前投資審計(jì)人員不得不思考的一個(gè)課題。

一、實(shí)行跟蹤審計(jì)的必要性

長(zhǎng)期以來,對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)主要是概(預(yù))算執(zhí)行情況審計(jì)和竣工決算審計(jì)兩種方式,但都是事后的靜態(tài)審計(jì)監(jiān)督方式,存在一定的局限性。重大投資建設(shè)項(xiàng)目由于投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)、參建單位多的特點(diǎn),如果采取傳統(tǒng)事后靜態(tài)審計(jì)方式,不僅不能取得較好的審計(jì)效果,而且發(fā)現(xiàn)問題后已經(jīng)為時(shí)已晚,會(huì)造成難以彌補(bǔ)的巨大經(jīng)濟(jì)損失。而跟蹤審計(jì)則是動(dòng)態(tài)審計(jì),屬全新的審計(jì)方式,其責(zé)任重大,風(fēng)險(xiǎn)也較大。受審計(jì)人力資源和經(jīng)費(fèi)的限制,我國(guó)跟蹤審計(jì)工作剛處于起步階段。近三年來,審計(jì)署也僅僅組織了對(duì)諸如三峽工程、奧運(yùn)會(huì)場(chǎng)館建設(shè)等少數(shù)重大建設(shè)項(xiàng)目嘗試跟蹤審計(jì),并取得較好的效果。

《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》明確指出“積極探索跟蹤審計(jì)。對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的特大型投資項(xiàng)目、特殊資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)、重大突發(fā)性公共事項(xiàng)、國(guó)家重大政策措施的執(zhí)行試行全過程跟蹤審計(jì)”。2009年,《審計(jì)署2009年度統(tǒng)一組織審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃》中安排了對(duì)四川汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建(約10 000億)、京滬高速鐵路(約2 200億)、金沙江向家壩水電站(約289億元)、西氣東輸二線(約1 400億元)等重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)。

所謂跟蹤審計(jì),是指審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的前期立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、建設(shè)準(zhǔn)備、施工、竣工等環(huán)節(jié),連續(xù)、不間斷地進(jìn)行審計(jì),即“事前參與、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)”的審計(jì)模式。

我國(guó)跟蹤審計(jì)還處于探索階段,采取的審計(jì)模式主要有兩種。一是全過程跟蹤審計(jì)模式。審計(jì)主體跟蹤建設(shè)程序,有計(jì)劃地從建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、可行性研究、設(shè)計(jì)、征地拆遷、招投標(biāo)、合同簽訂、工程價(jià)款結(jié)算、竣工驗(yàn)收直至項(xiàng)目投產(chǎn)或使用進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督;二是階段性跟蹤審計(jì)模式。審計(jì)人員根據(jù)工程項(xiàng)目進(jìn)展情況,從某個(gè)階段開始,甚至可以從某階段的某個(gè)環(huán)節(jié)介入。比如:(1)從開工時(shí)開始介入,跟蹤整個(gè)施工過程,直至竣工驗(yàn)收;(2)從設(shè)計(jì)之后開始介入,跟蹤審計(jì)概算的執(zhí)行情況;(3)從施工合同簽訂后開始跟蹤,審計(jì)合同的履行情況等。

2008年底,中央出臺(tái)4萬億元擴(kuò)大內(nèi)需的政策。2009年初,國(guó)務(wù)院出臺(tái)十大行業(yè)振興規(guī)劃。一批重大建設(shè)項(xiàng)目陸續(xù)開工建設(shè)。社會(huì)各界十分關(guān)注這些巨額資金的使用管理和投資效益情況。因此,對(duì)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)資金、物資的籌集、分配、撥付、使用和效果實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)很有現(xiàn)實(shí)意義。

二、跟蹤審計(jì)的內(nèi)容體系

(一)跟蹤審計(jì)的依據(jù)。

首先,要有選擇地開展跟蹤審計(jì)。對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目或重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì),是提高建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)時(shí)效性的重要手段和方式,也是對(duì)現(xiàn)行的固定資產(chǎn)投資審計(jì)監(jiān)督體系在方式方法上的完善和補(bǔ)充。與一般的建設(shè)項(xiàng)目階段性審計(jì)相比,跟蹤審計(jì)強(qiáng)化了對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程的連續(xù)性監(jiān)督,才能對(duì)整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)活動(dòng)作出全面客觀的評(píng)價(jià)。

隨著投資體制改革的逐步完善,投資審計(jì)逐漸把公共工程項(xiàng)目作為主要審計(jì)對(duì)象,側(cè)重于對(duì)使用國(guó)家財(cái)政資金的項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì),這是投資審計(jì)內(nèi)容創(chuàng)新的基礎(chǔ)。一是要加大對(duì)財(cái)政投入較多的基礎(chǔ)性、公益性公共工程和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì),尤其是重大的投資項(xiàng)目,如三峽工程、奧運(yùn)場(chǎng)館、西氣東輸?shù)?二是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的突發(fā)事件,急需解決的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題,如抗震救災(zāi)審計(jì)。

(二)組織方式。

由于重大建設(shè)項(xiàng)目具有投資大、工期長(zhǎng)的特點(diǎn),跟蹤審計(jì)必然要跨越多個(gè)年度。在審計(jì)組織方式上,可以抽調(diào)相關(guān)審計(jì)人員,建立專門的駐重大建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的臨時(shí)機(jī)構(gòu),進(jìn)行“貼身”跟蹤。在審計(jì)人力資源不足的情況下,可以聯(lián)合內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu),整合審計(jì)資源。

(三)跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)。

制定出一套跟蹤審計(jì)計(jì)劃,對(duì)建設(shè)周期較長(zhǎng)的重大建設(shè)項(xiàng)目可以制定審計(jì)規(guī)劃,為開展跟蹤審計(jì)提供指導(dǎo)。首先要明確跟蹤審計(jì)的目標(biāo);再次要在審計(jì)計(jì)劃或規(guī)劃的基礎(chǔ)上,結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)度,制定出重點(diǎn)突出、符合實(shí)際、科學(xué)合理的實(shí)施方案。防止無的放矢。對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)而言,跟蹤審計(jì)要消耗大量的人力、物力、財(cái)力,如果目標(biāo)不明確,重點(diǎn)不突出,審計(jì)人員容易出現(xiàn)“越位”現(xiàn)象。

跟蹤審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容

(四)跟蹤審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)控制。

雖然跟蹤審計(jì)強(qiáng)調(diào)服務(wù)功能,但是在跟蹤的任何環(huán)節(jié),審計(jì)監(jiān)督都不能代替項(xiàng)目管理。一是防止角色越位。通俗地說,審計(jì)人員不能混同于設(shè)計(jì)員、施工員、質(zhì)檢員、監(jiān)理員;二是要維護(hù)審計(jì)的獨(dú)立性。跟蹤審計(jì)中,審計(jì)人員可能常駐被審計(jì)單位,一定要維護(hù)審計(jì)的獨(dú)立性和嚴(yán)肅性,充分發(fā)揮監(jiān)督職能,只有這樣才能充分發(fā)揮審計(jì)免疫系統(tǒng)功能。

三、實(shí)行跟蹤審計(jì)的重大意義

(一)有助于規(guī)范管理,提高建設(shè)管理水平。

建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行跟蹤審計(jì),實(shí)行審計(jì)關(guān)口前移,實(shí)現(xiàn)事先控制,有利于提高項(xiàng)目論證的可靠性、投資決策的科學(xué)性和設(shè)計(jì)方案的合理性,從而在源頭上保證建設(shè)項(xiàng)目的投資效益。有助于提升投資決策的科學(xué)化程度,優(yōu)化設(shè)計(jì)方案。

(二)有助于提高建設(shè)項(xiàng)目的投資效益,保證資金的安全性、效益性。

跟蹤審計(jì)的實(shí)質(zhì)是建設(shè)全過程的綜合審計(jì),包括經(jīng)濟(jì)性審計(jì)(造價(jià)審計(jì))、效率性審計(jì)(工期審計(jì))和效果性審計(jì)(管理制度審計(jì)、投資效益評(píng)價(jià))。審計(jì)人員提前介入到項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)重要環(huán)節(jié),及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)管理中的漏洞和問題,并提出審計(jì)意見和建議,從而能夠促進(jìn)建設(shè)單位提高建設(shè)管理水平,避免決策失誤造成損失浪費(fèi)。

(三)有助于預(yù)防腐敗,發(fā)揮審計(jì)免疫系統(tǒng)功能。

在跟蹤審計(jì)中,由于審計(jì)人員提前介入到項(xiàng)目建設(shè)的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)中,形成了全過程、全方位、經(jīng)常性的監(jiān)督制約機(jī)制,更能起到將建設(shè)領(lǐng)域腐敗行為遏制在萌芽階段,體現(xiàn)審計(jì)免疫系統(tǒng)功能。

(四)實(shí)行跟蹤審計(jì)公告制度,有利于促進(jìn)社會(huì)和諧。

由于重大投資項(xiàng)目普遍收到社會(huì)各界的關(guān)注和關(guān)心。因此,跟蹤審計(jì)過程中,定期公布審計(jì)結(jié)果,增強(qiáng)資金使用的透明度,有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)各界的知情權(quán)、參與權(quán),促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

四、結(jié)束語

跟蹤審計(jì)作為一種全新的審計(jì)模式,在我國(guó)還處于探索階段。但是卻體現(xiàn)出國(guó)家審計(jì)所具有五個(gè)基本特征:一是立足建設(shè)性,堅(jiān)持批判性;二是立足服務(wù),堅(jiān)持監(jiān)督;三是立足宏觀全局,堅(jiān)持微觀查處和揭露;四是立足主動(dòng)性,堅(jiān)持適應(yīng)性;五是立足開放性,堅(jiān)持獨(dú)立性。在今后的工作中要把科學(xué)發(fā)展觀作為指導(dǎo)審計(jì)工作的靈魂和指南,牢固樹立科學(xué)的審計(jì)理念,堅(jiān)持“依法審計(jì)、服務(wù)大局、圍繞中心、突出重點(diǎn)、求真務(wù)實(shí)”的審計(jì)工作方針,加強(qiáng)重大建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì),充分發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展這個(gè)黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)保駕護(hù)航。

(作者單位:審計(jì)署駐蘭州特派員辦事處)