交通應(yīng)急與地震救援探討

董珂洋　李鐵軍　唐儷莉

摘要：交通應(yīng)急是目前的熱點(diǎn)問(wèn)題，特別是在災(zāi)害處置，突發(fā)公共事件處置當(dāng)中具有重要地位和作用-通過(guò)對(duì)比國(guó)內(nèi)外具體實(shí)施情況，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，提出了交通應(yīng)急信息處理框架，對(duì)地震后交通應(yīng)急從立法、組織、規(guī)劃、宣傳等幾個(gè)方面進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：交通應(yīng)急；地震救援；信息系統(tǒng)

中圖分類(lèi)號(hào)：F407.47文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198(2009)14-0263-02

汶川大地震發(fā)生后，因交通破壞嚴(yán)重，在很大程度上延遲了救援人員與物資的到達(dá)時(shí)間，從而間接地增加了人員傷亡。通過(guò)這些教訓(xùn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提高交通應(yīng)急的處置能力，在有限的條件下盡力提高交通救急的效率，是本文將要探討的內(nèi)容。

1建立交通應(yīng)急信息系統(tǒng)

無(wú)論是災(zāi)情統(tǒng)計(jì)。還是決策制定，都離不開(kāi)確實(shí)可靠的基礎(chǔ)信息。交通基礎(chǔ)信息平臺(tái)作為交通應(yīng)急的信息來(lái)源和信息通道，是我們開(kāi)展交通應(yīng)急的先決條件。

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持子系統(tǒng)通過(guò)對(duì)行業(yè)數(shù)據(jù)資源的數(shù)據(jù)抽取為指揮決策提供全方位的行業(yè)數(shù)據(jù)支持；預(yù)案管理執(zhí)行子系統(tǒng)根據(jù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持子系統(tǒng)的實(shí)時(shí)行業(yè)數(shù)據(jù)在指揮時(shí)對(duì)預(yù)案進(jìn)行修正，并對(duì)預(yù)案的執(zhí)行進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控；地理信息應(yīng)用子系統(tǒng)根據(jù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持子系統(tǒng)的相關(guān)數(shù)據(jù)以電子地圖等直觀方式為指揮人員提供現(xiàn)有資源情況的展示，同時(shí)根據(jù)預(yù)案管理執(zhí)行子系統(tǒng)對(duì)預(yù)案執(zhí)行的實(shí)時(shí)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)在地圖中直觀地展現(xiàn)出目前任務(wù)的執(zhí)行情況；數(shù)據(jù)及通訊子系統(tǒng)是指揮人員與現(xiàn)場(chǎng)人員的信息溝通渠道，通過(guò)本子系統(tǒng)，根據(jù)不同的任務(wù)和現(xiàn)場(chǎng)情況，指揮人員以數(shù)據(jù)或音視頻對(duì)話等方式下達(dá)任務(wù)，交流任務(wù)執(zhí)行情況。

當(dāng)然，就破壞性地震的應(yīng)急通信而言，利用衛(wèi)星通信已成為不可替代的可靠方式。在汶川地震的救援當(dāng)中，由于通信基礎(chǔ)設(shè)施破壞嚴(yán)重且無(wú)法短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)，我們采取了衛(wèi)星IDR傳輸設(shè)備+地面電路的傳輸方式、衛(wèi)星移動(dòng)終端(包括海事衛(wèi)星終端、全球星終端)、VSAT遠(yuǎn)端站、衛(wèi)星應(yīng)急車(chē)等多種方式來(lái)保障應(yīng)急通信。

一項(xiàng)交通應(yīng)急任務(wù)可能涉及到公路、水路、運(yùn)輸、人員、機(jī)具設(shè)備等等方面，在指揮決策時(shí)也就需要對(duì)各方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。而目前這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)基本都掌握在相關(guān)的業(yè)務(wù)部門(mén)手中，指揮中心在決策時(shí)要實(shí)現(xiàn)對(duì)上述相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行直接分析還需要一個(gè)行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源整合的建設(shè)過(guò)程，將行業(yè)內(nèi)各業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)整合到行業(yè)數(shù)據(jù)整合數(shù)據(jù)中心，這樣指揮中心可以直接掌握行業(yè)所有業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，在第一時(shí)間進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，作出指揮決策。在行業(yè)信息資源整合建設(shè)尚未完成的情況下，應(yīng)急指揮決策要得到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持只能采取如圖1中所示的方案，從行業(yè)數(shù)據(jù)資源中通過(guò)數(shù)據(jù)抽取和調(diào)用的方式，對(duì)相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。要實(shí)現(xiàn)這種設(shè)計(jì)，必須滿足以下要求：一，指揮中心和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)所在部門(mén)有專(zhuān)用網(wǎng)絡(luò)連接；二，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)需向指揮中心開(kāi)放數(shù)據(jù)訪問(wèn)權(quán)限；三，相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)需向指揮中心提供查詢分析模塊或接口。

2加強(qiáng)立法方面的工作

法律保障對(duì)應(yīng)對(duì)處理重大自然災(zāi)害、突發(fā)性公共事件有著至關(guān)重要的作用，它可以規(guī)范個(gè)人、社團(tuán)和政府部門(mén)在非常時(shí)期法律賦予的權(quán)利、職責(zé)和應(yīng)盡的義務(wù)。各國(guó)在此方面都做了大量立法工作，如美國(guó)的《國(guó)家緊急狀態(tài)法》。俄羅斯的《聯(lián)邦公民衛(wèi)生流行病防疫法》，無(wú)論是美國(guó)、德國(guó)、日本等老牌發(fā)達(dá)國(guó)家，還是意大利、澳大利亞等新興發(fā)達(dá)國(guó)家，其應(yīng)急法律體系大都已經(jīng)成型。交通應(yīng)急及運(yùn)輸保障作為應(yīng)急管理的一部分，雖然上述國(guó)家也很少為此制定專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，但它們都毫無(wú)例外地在相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)此有所涉及。內(nèi)容包括交通應(yīng)急及運(yùn)輸保障的預(yù)案制定、應(yīng)急預(yù)警與響應(yīng)、救援行動(dòng)、事后處置、機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)、資源調(diào)用、各類(lèi)組織與人員的義務(wù)和權(quán)利等各個(gè)相關(guān)方面，正是基于這些法律法規(guī)，國(guó)外的公路交通應(yīng)急及運(yùn)輸保障工作能夠高效、有序、穩(wěn)定地開(kāi)展。

我國(guó)于1997年通過(guò)并于2008年修訂的《防震減災(zāi)法》里特別提到。交通、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施管理部門(mén)應(yīng)制定地震應(yīng)急預(yù)案，并報(bào)所在地政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門(mén)或機(jī)構(gòu)備案?！秶?guó)家地震應(yīng)急預(yù)案》里關(guān)于交通運(yùn)輸保障的要求是“鐵道、交通、民航部門(mén)組織對(duì)被毀壞的鐵道、公路、港口、空港和有關(guān)設(shè)施的搶險(xiǎn)搶修，協(xié)調(diào)運(yùn)力，保證應(yīng)急搶險(xiǎn)救援人員、物資的優(yōu)先運(yùn)輸和災(zāi)民的疏散”。對(duì)于地震等重夫自然災(zāi)害的交通救災(zāi)應(yīng)急，應(yīng)當(dāng)制定救急和減災(zāi)法案。通過(guò)法律手段規(guī)定緊急事態(tài)和災(zāi)害發(fā)生時(shí)的應(yīng)急程序，明確減災(zāi)救助的資源，界定相關(guān)政府結(jié)構(gòu)的職能，明晰政府、機(jī)構(gòu)和個(gè)人的關(guān)系。確立資產(chǎn)征用和補(bǔ)償?shù)姆秶c方式等重大問(wèn)題，指導(dǎo)救災(zāi)減災(zāi)工作保護(hù)人民群眾財(cái)產(chǎn)和生命安全。鑒于交通應(yīng)急運(yùn)輸在處置重大自然災(zāi)害與公共事件的重要地位。我們應(yīng)該為交通領(lǐng)域編制相應(yīng)的法律法規(guī)，明確對(duì)于不同層級(jí)的交通應(yīng)急，各級(jí)政府部門(mén)的處置規(guī)范，對(duì)于各個(gè)運(yùn)輸領(lǐng)域，各級(jí)交通主管部門(mén)，行業(yè)單位都應(yīng)制定相應(yīng)的交通應(yīng)急頹案。

3組織體系的建設(shè)與保障

交通應(yīng)急運(yùn)輸在地震或其他重大突發(fā)事件救援中的重要性，使得交通應(yīng)急及運(yùn)輸保障必須依靠一套廣而有效的蛆織機(jī)構(gòu)體系來(lái)實(shí)現(xiàn)持續(xù)、高效地運(yùn)轉(zhuǎn)。部分發(fā)達(dá)國(guó)家在中央政府設(shè)立了專(zhuān)職機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)突發(fā)公共事件的交通應(yīng)怠工作，如美國(guó)在其運(yùn)輸部下設(shè)了專(zhuān)職負(fù)責(zé)交通運(yùn)輸救急的支持委員食(ESF)，日本由消防廳主管全國(guó)的交通應(yīng)急急救，而在地方，交通應(yīng)急機(jī)構(gòu)更為重要，它們是交通應(yīng)急及運(yùn)輸保障具體事務(wù)的管理與協(xié)調(diào)主體，承擔(dān)著應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)的指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)度以及其他相關(guān)工作。

我國(guó)目前還沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的交通應(yīng)急組織。但我國(guó)也在抓緊制定相關(guān)措施。2008年有關(guān)專(zhuān)家向交通部提出了在鄭州設(shè)立國(guó)家區(qū)域交通應(yīng)急指揮中心的建議，交通部也表態(tài)建立一個(gè)全國(guó)性或區(qū)域性的交通應(yīng)急指揮中心非常有必要，該提議提出在交通部統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)下，“國(guó)家區(qū)域交通應(yīng)急指揮中心”以河南省高速公路聯(lián)網(wǎng)管理中心及高速公路路警聯(lián)合指揮中心等已有資源為基礎(chǔ)，建立救助救援基地，連接周邊省份各有關(guān)機(jī)構(gòu)、部門(mén)，建立國(guó)家區(qū)域交通應(yīng)急指揮體系，主要協(xié)調(diào)和服務(wù)河南、河北、安徽、山東、陜西、山西、湖北、湖南八省約21540公里高速公路(占全國(guó)高速公路總里程53400公里的40.3％)的應(yīng)急保通工作。

4加強(qiáng)交通規(guī)劃與建設(shè)的前瞻性設(shè)計(jì)

根據(jù)國(guó)內(nèi)外城市在地震災(zāi)害中的財(cái)產(chǎn)損失分析。在地震災(zāi)害來(lái)襲時(shí)，城市交通系統(tǒng)的損失會(huì)占地震災(zāi)害直接財(cái)產(chǎn)損失的1／4左右。其中，城市的橋梁、隧道、有軌交通等將受到嚴(yán)重破壞。很難快速修復(fù)并在后續(xù)救援與疏散工作中及時(shí)使用；地面道路系統(tǒng)也將有不同程度破壞和堵塞。只有一部分道路系統(tǒng)可以保存下來(lái)，以承擔(dān)后續(xù)的救援和疏散任務(wù)；水路交通受損最小，但破壞橋梁會(huì)成為水路的障礙。城市在地震災(zāi)害中能夠保存下來(lái)及時(shí)用于救援的交通系統(tǒng)與日常交通所依賴(lài)的交通系統(tǒng)有很大區(qū)別。地鐵、快速道路、鐵路等這些正常環(huán)境下在交通系統(tǒng)中發(fā)揮重大作

用的基礎(chǔ)設(shè)施，在地震災(zāi)害后很難作為生命線通道。也就是說(shuō)，震后城市交通的生命線要依賴(lài)平常在交通組織中處于次要地位的地面常規(guī)交通系統(tǒng)來(lái)保障。這就要求在交通規(guī)劃中考慮這些次要交通設(shè)施在震后應(yīng)急方面的需要，同時(shí)要保證高等級(jí)交通系統(tǒng)在地震災(zāi)害中的損毀不會(huì)對(duì)這些交通系統(tǒng)的運(yùn)行造成較大障礙。

因此，交通系統(tǒng)應(yīng)急規(guī)劃要吸取國(guó)內(nèi)外城市在重大災(zāi)害中交通系統(tǒng)運(yùn)行與組織的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，科學(xué)地進(jìn)行交通系統(tǒng)應(yīng)急規(guī)劃，加強(qiáng)交通系統(tǒng)對(duì)各種災(zāi)害。特別是地震災(zāi)謇襲擊的可靠性評(píng)估。把災(zāi)害中城市交通應(yīng)急規(guī)劃作為城市交通規(guī)劃和城市防災(zāi)預(yù)案的重要內(nèi)容。保障在地震災(zāi)害來(lái)臨時(shí)城市救援生命線的暢通和疏散需求，有效地降低災(zāi)害所帶來(lái)的損失。

5宣傳與社會(huì)動(dòng)員

由于地震具有偶然性、不確定性等特征。從事救災(zāi)應(yīng)急運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)人員常常會(huì)遇到許多在平時(shí)的運(yùn)輸生產(chǎn)和管理工作中極少遇見(jiàn)和難以蕷料的問(wèn)題。應(yīng)急運(yùn)輸?shù)沫h(huán)節(jié)、程序和處置技術(shù)也不同于日常運(yùn)輸管理活動(dòng)，相應(yīng)的應(yīng)急運(yùn)輸預(yù)案如何發(fā)揮其最大的作用。相關(guān)的法規(guī)與政策如何得到貫徹和落實(shí)等。這些問(wèn)題需要通過(guò)平時(shí)的宣傳與培訓(xùn)工作。強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)，提高應(yīng)急運(yùn)輸保障能力。建立社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，是應(yīng)急管理的重要內(nèi)容之一。社會(huì)動(dòng)員機(jī)制具有兩個(gè)方而的優(yōu)點(diǎn)，一是經(jīng)常性和社會(huì)化，即在全體公民中進(jìn)行經(jīng)常性的災(zāi)害應(yīng)對(duì)教育和準(zhǔn)備；二是機(jī)制性，即有一整套覆蓋全社會(huì)的災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制，而不是僅依靠臨時(shí)性政治動(dòng)員和行政命令。因此，建立廣泛、有效的社會(huì)動(dòng)員體系及其機(jī)制，充分發(fā)揮全社會(huì)的救災(zāi)力量是提高應(yīng)急保障能力的重要手段。

交通運(yùn)輸應(yīng)急保障的特征決定了其不可能像地震、火災(zāi)和海上救助那樣，建立一支完全專(zhuān)業(yè)化的救助隊(duì)伍。只能依靠社會(huì)動(dòng)員機(jī)制實(shí)現(xiàn)應(yīng)急運(yùn)輸保障的目標(biāo)。一方而，利用社會(huì)動(dòng)員機(jī)制選擇和掌握全社會(huì)的各種專(zhuān)業(yè)運(yùn)輸資源，通過(guò)交通主管部門(mén)或政府與其簽訂合作協(xié)議等方式明確其應(yīng)急運(yùn)輸?shù)臋?quán)利、責(zé)任和義務(wù)。充分利用專(zhuān)業(yè)運(yùn)輸企業(yè)的運(yùn)輸力量，提高應(yīng)急運(yùn)輸保障的效率和快速與專(zhuān)業(yè)化水平；另一方而，自然災(zāi)害及突發(fā)公共事件往往導(dǎo)致短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生大量的應(yīng)急運(yùn)輸需求，僅僅依靠本地的應(yīng)急運(yùn)輸儲(chǔ)備運(yùn)力可能無(wú)法滿足應(yīng)急運(yùn)輸?shù)男枨?，此時(shí)，需要發(fā)揮社會(huì)動(dòng)員機(jī)制的作用，動(dòng)員全社會(huì)的各種運(yùn)輸資源及時(shí)地參與和承擔(dān)應(yīng)急運(yùn)輸保障任務(wù)。迅速地形成應(yīng)急運(yùn)輸保障的增援隊(duì)伍。保障應(yīng)急運(yùn)輸?shù)墓┙o能力。

總之，要提高交通應(yīng)急能力，在未來(lái)未知的自然災(zāi)害中充分發(fā)揮交通生命線的作用。我們應(yīng)該認(rèn)真調(diào)研，虛心借鑒國(guó)外有效經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)情，充分考慮我國(guó)復(fù)雜的地理?xiàng)l件，做好相關(guān)的組織與保障工作。