中國房地制度的扭曲與其經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果（三）

周天勇

五、高房?jī)r(jià)是土地管理取向、體制和政策造成的

中國的房?jī)r(jià)為什么這樣高,輿論上普遍指責(zé)房地產(chǎn)開發(fā)商,包括一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家批評(píng)房地產(chǎn)商謀取暴利,我認(rèn)為這是有偏頗的。中國高房?jī)r(jià)的形成,與對(duì)住宅建設(shè)用地供應(yīng)的行政和計(jì)劃控制,土地供給市場(chǎng)的政府寡頭壟斷,地方政府將幾十年土地收益一次性收支的房地產(chǎn)財(cái)政,以及對(duì)住宅不征收房產(chǎn)稅有著密切的因果關(guān)系。

(一)行政控制:住宅用地供給不足型漲價(jià)

中國的土地管理體制是對(duì)土地的供應(yīng)基本上是行政審批制,雖然國有土地,或者集體所有但被征用為國有的土地在出讓時(shí),進(jìn)入政府壟斷的市場(chǎng)進(jìn)行交易,但是也需要高度集中的審批程序。多年來,由于在指導(dǎo)思想上,土地偏重于保證糧食安全,對(duì)城市化所用的土地進(jìn)行了嚴(yán)格的行政限制,對(duì)于城市化建設(shè),特別是住宅用地的供給與城市化進(jìn)程中城市和城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)的需要不相適應(yīng),使住房?jī)r(jià)格存在著土地供給過少導(dǎo)致的上漲壓力。我們先來看土地供求格局和地價(jià)上漲的趨勢(shì)。

從上世紀(jì)90年代至今對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的土地供應(yīng)來看,一是建成區(qū)面積與城市化形成的城市人口用地需要不相適應(yīng)。如2007年如果城鎮(zhèn)人口每萬人1平方公理的土地需要看,缺口為8 511平方公里,合1 277萬畝。二是從城鎮(zhèn)人口總量與城鎮(zhèn)住宅面積來看,按照每一時(shí)期的住宅面積和合理的住宅容積量計(jì)算,各年的住宅用地存量缺口最保守估計(jì)在250～850萬畝左右。三是上述計(jì)算是在住宅平均每套36～90平方米的標(biāo)準(zhǔn)下計(jì)算的缺口,實(shí)際上很多住宅面積要大于90平方米,而且還有許多土地是別墅用地,考慮這些因素,實(shí)際上城市化進(jìn)程與住宅用地之間的缺口更大。

表6-7 土地供求與房地價(jià)格變動(dòng)

數(shù)據(jù)來源:中國統(tǒng)計(jì)出版社,各年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》;地質(zhì)出版社2005～2008年《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》,其余數(shù)據(jù)根據(jù)其計(jì)算而來。

城市化對(duì)土地的需求與供給缺口太大,而且,上世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初的多年里,由于地方政府追求GDP目標(biāo)和地方財(cái)政收入稅源,使大量的土地分配于開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū),分配于大工業(yè)和礦山項(xiàng)目,使住宅能分配到的土地與人口城市化需要相比不足,導(dǎo)致住宅用地供給不足型土地價(jià)格上漲。當(dāng)然,最近幾年,由于住宅用地拍賣價(jià)格較高,對(duì)住宅用地的比例比前幾年上升,但從城市人口規(guī)模與住宅供應(yīng)存量的缺口來看,住宅用地供應(yīng)仍然不足。從表6-7可以看出,建設(shè)用地從1999年的每畝平均7.55萬元上漲到了2008年的每畝平均41.82萬元;而住宅用地每畝則從90年代初的幾萬元,上漲到了2007年的75.38萬元。住宅用地價(jià)格的上升,加上住宅供給不適應(yīng)于城市化人口的需要,住宅供給小于住宅需求,推動(dòng)住宅價(jià)格持續(xù)上漲。住宅每平方米價(jià)格從1987年的408.18元上升到2007年的3 645.18元,平均年價(jià)格上漲率為11.5%。因此,房?jī)r(jià)快速上漲的原因之一是住宅供給量不足,而住宅供給量不足的原因又是存量住宅供給與住宅需要之間存在著較大的缺口,每年住宅建設(shè)用地供給不足。住宅用地供給小于需求,勢(shì)必推動(dòng)地價(jià)上升,而地價(jià)上升和住宅供給量不足,兩個(gè)因素又推動(dòng)房?jī)r(jià)快速上漲。

表6-8 城鎮(zhèn)住宅供給缺口與住宅價(jià)格上漲

注:城鎮(zhèn)住宅總面積,按照建設(shè)部公布的1990、2004各年數(shù)據(jù),再加各年住宅竣工面積計(jì)算得出,其中1991到1999年找不到各年住宅竣工面積數(shù)據(jù),只好按照年平均增長(zhǎng)7.5%計(jì)算;住宅價(jià)格根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局住宅銷售面積乘以銷售收入而得。數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局各年統(tǒng)計(jì),見國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站年度數(shù)據(jù)欄;1987和1990年住宅價(jià)格因取不到數(shù)據(jù),按照統(tǒng)計(jì)中的商品房?jī)r(jià)格代替。估計(jì)2008年投入使用的住宅建筑面積為4億平方米。

如果2040年城市化水平提高到80%,城鎮(zhèn)人口將達(dá)到11.6億,如果每人住宅面積按照50平方米計(jì)算(考慮包括已經(jīng)建設(shè)和今后可能還要建設(shè)的一些大戶型和別墅等),城鎮(zhèn)住宅面積要在2007年127.34億平方米的基礎(chǔ)上,再增加452.66億平方米。假如容積率按照3計(jì)算,還需要增加住宅建設(shè)用地2263萬畝,2008年到2040年,每年平均需要供給住宅建設(shè)用地71萬畝。但是,考慮中國城市化已經(jīng)滯后15%左右,未來10年,可能是城市化的加速時(shí)期,并考慮消化目前已經(jīng)存在的城鎮(zhèn)住宅供給和需求存量方面的缺口,住宅建設(shè)用地每年可能需要100萬畝。如果供給小于此數(shù),或者超大戶型住房和別墅用地較多,包括一戶購買多套住宅,住宅用地價(jià)格和房?jī)r(jià),勢(shì)必會(huì)快速上漲。

從表6-7的住宅用地看,每年供給規(guī)模基本上達(dá)到甚至超過此數(shù),為什么房?jī)r(jià)還是上漲。其中原因是,(1)從表6-8看,住宅供給存量與需要量之間有較大的缺口,2007年在700萬畝左右;(2)住宅建設(shè)中如果大戶型和別墅較多,則土地供給也會(huì)發(fā)生不足;(3)另外,土地的政府壟斷型供給、房地產(chǎn)財(cái)政和支付能力強(qiáng)的家庭購買多套住宅,也會(huì)導(dǎo)致房?jī)r(jià)上升。這在后面進(jìn)行詳細(xì)分析。

(二)土地政府寡頭壟斷供給型住宅漲價(jià)

中國土地的供給市場(chǎng),除了政府行政限制土地的供應(yīng)量外,另一特征就是政府寡頭壟斷。即政府一家寡頭壟斷性出讓供應(yīng)土地,許多個(gè)房地產(chǎn)商和其他用地商較為充分競(jìng)爭(zhēng)性需求和購買土地。地價(jià)形成機(jī)制為:需求競(jìng)爭(zhēng)者出最高價(jià)者為中標(biāo),一般也即成交價(jià),而對(duì)于政府定的最高價(jià)沒有其他的土地供應(yīng)者與其競(jìng)爭(zhēng),沒有使地價(jià)有下行的其他土地供給者的競(jìng)爭(zhēng)壓力。

寡頭壟斷的土地供應(yīng)市場(chǎng)使城市地價(jià)持續(xù)走高。從北京市住宅用地掛拍招價(jià)格來看,從2003年的每平米1 600多元上升到了2008年的3 800多元,2009年更是達(dá)到了15 000多元的奇高價(jià)格。

2009年5月21日下午15時(shí)30分,北京市朝陽區(qū)廣渠門外10號(hào)地在市土地整理儲(chǔ)備中心舉行拍賣。富力地產(chǎn)最終以10.22億元競(jìng)得廣渠門外10號(hào)地的居住建筑使用權(quán),樓面地價(jià)為14 096.55元/平米,如果扣除5 000平米廉租房用地,樓面地價(jià)更是高達(dá)15 140.74元/平米。統(tǒng)計(jì)顯示,2009年5月份北京成交的住宅及商業(yè)用地整體溢價(jià)率(成交價(jià)高于底價(jià)的比例)達(dá)59.76%。其中,14塊土地成交價(jià)高于底價(jià)。優(yōu)質(zhì)地塊的成交價(jià)格普遍高出底價(jià)100%以上。在土地尤其是住宅及含住宅項(xiàng)目用地成交大幅上漲的同時(shí),住宅及含住宅項(xiàng)目用地的樓面價(jià)環(huán)比也出現(xiàn)了明顯的上漲。統(tǒng)計(jì)顯示,5月成交的10宗住宅類用地樓面均價(jià)為3 823元/平方米,環(huán)比4月份上漲了6%,比3月份上漲34%。而一些地方除了政府的一級(jí)寡頭壟斷外,還出現(xiàn)了特大房地產(chǎn)企業(yè)對(duì)土地的二級(jí)壟斷。這又為房?jī)r(jià)進(jìn)一步上漲形成了推動(dòng)力量。有一較為典型的案例,即長(zhǎng)沙新河三角洲地塊的拍賣。這塊地的出讓面積為78.52萬平方米,約1177.8畝,其中包含商業(yè)用途面積15.24萬平方米,合228.584畝,住宅用途面積63.28萬平方米,合949.208畝。該地塊2007年6月22日正式掛牌,7月24日在長(zhǎng)沙市國土資源局交易大廳公開拍賣,原定的拍賣起始價(jià)格為46.38億元人民幣。從7月24日早上9:00開始,長(zhǎng)沙市國土資源局交易大廳的顯示屏上,該地塊的掛牌報(bào)價(jià)就以每次增幅為5 000萬元的速度往上漲,到10點(diǎn)鐘時(shí)掛牌報(bào)價(jià)揭示時(shí)已經(jīng)上漲到66.5億元。10點(diǎn)開始,三家開發(fā)商——北京北辰實(shí)業(yè)和北京城市開發(fā)集團(tuán)組成的聯(lián)合體、金融街控股、世紀(jì)金源集團(tuán)開始現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)。當(dāng)價(jià)格接近80億元時(shí),金源世紀(jì)集團(tuán)退出了競(jìng)爭(zhēng),由北辰實(shí)業(yè)和城開集團(tuán)聯(lián)合體、金融街控股兩家公司將價(jià)格一路抬升至90億元大關(guān)。最終,北辰和城開聯(lián)合體最終以92億元的天價(jià)取得了這場(chǎng)爭(zhēng)奪戰(zhàn)的勝利。有評(píng)論認(rèn)為,不管長(zhǎng)沙“中國地王”的誕生過程如何曲折,其92億元的地價(jià)直接導(dǎo)致的結(jié)果就是幾年之后,新河三角洲住宅售價(jià)將達(dá)10 000元左右/平方米,而這將引領(lǐng)長(zhǎng)沙目前3 000～4 000元/平方米的房?jī)r(jià)開始步入上漲加速期。因此,政府一家寡頭壟斷型賣地和多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者買地的土地市場(chǎng)格局,是除了土地供應(yīng)小于土地需求外,推動(dòng)房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)上升的最重要的原因。

需要指出的是,輿論上指責(zé)房地產(chǎn)商的暴利推高了房?jī)r(jià)。但是,如果土地供應(yīng)是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng),土地和房屋的供求缺口不大,基本平衡,房地產(chǎn)商不可能獲得需求遠(yuǎn)大于供給和壟斷土地房屋的暴利。房地產(chǎn)商的利潤(rùn)就會(huì)平均化,回歸于合理的范圍。

(三)政府房地產(chǎn)財(cái)政推動(dòng)的房?jī)r(jià)上漲

賣地財(cái)政是我國目前所有建設(shè)用地強(qiáng)制征用和國家高度壟斷土地制度形成的:先將農(nóng)業(yè)用地低價(jià)強(qiáng)制征收到政府手中,城鎮(zhèn)原有國有土地的再出讓,也在政府土地部門手中,大部分土地再向用地商招拍掛或者以其他形式出讓50到70年不等的使用權(quán),2007年全國土地出讓收入近1.22億元,其中招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地收入土地出讓總收入的80%。2007年全部土地收入占到地方政府三項(xiàng)收入(稅收和稅收分成+賣地收入+收費(fèi)和罰款)的40%左右,需要說明的是,賣地收入和收費(fèi)罰款收入基本上沒有進(jìn)入政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)管理。

賣地財(cái)政推高了地價(jià)和房?jī)r(jià),侵蝕了城鎮(zhèn)購房居民的利益。2007年,一至三季度,70個(gè)大中城市的土地交易價(jià)格累計(jì)平均上漲12.8%,其中,一季度上漲9.8%,二季度上漲13.5%,三季度更是突飛猛進(jìn),漲幅高達(dá)15%,四季度的土地交易價(jià)格同比也上漲了10.7%。而從房?jī)r(jià)看,工業(yè)用地一般價(jià)格較低,甚至零地價(jià)出讓,掛拍招的一般是住宅用地,這樣賣地財(cái)政的相當(dāng)部分進(jìn)入房?jī)r(jià)構(gòu)成,并且年年上漲,成為強(qiáng)勁推動(dòng)房?jī)r(jià)上升的重要原因。2007年全國房?jī)r(jià)漲勢(shì)兇猛,一至三季度,70個(gè)大中城市房屋銷售價(jià)格累計(jì)平均上漲6.7%。其中,一季度上漲5.6%,二季度上漲6.3%,而三季度更上漲了8.2%,四季度則更是上漲了10.2%。房?jī)r(jià)上漲中,除了房地產(chǎn)開發(fā)商的暴利外,其中相當(dāng)比例是政府高價(jià)出讓土地向購房居民轉(zhuǎn)嫁的部分。因此,賣地財(cái)政,也是造成中國居民買不起房的一個(gè)很重要的原因。

房市在2008年下半年和2009年初經(jīng)歷了暫時(shí)低迷后,今年3月后又開始上漲,特別是北京、上海和深圳等地的房?jī)r(jià)呈現(xiàn)快速上漲的趨勢(shì)。以北京為例,北京位于朝陽區(qū)5-6環(huán)間的金隅可樂,4月份首期開盤價(jià)為7 600元/平方米,當(dāng)天就銷售完了90%,而該樓盤在6月底已經(jīng)上漲到近1萬元。保利西山林雨,6月份開盤當(dāng)天,地產(chǎn)商只推出了580套房源,結(jié)果中午12點(diǎn)30分時(shí)全部售完,無奈又臨時(shí)加推了200套房源,亦全部售光。位于國貿(mào)附近區(qū)域的新城國際,2005年一期開盤時(shí)價(jià)格不到1萬元/平方米。去年底房?jī)r(jià)回調(diào)后單價(jià)達(dá)到2.4萬元左右,迄今單價(jià)已經(jīng)達(dá)到3.2萬元,甚至去年剛售完的4期已經(jīng)有賣家報(bào)到3.7萬元。有學(xué)者預(yù)料,北京五環(huán)路以內(nèi)的房?jī)r(jià)將走向每平方3萬元的新時(shí)代。

日益走高的土地出讓金,還有政府稅務(wù)部門和各有關(guān)部門對(duì)房地產(chǎn)項(xiàng)目征收的其他稅費(fèi),以及要求房地產(chǎn)商承擔(dān)公共配套項(xiàng)目,也是推動(dòng)房?jī)r(jià)上升的最重要的因素。有研究表明,政府的出讓金、稅收和各種收費(fèi),占城鎮(zhèn)住宅房?jī)r(jià)的一半。全國工商聯(lián)在2008年的全國政協(xié)會(huì)上,遞交了一份《我國房?jī)r(jià)為何居高不下》的材料,其房地產(chǎn)商會(huì)去年就全國9城市“房地產(chǎn)企業(yè)的開發(fā)費(fèi)用”的調(diào)查顯示,在總費(fèi)用支出中,流向政府的部分(即土地成本+總稅收)所占比例為49.42%。其中,三個(gè)一線城市中,上海的開發(fā)項(xiàng)目流向政府的份額最高,達(dá)64.5%;北京為48.28%;廣州為46.94%。其調(diào)查顯示,房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)中,土地成本占直接成本的比例最高,達(dá)到58.2%,為最主要的組成部分。除土地成本支出外,目前我國房地產(chǎn)企業(yè)需繳納的稅費(fèi)占總成本的26.06%,占總支出的19.06%,占總銷售收入的14.21%。而在市政工程和公共配套設(shè)施中,除了企業(yè)為項(xiàng)目本身進(jìn)行的投入外,這些建設(shè)還作為市政工程的一部分參與到城市的功能服務(wù)中。開發(fā)項(xiàng)目中流向政府的份額占總銷售收入的37.36%,企業(yè)的剩余所占份額只有26.14%。而如果將各種非稅收費(fèi)以及總成本中的市政建設(shè)和公共配套設(shè)施投入也加入到政府收入份額中,那么政府的收入份額就要超過40%。從單個(gè)城市來看,上海的開發(fā)項(xiàng)目總銷售收入中流向政府的份額最高,為61.84%,企業(yè)剩余只有4.15%;而北京流向政府的份額為42.42%,企業(yè)剩余只有11.87%。報(bào)告認(rèn)為,“土地財(cái)政”讓政府成了最大的受益者。而由于政府所得部分在房地產(chǎn)開發(fā)成本中是剛性的,這使得近年來房?jī)r(jià)居高不下,從而相對(duì)降低了居民對(duì)住宅的購買能力。

(四)房產(chǎn)低持有成本需求推動(dòng)的房?jī)r(jià)上漲

在許多國家,居民持有房地財(cái)產(chǎn),每年需要向政府按照房屋價(jià)值的一定比例交稅,加上房屋管理的保安、衛(wèi)生、小區(qū)照明、綠化等支出,再加上房屋的維修等費(fèi)用,成為居民房屋財(cái)產(chǎn)的持有成本。除了住宅的價(jià)格水平外,居民購買房屋后的持有成本越低,對(duì)住宅的多套和大面積需求就越大;反之,持有成本越高,對(duì)住宅的多套和大面積需求就越小。因此,房產(chǎn)稅實(shí)際作用是控制房屋超居住需要需求,即房屋投資和投機(jī)性需求,進(jìn)而抑制房屋價(jià)格水平的上漲。

相對(duì)于美國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯、巴西等人口稀少的國土大國,中國人多地少,并且山地占了2/3,超豪華大面積住房、土地利用低的別墅、一家有多套住宅,事實(shí)求是地講,是中國國情所不容許的。但是,從中國目前的住宅存量、供給和居民持有情況看,一是住房地產(chǎn)開發(fā)商愿意建造大面積的住宅,不愿意建造小面積的住宅,其中一個(gè)重要的原因是,住宅需求者因購買住宅后的持有成本很低,而愿意購買大面積的住宅,不愿意購買小面積的住宅。目前,城鎮(zhèn)居民擁有多套住宅的比例較高。二是許多土地用于別墅建設(shè),一棟別墅多則占用1畝土地,少也占用0.5畝。2004年以前的別墅用地查不到數(shù)據(jù),2004～2007各年,別墅用地分別達(dá)201.43、26.03、23.93、68.33公頃,合計(jì)4 795畝。按照別墅人口容納能力,只解決了2.88萬人的居住需要;而如果用來建造普通多層住宅,每套90平米,則可以滿足32萬人的居住需要。因此,大面積超豪華住宅、戶有住宅多套和別墅需求,是推動(dòng)多年來地價(jià)和住宅價(jià)格持續(xù)上升的重要原因之一。

如果2040年時(shí),中國城鎮(zhèn)60%的居民有兩套住宅,并且每套住宅為180平米,這部分居民住宅用地需要4 176萬畝,比三口人一套住宅每人40平米,多用土地2 784萬畝。如果2040年城市居民中20%居住在別墅中,每戶三口人別墅用地按照0.5畝計(jì)算,僅居住別墅的居民用地就需要1.93億畝?？梢钥闯?如果中國城鎮(zhèn)居民,到2040年每戶有兩套以上的超大面積住房,有20%的居民住別墅,那么,住宅用地會(huì)比城市化80%水平下,每戶三口人平均擁有120平方米的一套住宅,多用地2億多畝。因此,如果中國住宅的持有成本非常低的這種局面不加以改觀,如果大面積超豪華住宅、每戶擁有多套住宅和別墅需求過大得不到抑制,加之中國人口太多土地太少,中國的房?jī)r(jià)未來還會(huì)持續(xù)快速上漲。

總之,可以得出結(jié)論,中國的房?jī)r(jià)太高,80%的需要住房的居民買不起房屋,其深層次的原因是政府的土地供應(yīng)行政制度、壟斷性的賣地體制、地方政府的房地產(chǎn)財(cái)政和房屋的持有成本很低造成的。

五、地方政府房地產(chǎn)財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居民收入的影響

前面我們分析了中國農(nóng)村和城郊集體土地被征用為城鎮(zhèn)國有土地的體制,這種不讓土地作為生產(chǎn)要素,在政府適當(dāng)?shù)墓芾硐?自由地流動(dòng)和配置,而是強(qiáng)制征用、不按照土地價(jià)值交易、政府壟斷賣地等等為特征的集體土地變?yōu)閲型恋?再出讓給土地開發(fā)和使用者的過程,其實(shí),就是政府與農(nóng)民之間不平等和不合理分配土地財(cái)富的過程。并形成了不可持續(xù)的土地財(cái)政和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入被抑制,并因征地而致貧的情況發(fā)生。

(一)地方政府的土地和房產(chǎn)財(cái)政

統(tǒng)計(jì)年鑒上表明的中國中央政府和地方政府的財(cái)政收入,一般不反映中國政府實(shí)際的財(cái)政收入。中國地方政府的財(cái)政收入結(jié)構(gòu),除了與中央政府的各種稅收的分成,還包括地方稅收,土地收入,收費(fèi)和罰款等等,目前勞動(dòng)者的社會(huì)保障費(fèi)也在地方政府收入之中。中國的地方政府到底收入了多少錢,其實(shí)財(cái)政部長(zhǎng)也不十分清楚。而與房地產(chǎn)有關(guān)的土地出讓金、稅收,以及各部門對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的收費(fèi)及其罰款,比例很大。東部許多地方的政府,有關(guān)土地和房地產(chǎn)的收入,占到其實(shí)際收入的1/3,甚至有的地方高達(dá)一半。我們來看地方政府到底收了多少錢,并且與土地和房地產(chǎn)有關(guān)的收入比例多大。

注:數(shù)據(jù)來源,《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2008》,《中國統(tǒng)計(jì)摘要2009》,《2008中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》,《2008國土地資源公報(bào)》,地方政府總收入為稅收+土地出讓金+預(yù)算外收入,有關(guān)土地和房增的政府七項(xiàng)收入為建設(shè)營(yíng)業(yè)稅、固定資產(chǎn)投資調(diào)節(jié)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、土地出讓金。

豐厚的利益拉動(dòng)了地方政府的房地產(chǎn)熱?？梢钥闯?從2001年以來,地方政府不包括社會(huì)保障的總收入中,并且還不包括政府收取的二手房交易稅、有關(guān)各個(gè)政府部門的收費(fèi)、契稅等等,僅就建設(shè)營(yíng)業(yè)稅、固定資產(chǎn)投資調(diào)節(jié)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、土地出讓金等七項(xiàng)相加,地方政府從土地和房地產(chǎn)中獲得的收入,低則占不包括社會(huì)保障的其余全部收入的13.84%,高的2007年達(dá)40.23%,而且,對(duì)房地產(chǎn)稅費(fèi)來源的依賴程度,從趨勢(shì)上來看,越來越高。地方政府實(shí)際收入中對(duì)土地出讓金、相關(guān)稅收,以及與房地產(chǎn)有關(guān)的各種收費(fèi),依賴程度越高,其擴(kuò)大城市面積、出讓土地、引進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)商的積極性越大。實(shí)際上,開發(fā)區(qū)熱、擴(kuò)大城市面積熱、房地產(chǎn)熱等等,都與地方政府的財(cái)政利益有著密切的關(guān)系。

特別需要指出的是,目前的土地財(cái)政是不可持續(xù)的。在與土地和房屋有關(guān)的收入中,土地出讓金收入占到60%左右。(1)這是一種典型的一年中吃掉今后幾十年子孫飯的財(cái)政模式。土地出讓式財(cái)政收入,是將土地幾十年的使用權(quán),一次性出讓,其土地地租或者使用費(fèi)不是每年交納,而是幾十年的租金或者使用費(fèi)提前在用地商得到土地使用權(quán)前全額交納。而且,地方政府得到土地出讓收入后,并不是將其儲(chǔ)備起來,分年度支出在有關(guān)項(xiàng)目上;而是在一個(gè)財(cái)政年度中,集中支出在有關(guān)項(xiàng)目上。(2)因?yàn)槌鞘幸?guī)劃的區(qū)域是有限的,因此,土地出讓金為主的財(cái)政模式是不可持續(xù)的。一個(gè)城市的規(guī)劃面積,根據(jù)未來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)可能形成的人口規(guī)模,由有關(guān)部門編制后,經(jīng)當(dāng)?shù)厝舜笸ㄟ^和上級(jí)有關(guān)部門批準(zhǔn),是法定的。在一任或者兩三任地方領(lǐng)導(dǎo)將規(guī)劃土地出讓完后,不可能無限擴(kuò)張城市面積,不可能無限制地修正編制以擴(kuò)大可出讓土地的面積。因此,在大興城市建設(shè)時(shí),可能得到豐厚的土地出讓金,一旦城市規(guī)模的建設(shè)完成,政府收入中土地出讓金部分就會(huì)枯竭和中斷。

(二)城鄉(xiāng)居民在房地產(chǎn)領(lǐng)域中的收益損失和分配

前面我們已經(jīng)對(duì)中國的土地制度進(jìn)行了闡述,并且也對(duì)與這種土地制度有關(guān)的政府房地產(chǎn)財(cái)政進(jìn)行了討論,實(shí)際上地方政府對(duì)土地財(cái)產(chǎn)和房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的收益和征稅,是對(duì)與土地和房地產(chǎn)有關(guān)的國民收入,與農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民、房地產(chǎn)開發(fā)商、集體和有關(guān)使用土地企業(yè)之間的一種再分配。由于其中地方政府是用權(quán)力來進(jìn)行分配,企業(yè)是用資本和與地方政府的社會(huì)關(guān)系來進(jìn)行分配,而農(nóng)民和居民則只能通過特別有限的權(quán)力來進(jìn)行分配利益和購買房屋,整個(gè)利益的分配過程中,農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的利益被損害,而地方政府的利益,包括開發(fā)商的利益被最大化。

(1)不平等征地制度對(duì)農(nóng)民利益的損害。

中國革命與歐洲以城市為中心的革命不同。在半封建半殖民地國情下,廣大窮苦農(nóng)民在“打倒地主富農(nóng)階級(jí),分得屬于自己的土地,過上美好幸福生活”目標(biāo)的引導(dǎo)下,參加革命,走以農(nóng)村包圍城市的道路,數(shù)以千萬計(jì)的農(nóng)民在革命戰(zhàn)爭(zhēng)中犧牲了,共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命也得到了農(nóng)民在糧食、衣物、宿營(yíng)、制造等多方面的無私支持,最后奪取了政權(quán)。

建國初,通過土地改革,農(nóng)民分得了屬于自己的土地;后來社會(huì)主義改造,農(nóng)民又將土地入股合作社;接著成立人民公社,土地從農(nóng)民一家一戶所有變成了集體所有。解放后到改革開放初,一是農(nóng)民在土地方面給國家建設(shè)做出了貢獻(xiàn)。工業(yè)化過程中的廠房、電站、鐵路、公路、港口、城市、水庫等建設(shè),征用了農(nóng)村集體所有2 500萬畝左右土地。那時(shí)農(nóng)民支援國家建設(shè),補(bǔ)償很低,按當(dāng)時(shí)土地的價(jià)值1萬元一畝計(jì)算,從土地轉(zhuǎn)移的工業(yè)化資金估計(jì)達(dá)2 500億元。二是農(nóng)民在提供農(nóng)產(chǎn)品方面對(duì)工業(yè)化做出了貢獻(xiàn)。建國后,相當(dāng)一段時(shí)間,農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃種植,統(tǒng)一確定價(jià)格,實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷,通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格剪刀差,國家為工業(yè)發(fā)展從農(nóng)業(yè)積累了近1萬億的資金。特別是在三年自然災(zāi)害中,包括其他農(nóng)產(chǎn)品短缺時(shí)期,農(nóng)民竭盡全力保障了城市人口農(nóng)產(chǎn)品的需要。使城市居民安心于工業(yè)化的推進(jìn)。從價(jià)值計(jì)算,30年前的1.25萬億元,按5%的收益率,現(xiàn)值為5.4萬億之巨。

1978年以來,城鎮(zhèn)建設(shè)用地和工礦用地,推算增加了9 500萬畝左右,其中不包括90年代初和21世紀(jì)初兩次大的房地產(chǎn)和開發(fā)區(qū)熱時(shí)“征用”,后來被整改“退還”的農(nóng)村集體土地。按照2007年土地出讓平均價(jià)格41.82萬元,僅土地價(jià)值量高達(dá)39.7萬億元。其中就是保守計(jì)算只有70%是從農(nóng)村集體土地征用的,其他30%是通過其他途徑獲得的建設(shè)用地,則1978年以來,農(nóng)民給中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化積累的資金也高達(dá)28萬億元左右,即使5%作為征地補(bǔ)償、安置等費(fèi)用返給農(nóng)民,城鎮(zhèn)和工業(yè)從土地上得到的積累也高達(dá)26萬億元之巨!這比1978年以前,國家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的計(jì)劃種植、行政定價(jià)、強(qiáng)制征購,通過工農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格剪刀差和征地積累的大約1.25萬億元積累規(guī)模要大得多。如此巨額的從農(nóng)民的集體土地上獲得的資金,變成了國土上的公路、高速公路、水庫、鐵路、港口、機(jī)場(chǎng),馬路,變成了城鎮(zhèn)中的住宅、辦公樓、廣場(chǎng)、工廠、商店、賓館、學(xué)校、醫(yī)院等等,甚至變成了政府的行政公務(wù)開支;而沒有變成能使農(nóng)民致富的農(nóng)村集鎮(zhèn)及小城鎮(zhèn)中的小店鋪、小加工廠、小餐飲店、運(yùn)輸工具等創(chuàng)業(yè)方式。巨額的農(nóng)村和城郊土地資產(chǎn)不但沒有普遍地使農(nóng)民致富,還因低價(jià)征地使許多農(nóng)民成為“三無”農(nóng)民,成為一個(gè)致貧的因素。

(2)房地產(chǎn)財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)居民利益的侵蝕。

地方政府土地財(cái)政的主要部分是從商品住宅的出售中實(shí)現(xiàn)的,前面提到,從全國工商聯(lián)組織的調(diào)查看,政府的各種稅費(fèi)占住宅價(jià)值的49.42%。因此,實(shí)際上,每年地方政府收入中,相當(dāng)多的部分,是其在住宅中的稅費(fèi)形式,將居民收入的一部分再分配給了政府。當(dāng)然,合理的稅費(fèi)是應(yīng)該的,但是地方政府從住宅中得到收入相當(dāng)巨額,并且,從城鎮(zhèn)居民再分配的比例太高,城鎮(zhèn)居民每年收入總額中的12%到18%,要交給地方政府。

表6-10 政府從住宅中的收入及其占城鎮(zhèn)居民收入比

單位:億元。根據(jù)中華人民共和國統(tǒng)計(jì)局編:《2008年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》,《2009年中國統(tǒng)計(jì)摘要》、《中國經(jīng)濟(jì)景氣月報(bào)2009年5月號(hào)》、全國工商聯(lián)調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算。

另外,由于地方政府對(duì)住宅的稅費(fèi)加在購買環(huán)節(jié),特別是其中所含的土地出讓金是將幾十年的使用費(fèi)一次性收取,對(duì)住宅的持有環(huán)節(jié)基本上不征稅費(fèi),房?jī)r(jià)隨著時(shí)間持續(xù)上升使得先購買住宅的價(jià)格便宜,后買住房的則價(jià)格上升導(dǎo)致支出貴。結(jié)果:早年創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的收入較高并有一定積蓄的城鎮(zhèn)居民,住房負(fù)擔(dān)較輕;而剛參加工作,收入較低,沒有積蓄的年輕人,則住宅支出的成本非常高,負(fù)擔(dān)非常沉重。也就是說,征稅費(fèi)的取向是,收入越低和越窮的家庭,越多征稅費(fèi);而越富的,收入越多的家庭,越少征稅費(fèi)。顯然有失征稅的公平性原則,是極不合理的。

實(shí)際上,雖然每年特別高的房?jī)r(jià),只是地方政府一年收入對(duì)住宅經(jīng)濟(jì)再分配比例過高造成的,但是,對(duì)地方政府一年所獲得的收入,需要購買住宅的居民幾十年來支付。我們以2007年收入和房?jī)r(jià)計(jì)算,全國人均可支配收入為1.38萬元,商品房平均售價(jià)為3 645.18/平方米,假設(shè)一對(duì)夫婦購買一套90平方米的商品房,假定人均可支配收入年增長(zhǎng)前10年7%,后10年5.5%,物業(yè)管理費(fèi)可能不變?yōu)槊吭旅科矫?元,雙方用兩年零四個(gè)半月不吃不喝的可支配收入9.84萬元預(yù)付了30%的按揭房款,再用自己的資金8萬元裝修,10年還清,今后需要還貸款本息29.30萬元,前面自己的首付不計(jì)利息,住宅消費(fèi)支出占總收入的比例為82.40%;如果20年還清,還本付息為365 259元,加上首付、裝修和物業(yè)管理費(fèi)用,住宅消費(fèi)支出占總收入的比例為35.45%,超過了世界公認(rèn)的合理極限——30%。也就是說,城鎮(zhèn)居民用銀行貸款交了政府在住宅上所收取的高額的稅費(fèi),但是,需要用幾十年的收入來還清因交納這些稅費(fèi)而欠的債務(wù)。(未完待續(xù))

(作者單位:中共中央黨校)