完善農(nóng)民工社會(huì)保障的對(duì)策思考

張國強(qiáng)　劉俊榮

摘要：加快完善農(nóng)民工社會(huì)保障，改變其“邊緣”生存狀態(tài)，是中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一個(gè)急需破解的難題。文章對(duì)農(nóng)民工缺乏社會(huì)保障的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行了描述和分析，從推進(jìn)次序、制度選擇、繳費(fèi)方式和配套措施等方面對(duì)完善農(nóng)民工社會(huì)保障的基本思路和對(duì)策進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會(huì)保障；問題；對(duì)策

社會(huì)保障是社會(huì)的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”，是構(gòu)建和諧社會(huì)的民安所在。而農(nóng)民工是當(dāng)今中國社會(huì)中一個(gè)特殊的勞動(dòng)者群體，他們對(duì)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市繁榮做出了巨大的貢獻(xiàn)，已被視為產(chǎn)業(yè)工人的一部分，但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制和一系列改革措施不到位的影響，農(nóng)民工的農(nóng)民身份和社會(huì)地位并沒有得到真正改變。依然處在缺乏有效社會(huì)保障、頻繁游走于城鄉(xiāng)之間的“兩棲型”生存狀態(tài)。因此，盡快建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保障制度，改變其“邊緣”身份和尷尬處境，是中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一個(gè)急需破解的難題。

一、農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀和問題

據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，目前全國農(nóng)民工總量規(guī)模巨大，已超過2億人，其中進(jìn)城農(nóng)民工約為1.2億人，跨省流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工約為6000萬。在農(nóng)民工外出打工所從事的職業(yè)中，80％的人選擇從事工業(yè)、建筑業(yè)、餐飲業(yè)和服務(wù)業(yè)。雖然農(nóng)民工群體在不斷壯大，但其地位并沒有因此而得到強(qiáng)化，農(nóng)民工參加各種社會(huì)保險(xiǎn)的比率普遍偏低，難以享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障。

(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率很低

目前。農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率為15％左右。部分地區(qū)如廣東、大連參保率也僅達(dá)到20％左右。有的地區(qū)將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，但在繳費(fèi)比例(費(fèi)率)上有所差別。如浙江省實(shí)行“低門檻進(jìn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受”的辦法。參保企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)比例分別降至12％和4％。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中務(wù)工的外地農(nóng)民工則基本未參加任何保險(xiǎn)。

(二)失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)缺失

雖然對(duì)農(nóng)民合同制工人參加失業(yè)保險(xiǎn)的情況未進(jìn)行單獨(dú)統(tǒng)計(jì)，但從農(nóng)民工總量來看，可以說絕大多數(shù)未參保。當(dāng)前的主要問題：一是用人單位為降低用工成本不愿為農(nóng)民工參保繳費(fèi)，農(nóng)民工本人不敢主張權(quán)利；二是農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)，如果在一個(gè)單位工作不滿1年，按政策不能享受相關(guān)待遇，影響了參保積極性；三是農(nóng)民工流動(dòng)方向不確定性強(qiáng)，在一些地區(qū)數(shù)量較大，時(shí)間上往往也很集中，如果轉(zhuǎn)移失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系，經(jīng)辦工作難度很大。此外，農(nóng)民工基本未參加生育保險(xiǎn)。

(三)缺乏醫(yī)療保障權(quán)

從全國范圍看，大多數(shù)農(nóng)民工還沒有參加醫(yī)療保險(xiǎn)，平均參保率為10％左右。農(nóng)民工盡管以青壯年為主，但生病也在所難免。據(jù)調(diào)查顯示，有36.4％的農(nóng)民工生過病，甚至多次生病，但生病后有59.3％的人沒錢看病，而是仗著年輕硬挺；另有40.7％的不得不花錢看病，但醫(yī)療支出大部分自費(fèi)，用人單位支付的不足1／12。

(四)工傷保險(xiǎn)參保率逐步提高

按照《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，各類用人單位都應(yīng)為其員工參加工傷保險(xiǎn)。因此，在各類企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工依法都是工傷保險(xiǎn)的覆蓋對(duì)象。目前，全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)為7000多萬，其中已有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工參加了工傷保險(xiǎn)。隨著擴(kuò)面力度的加大，農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)權(quán)益將得到相應(yīng)的保障。

(五)合法權(quán)益易受侵害

除社會(huì)保險(xiǎn)外，農(nóng)民工的生產(chǎn)和生活條件也很差。多數(shù)用人單位勞動(dòng)保護(hù)措施不力，為農(nóng)民工提供的住宿條件很差——擁擠、臟亂、不通風(fēng)，根本達(dá)不到有關(guān)法律和規(guī)定的要求，極易引起一些流行病的滋生和傳播；拖欠農(nóng)民工工資和農(nóng)民工超時(shí)工作的問題十分普遍而且相當(dāng)嚴(yán)重。在社會(huì)救助方面，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)救助體系只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口，農(nóng)民工則因沒有本地戶口而享受不到城市低?；蚱渌戎谝蚴I(yè)、疾病、意外傷害導(dǎo)致其生活陷入困境時(shí)，往往孤立無助。

二、完善農(nóng)民工社會(huì)保障的思路和對(duì)策

(一)推進(jìn)次序：根據(jù)農(nóng)民工的保障需求與現(xiàn)實(shí)可能分步推進(jìn)

由于農(nóng)民工繳費(fèi)能力較弱，國家的財(cái)力也還有限，因此，應(yīng)根據(jù)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工的危害程度以及農(nóng)民工的自身需求，按照分類指導(dǎo)、分步推進(jìn)的原則，逐步解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問題。首先。應(yīng)盡快將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)。其次，加快建立農(nóng)民工的大病或住院保險(xiǎn)。最后，必須逐步解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保障問題。此外，從建設(shè)和諧社會(huì)的角度出發(fā)，也有必要對(duì)農(nóng)民工提供臨時(shí)或應(yīng)急性的救助。

(二)制度選擇：適應(yīng)農(nóng)民工的高流動(dòng)性，著眼于讓更多人參保，實(shí)行分層分類保障

1、將穩(wěn)定就業(yè)(從事正規(guī)就業(yè)，建立勞動(dòng)關(guān)系，以及事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系5年以上)的農(nóng)民工納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度，參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)，同時(shí)改革和完善現(xiàn)行的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，使穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工能夠享受其待遇。進(jìn)入現(xiàn)行制度的好處是企業(yè)之間、群體之間公平性較好，也有利于農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，同時(shí)，還有利于在全國范圍內(nèi)建立基本統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。

2、對(duì)不穩(wěn)定就業(yè)(簽訂短期合同、頻繁流動(dòng)以及從事各種靈活就業(yè)的)農(nóng)民工引入過渡性的辦法，除工傷、失業(yè)保險(xiǎn)按現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行外。養(yǎng)老保險(xiǎn)先建個(gè)人賬戶，不搞社會(huì)統(tǒng)籌，實(shí)行過渡性的個(gè)人賬戶制度，將本人的社會(huì)保障權(quán)益直接記入個(gè)人賬戶，繳費(fèi)由用人單位和農(nóng)民工雙方負(fù)擔(dān)，企業(yè)按本企業(yè)工資總額的10‰個(gè)人按本人工資5％繳費(fèi)，并發(fā)放個(gè)人賬戶卡。該卡記錄繳費(fèi)情況可供查詢。但不能提前支取。醫(yī)療保險(xiǎn)先建社會(huì)統(tǒng)籌、不建個(gè)人賬戶，實(shí)行低門檻、保大病、管當(dāng)期。費(fèi)率一般控制在2％以下。農(nóng)民工凡已參加城鎮(zhèn)職工大病醫(yī)療保險(xiǎn)的，原則上不再同時(shí)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。如本人不愿或無能力在城市治療的，應(yīng)制定相應(yīng)的措施，將大病醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系和資金轉(zhuǎn)入農(nóng)村合作醫(yī)療。隨著中國社會(huì)保障制度的改革完善，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行全國統(tǒng)籌之后，再考慮如何將農(nóng)民工逐步納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的問題。對(duì)返回農(nóng)村且達(dá)不到最低繳費(fèi)年限的，達(dá)到退休年齡時(shí)轉(zhuǎn)移賬戶與農(nóng)保接續(xù)，并按農(nóng)保計(jì)發(fā)辦法享受相關(guān)待遇。

(三)繳費(fèi)方式：根據(jù)不同的保險(xiǎn)項(xiàng)目制定不同的繳費(fèi)方式

在農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，要按農(nóng)民工實(shí)際工資繳費(fèi)，最低不能低于規(guī)定繳費(fèi)起點(diǎn)，設(shè)立不同檔次，多繳多受益，少繳少受益，不繳不受益。在征得農(nóng)民工選擇繳費(fèi)檔次的基礎(chǔ)上，繳費(fèi)方式可以采取由用人單位代扣代交，但不準(zhǔn)不交。要建立農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度，應(yīng)允許農(nóng)民工自愿繳費(fèi)并享受與城鎮(zhèn)失業(yè)人員同等待遇。要在城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度框架下，采取低標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入、漸進(jìn)式過渡的辦法，推進(jìn)農(nóng)民工大病保障，由用人單位和個(gè)人共同繳費(fèi)，建立農(nóng)民工住院醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金。參保農(nóng)民工因病住院，可根據(jù)繳費(fèi)時(shí)間長短，享受不同金額的住院補(bǔ)貼。工傷保險(xiǎn)由用工單位繳納，農(nóng)民工不繳費(fèi)。要根據(jù)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度的高低確定不同的繳費(fèi)費(fèi)率，高危行業(yè)繳費(fèi)相對(duì)高一點(diǎn)，非高危行業(yè)相對(duì)少一些，所繳費(fèi)用在區(qū)域內(nèi)調(diào)劑使用。各級(jí)政府及行政主管部門要加強(qiáng)監(jiān)督，提高執(zhí)行力，保證各項(xiàng)費(fèi)用做到應(yīng)繳盡繳。各級(jí)財(cái)政部門也要按照建立公共財(cái)政的要求，積極調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，切實(shí)加大對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障資金的投人。

(四)配套措施：搞好各項(xiàng)相關(guān)制度的改革與創(chuàng)新

1、改革現(xiàn)行的戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，完善流動(dòng)人口管理制度，取消針對(duì)農(nóng)民工制定的限制性就業(yè)政策，逐步改變農(nóng)民工因?yàn)閼艨诙鴨适鐣?huì)保障權(quán)利的現(xiàn)狀。

2、改革勞動(dòng)用工制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。逐步消除對(duì)農(nóng)民工在工資收入、工作分工、子女入學(xué)等方面存在的歧視。

3、改革土地制度，為了提高農(nóng)村生產(chǎn)力，釋放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。必須改革家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，讓分散的土地集中起來進(jìn)行規(guī)?；?、機(jī)械化生產(chǎn)，集中土地的可行辦法是讓土地自由流動(dòng)，必要的時(shí)候可以采用“土地?fù)Q保障”。

4、加強(qiáng)社會(huì)保障的立法工作，盡快制定出一部全國性的《社會(huì)保障法》，或針對(duì)農(nóng)民工的綜合或單項(xiàng)社會(huì)保障的法律與法規(guī)，使制定和實(shí)施農(nóng)民工社會(huì)保障制度時(shí)就會(huì)有法可依。在立法的過程中，要從中國的實(shí)際情況出發(fā)，參照國際組織制定的規(guī)章和原則，規(guī)范和協(xié)調(diào)社會(huì)保障各參與主體之間的法律關(guān)系，以保證社會(huì)保障制度能被公正、合理、有效地執(zhí)行，真正達(dá)到維護(hù)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的目的。