地方政府與基本公共服務(wù)均等化探討

羅慧瑩

摘要：從十屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《十一五規(guī)劃綱要》從公共財(cái)政體系建設(shè)方面第一次提出了“逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的任務(wù)，在以后的多次黨和國(guó)家的會(huì)議上又被多次提及。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為全國(guó)人民奮斗的一個(gè)目標(biāo)。主要從地方政府的角度出發(fā)，分析地方政府在基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出充分發(fā)揮地方政府作用的對(duì)策建議，以期各級(jí)地方政府能不斷提高提供公共服務(wù)的能力，保證基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：地方政府；基本公共服務(wù)均等化

中圖分類(lèi)號(hào)：F287.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198(2009)14-0058-02

1概述

1.1地方政府與基本公共服務(wù)均等化

基本公共服務(wù)均等化指的是全體公民享受基本公共服務(wù)，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障等的機(jī)會(huì)均等、結(jié)果大體相同，并尊重社會(huì)成員的自由選擇權(quán)?；竟卜?wù)均等化是公民享有的基本權(quán)利，它的實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有重大意義，一方面，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的必經(jīng)途徑，另一方面，逐步推進(jìn)中國(guó)社會(huì)基本公共服務(wù)均等化有利于消除區(qū)域差異。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

地方政府，作為中央政府實(shí)施國(guó)家福利政策的工具，雖然不是整體政策的制定者，但卻是基本公共服務(wù)的直接提供者，社會(huì)公眾對(duì)基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)的很重要一個(gè)方面就是來(lái)源于對(duì)地方基層政府的認(rèn)識(shí)。國(guó)家在基本公共服務(wù)方面的政策是否真正落實(shí)到實(shí)處，很大程度也直接源于地方基層政府的執(zhí)行情況。本文正是基于地方政府的職能提出相關(guān)的政策和建議。

1.2地方政府在基本公共產(chǎn)品供給中存在的問(wèn)題

(1)地方政府公共職能的“缺位”。目前，許多地方政府尚未實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“公共服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變。普遍將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為績(jī)效考核的重要指標(biāo)，將大量資金投入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和那些投資多、見(jiàn)效快和周期短的公共服務(wù)項(xiàng)目，不能體現(xiàn)公民的真正需求!

(2)地方政府公共服務(wù)方面投入不足。許多地方政府因整體財(cái)力不足，以致在公共服務(wù)領(lǐng)域投入不足，無(wú)法滿(mǎn)足轄區(qū)內(nèi)居民對(duì)基本公共產(chǎn)品的需求。例如，永豐縣全年財(cái)政收入只有3.6個(gè)億，在公共服務(wù)的投人方面捉襟見(jiàn)肘，以教育方面為例，永豐縣2006年教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重為3.4％，而1997年中等收入國(guó)家公共教育支出占GDP的比重為4.9％。

(3)地方政府公共政策制定的不公平性。有些地方政府在制定公共政策時(shí)缺乏公平性，客觀上造成了不公平。例如，針對(duì)外來(lái)務(wù)工子女的教育問(wèn)題，不少地方政府制定政策，要求沒(méi)有當(dāng)?shù)貞?hù)口的外來(lái)務(wù)工人員子女繳納“借讀費(fèi)”以在當(dāng)?shù)鼐妥x，這就造成了外來(lái)務(wù)工人員與當(dāng)?shù)鼐用竦牟町悺?/p>

(4)公共產(chǎn)品提供模式單一。缺乏靈活性。我國(guó)各級(jí)地方政府對(duì)于某些公共產(chǎn)品的提供模式單一，完全由市場(chǎng)或者政府提供。政府完全包攬的單一主體模式下，政府高度壟斷的公共產(chǎn)品供給行為會(huì)破壞稀缺資源趨于最優(yōu)配置的過(guò)程，造成交易成本增多和社會(huì)資源浪費(fèi)，產(chǎn)生嚴(yán)重的“政府失靈”，另外也會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)供給呈現(xiàn)所謂“短缺經(jīng)濟(jì)”的特點(diǎn)，而公共服務(wù)的過(guò)度市場(chǎng)化，會(huì)使得公共產(chǎn)品的提供過(guò)分注重經(jīng)濟(jì)效益，偏離了公共產(chǎn)品的公共服務(wù)性質(zhì)。

(5)地方政府間職權(quán)不清。導(dǎo)致公共服務(wù)的提供出現(xiàn)重合或者缺位。我國(guó)各級(jí)地方政府在公共產(chǎn)品供給中的職權(quán)分配不清，承擔(dān)的責(zé)任與其財(cái)政能力不相匹配，導(dǎo)致了某些政府無(wú)力履行公共服務(wù)職能，從而造成了地方政府公共服務(wù)職能的“缺位”；同時(shí)，有些地方政府間公共服務(wù)職責(zé)上存在重合的情況，導(dǎo)致公共產(chǎn)品的重復(fù)供給和公共資源的浪費(fèi)。

2原因分析

2.1各級(jí)地方政府財(cái)力不足

我國(guó)各級(jí)財(cái)力不足，導(dǎo)致地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域投入不足，從很大程度上影響了基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，這主要有兩個(gè)原因，一方面地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)分布不均，使得公共產(chǎn)品提供缺乏資金支持；另一方面，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)存在缺陷，形式過(guò)多，結(jié)構(gòu)不合理。一般性轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)低，客觀上造成了各地區(qū)財(cái)政能力的差異，影響了基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

2.2各級(jí)地方政府及政府官員觀念沒(méi)有轉(zhuǎn)變

改革開(kāi)放以來(lái)，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的思想深入人心，許多地方政府及其官員為了提高政績(jī)，將大量財(cái)政資金投入那些投資多、見(jiàn)效快、周期短的項(xiàng)目?；蚴菍①Y金投入一般競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，而這些不能真正反映公民的需求，壓縮了政府用于基本公共產(chǎn)品提供的資金，使得我國(guó)基本公共服務(wù)供給不足，影響了基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

2.3公共產(chǎn)品的提供缺乏法律法規(guī)的制度安排

從我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)來(lái)看，在公共產(chǎn)品提供方面還缺乏相配套的安排，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面我國(guó)法律對(duì)中央政府以及各級(jí)地方政府在基本公共產(chǎn)品供給方面的職責(zé)和范圍的規(guī)定非?；\統(tǒng)和模糊，對(duì)各級(jí)政府的具體職能沒(méi)有明確規(guī)定，這造成政府之間職能不清、互相推諉；另一方面，我國(guó)現(xiàn)有的一些公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)缺乏全國(guó)統(tǒng)一的法規(guī)政策規(guī)定，這給一些流動(dòng)性較強(qiáng)的群體，如農(nóng)民工享受基本公共服務(wù)造成一定困難，造成了基本公共服務(wù)方面的“空缺”。

2.4政府有關(guān)決策缺乏公平性

一些地方政府在出臺(tái)相關(guān)政策時(shí)，往往根據(jù)不同人群適用不同的標(biāo)準(zhǔn)，人為地制造不均等。例如，一些地方的醫(yī)療保險(xiǎn)，繳納同樣的費(fèi)用，但“個(gè)人存檔”和“單位存檔”人員享受的待遇就不同；還有些地方政府部門(mén)在進(jìn)行有關(guān)基本公共服務(wù)的決策時(shí)，會(huì)從自身利益角度出發(fā)。使自身或者本組織享受優(yōu)于常人的高質(zhì)量的公共產(chǎn)品。這種緣自政府決策的不公平性，也是阻礙基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的重要原因。

2.5地方政府間缺乏合作與聯(lián)系

地方政府間缺乏合作和聯(lián)系，一方面，無(wú)法通過(guò)地方政府間相互協(xié)助解決財(cái)政能力的不均等，從而緩解基本公共服務(wù)的不均等；另一方面，在全國(guó)基本公共服務(wù)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，各地區(qū)缺乏基本的交流。可能加大區(qū)域間基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)差距，這些都在一定程度上加劇了基本公共服務(wù)不均等的情況。

3相關(guān)政策建議

3.1與時(shí)俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變觀念

(1)政府官員要積極轉(zhuǎn)變片面強(qiáng)調(diào)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的思想，強(qiáng)化政府部門(mén)的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，一切以人民的利益為中心，積極促使政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

(2)基層地方政府應(yīng)充分利用其地理優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)的宣傳和教育，以改變?nèi)嗣袢罕娬J(rèn)為讀書(shū)無(wú)用或者養(yǎng)子以防老的傳統(tǒng)思想，鼓勵(lì)群眾積極參與，為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化建立廣泛的群眾基礎(chǔ)。

3.2建立以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的績(jī)效考核制度

長(zhǎng)期以來(lái)，政府以及政府官員的決策行為受到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”思想的影響，片面重視經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，輕視甚至

忽視政府的社會(huì)職責(zé)。因此。各級(jí)地方政府必須完善績(jī)效評(píng)估體系，強(qiáng)調(diào)以人為本。以公民為中心。以滿(mǎn)意為尺度，建立一套綜合性的考核制度，從而促使政府及其官員積極轉(zhuǎn)變觀念，重視基本公共服務(wù)等社會(huì)責(zé)任的重要性。

3.3制定和完善基本公共服務(wù)領(lǐng)域法律法規(guī)

(1)明確轄區(qū)內(nèi)各級(jí)政府在基本公共服務(wù)供給方面的責(zé)任，合理分配職權(quán)，以充分發(fā)揮地方政府的公共服務(wù)能力。

(2)明確企業(yè)、一般公眾、第三部門(mén)等多元主體在基本公共服務(wù)中的定位，鼓勵(lì)社會(huì)多元主體以多種方式參與進(jìn)來(lái)，提高基本公共服務(wù)的供給效率。

(3)省級(jí)政府以法律形式確定統(tǒng)一的基本公共服務(wù)供給的最低標(biāo)準(zhǔn)，以消除地區(qū)間因標(biāo)準(zhǔn)不同而造成的不公平，為基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

3.4完善各級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付

地方政府在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中，要重視政府間的縱向轉(zhuǎn)移支付，更要不斷完善各個(gè)地區(qū)政府間的橫向轉(zhuǎn)移。通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持，提高落后地區(qū)的財(cái)政能力，實(shí)現(xiàn)地方政府基本公共服務(wù)財(cái)政能力均等化，填補(bǔ)各地區(qū)因經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱而基本公共服務(wù)水平低的缺陷，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

3.5促進(jìn)基本公共服務(wù)供給主體多元化，實(shí)現(xiàn)某些公共服務(wù)民營(yíng)化

地方政府在基本公共服務(wù)產(chǎn)品的供給過(guò)程中要打破政府“獨(dú)自掌舵”的局面，加強(qiáng)政府部門(mén)與社會(huì)民間組織的合作，以項(xiàng)目的形式建立與社會(huì)民間組織的合作伙伴關(guān)系，發(fā)揮其作為政府履行公共職能的重要補(bǔ)充。同時(shí)，政府可以在一些公共領(lǐng)域引人私人生產(chǎn)，政府則作為供給的主導(dǎo)者和最終責(zé)任人對(duì)基本公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者進(jìn)行付費(fèi)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管，通過(guò)這種以政府作為主導(dǎo)、多元參與的合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)多元力量參與基本公共服務(wù)的提供。提高基本公共服務(wù)的供給效率，彌補(bǔ)某些領(lǐng)域的政府失靈。

3.6建立健全的監(jiān)督機(jī)制和公眾參與機(jī)制

(1)各級(jí)地方政府在具體公共服務(wù)提供過(guò)程中，應(yīng)將不同主體納入公共政策制定領(lǐng)域，設(shè)立聽(tīng)證、公示、問(wèn)責(zé)等制度，擴(kuò)大公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，激發(fā)公眾參政議政的熱情，保證決策的科學(xué)化、民主化。

(2)各級(jí)地方政府在基本公共服務(wù)的供給過(guò)程中。要保證基本公共服務(wù)供給相關(guān)信息的透明度。同時(shí)，各級(jí)地方政府可以根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況建立相應(yīng)的民主評(píng)議制度，鼓勵(lì)公民和各類(lèi)社會(huì)組織積極參與對(duì)政府的評(píng)議和監(jiān)督。以不斷完善地方政府的公共服務(wù)職能，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

除上述意見(jiàn)外，各級(jí)政府在政策制定過(guò)程中要堅(jiān)持公平、公正原則，同時(shí)加強(qiáng)與其他地區(qū)政府在公共服務(wù)供給方面的合作，防止出現(xiàn)公共服務(wù)供給“缺位”或者重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，努力消除地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間以及人與人之間享受公共服務(wù)的差距。相信隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，地方政府行政改革的不斷奢華，基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程將不斷推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化。