我國農民工社會保障問題研究綜述

徐玉蘭

摘要：改革開放以來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，越來越多的農村富余勞動力轉移到城市(鎮(zhèn))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)。農民工作為社會建設的新型生力軍，對我國社會有著深遠影響，農民工的社會保障問題也受到學術界的關注。將對近年來我國農民工社會保障問題研究情況進行簡單綜述。

關鍵詞：農民工；社會保障；城鄉(xiāng)分割

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)14-0050-02

1研究背景和意義

近年來，農民工問題一直是社會各界關注的熱點話題。在學術界，對這一問題的研究也越來越多角度、多方面。其中農民工社會保障問題尤為引人關注。

1.1研究背景

(1)農民工隊伍逐漸壯大，在城市建設中的作用日益凸顯。

據(jù)國務院研究室課題組調查報告顯示，目前我國農民工總數(shù)大約為2億人。這一龐大的社會群體為中國的經(jīng)濟社會發(fā)展做出了功勛卓著的巨大貢獻。有專家測算，農民工每年給城里留下的增加值有一兩萬億，同時。農民進城務工。每年可為農村增加5000—6000億元收入。

(2)農民工對尊重、平等和社會承認的企盼與現(xiàn)實中不公平的社會待遇產生矛盾。

進入21世紀，盡管追求經(jīng)濟改善仍然是農民工流動的最大動因，但新一代的農民工進城務工開始向往現(xiàn)代化的生活方式。他們對尊重、平等和社會承認有更多的企盼。

農民工對尊重和平等需求的增長與現(xiàn)實中不公平的社會待遇之間的矛盾日益顯現(xiàn)。

(3)農民工保障問題引起經(jīng)濟界和政治界的關注。

農民工的社會保障問題不僅是個重大的經(jīng)濟問題，還是一個重大的政治問題。在2009年的兩會上，農民工的社會保障等權益問題的解決是代表和委員們關注和討論的重要議題，而且被寫進了《政府工作報告》。農民工就業(yè)、社會保障等問題事關我國經(jīng)濟和社會發(fā)展全局，解決農民工問題是建設中國特色社會主義的戰(zhàn)略任務。

1.2研究意義

基于上述背景。當前認真研究我國農民工的社會保障問題具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

(1)理論意義。正確認識農民工社會保障的現(xiàn)狀及存在的問題，對依據(jù)何種原則、理論建立農民工社會保障制度的問題進行深入探討，可以充實我國社會保障理論體系。

(2)現(xiàn)實意義。加快構建農民工的社會保障制度對我國的政治、社會、經(jīng)濟和農民工自身都有著重要的現(xiàn)實意義。在政治上，建立和完善農民工社會保障制度符合構建社會主義和諧社會的要求，符合以人為本的科學發(fā)展觀的要求。也是增強我國的法制建設、解決“三農”問題、全面建設小康社會的需要；在社會上，有利于實現(xiàn)社會公平，緩解社會矛盾的激化，促進社會安定有序的發(fā)展和社會順利轉型的實現(xiàn)；在經(jīng)濟上。符合形成統(tǒng)一勞動力市場的需要，有利于鼓勵農村剩余勞動力進城務工。從而實現(xiàn)農村經(jīng)營方式轉變。提高農業(yè)勞動生產率，有利于提高農民工抗風險能力。降低預防性儲蓄、促進消費，對于拉動內需和經(jīng)濟發(fā)展有著積極意義；對于農民工自身而言。完善農民工社會保障制度有利于增強他們的社會穩(wěn)定感、消除他們的自卑心理，減輕他們的生活壓力，也是這個特殊群體的力量發(fā)展到一定程度的必然要求。

2國內相關研究情況

國內學術界也對農民工的社會保障問題進行了較深入地研究，取得了一些富有價值的研究成果，主要包括以下幾個方面：

(1)對目前我國農民工社會保障現(xiàn)狀及原因的研究。

盧海元(2004)認為城市農民工人目前實際上處于社會保障的空白地帶；陳錫文(2004)認為農民工雖然進城創(chuàng)造了財富，但大量農民工都沒有社會保障；王文韜等(2004)通過調研后指出，面對農民工社會保障的缺位及其對工傷、醫(yī)療保險的迫切需求，政府也嘗試和制定了一些面向農民工的參保辦法，但效果難如人意。宮曉霞(2005)指出農民工的正當權益屢遭忽視，社會保險不容樂觀。

關于農民工社會保障滯后的原因研究。原因主要有以下幾點；第一，城鄉(xiāng)二元社會結構是農民工社會保障權缺失的根本原因，雖然根據(jù)憲法農民工應該享有社會保障權，但是缺乏具體的可操作法規(guī)(白鳳崢。2004)；第二，農民工群體的社會邊緣性不利于其表達利益訴求，影響農民工社會保障政策迅速、合理地制定(彭宅文，2006)；第三，用人單位不夠重視或因勞動力成本控制而推卸責任。農民工缺乏自我保護意識，維權能力差，有些農民工自己不想或不敢要求參加社會保險(王玉玫2003)；第四，地方政府和招商引資部門縱容企業(yè)不為農民工參加社會保險，甚至把不參加社會保險作為吸引投資的優(yōu)惠政策(華迎放，2004)；第五，社會保障管理不能適應農民工參保的需要，缺少一個確保社會保障關系能夠在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間轉移的管理機制(周亦喬，2004)；第六，農民工社會保障問題背后隱藏著短工齡與長保障、工資低收入與社保高消費、高流動與小統(tǒng)籌、保障不足與保障。多余以及期收入與長遠保障這五大矛盾(趙立航，2005)。

(2)有關建立農民工社會保障模式的探討。

關于農民工社會保障模式學術界還存在較大分歧和爭論。有學者認為我國經(jīng)濟發(fā)展水平不夠，為城市農民工人建立社會保障會提高國內企業(yè)的成本，會降低中國企業(yè)特別是勞動密集型企業(yè)在國際市場的競爭力。并且認為土地就是農民工的社會保障。因此不應該業(yè)不必要將農民工納入社會保障體系(陳平，2002)。

更多的學者認為應該將農民工納入社會保障體系?？偨Y起來。主要有以下四種觀點：

第一種觀點認為應當把農民工社會保障歸人城鎮(zhèn)社會保障制度內(張啟春，2003)。將農民工納入城市社會保障系統(tǒng)是建立全國統(tǒng)一勞動力市場，打破城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化以及促進農村經(jīng)濟發(fā)展的需要(周畢芬、闞春萍，2004)。

第二種觀點認為農民工應納入到農村社會保障體系中，建議外出務工的農村人口參加戶籍所在地農村養(yǎng)老保險和新型合作醫(yī)療，如蘭春娣、任保平和楊立雄等。原因如下：(1)允許農民工進入城鎮(zhèn)職工社會保障體系，會給城鎮(zhèn)社會保障體系造成巨大壓力。(2)如果建立新的農民工社會保障體系，會形成與城鎮(zhèn)職工社會保障體系、農村社會保障體系并存的“三元格局”，形成所謂的農民工階層，會帶來新的、更大的歧視。(3)只有“還鄉(xiāng)”才可以使農民工求得生存再謀發(fā)展(楊立雄，2004)。

第三種觀點認為應建立專門為農民工服務的社會保障體系。華迎放(2005)認為農民工社會保障制度模式選擇應適應不同就業(yè)狀況亞群體的情況；李迎生(2001)指出現(xiàn)階段應推出相對獨立的農民工社會保障制度，建構一種作為過渡形態(tài)的“三元社會保障模式”；羅遐(2003)認為農民工身份的過渡性要求必須建立有利于城鄉(xiāng)銜接的農民工社會保障制度。朱冬梅提出應設計一套獨立的符合農民工特點

和需要的社會保險方案。

第四種觀點認為應根據(jù)農民工的具體情況建立大范圍內歸農村社會保障體系管理而小范圍內又有其特殊性的社會保障制度(藍春娣、任保平，2004)。清華大學人文學院李強教授通過分析城市農民工社會保障方面存在的問題，建議采取多方力量參與，層層化解矛盾的對策，建立“三條保障線”。首先用工單位為受雇農民工提供相應的社會保障，第二條保障線是發(fā)揮勞務輸出地“勞動服務組織”的作用，第三條保障線是勞務輸入地城市建立“公共勞動”形式的流動人口最低生存保障體制。

另外，勞動保障部社會保險研究所的華迎放在《農民工社會保障模式選擇》中分析評價了現(xiàn)行農民工社會保障的兩種模式；一為廣東模式，即將農民工納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)保障框架；一為上海模式，即單獨建立一套有別于城鎮(zhèn)職工基本社會保險制度的保障辦法。他提出取上述兩種模式之長，即農民工養(yǎng)老保險可考慮建立過渡性的個人賬戶，其他險種則進人現(xiàn)行制度，保當期，不承擔國企歷史債務。并從政策上建議國家盡快出臺農民工社會保險問題指導性意見，以規(guī)范各地工作。王保真、王斌提出對農民工社會保障可以實施土地換保障的辦法，扶持農民就業(yè)和參保，堅持統(tǒng)帳結合模式，優(yōu)先建立農民工的大病統(tǒng)籌和工傷保險機制。

(3)建立農民工社會保障制度的對策。

第一，消除認識誤區(qū)。政府不應當我借口來推卸和回避在農民工社會保障制度建設中所應盡的責任，而且應消除我國現(xiàn)有的社會保障體系和政策中存在的制度歧視(周亦喬，2004)。

第二，建立多層次的農民工社會保障制度?？蓪⑥r民工分成三類：一類是長期生活在城鎮(zhèn)并打算定居的，可將他們按富裕型農村社會保障制度提供，使其享受較高級的福利型農村社會保障待遇；一類是短期在城鎮(zhèn)生活的，需要建立一整套的配套措施來構建其社會保障；一類是臨時在城鎮(zhèn)打工的，可將其納入相應階段的農村社會保障制度內(藍春娣、任保平，2004)。

第三，完善立法和相應司法保障措施，以明確保障對象、保障資金籌集、保障標準、保障管理等方面的問題，同時加強農民工社會保障組織建設，完善農民工社會保障管理體制和監(jiān)督機制(周亦喬，2004)。同時，采取相互服務公司的形式，由農民集資建立農村勞務輸出公司。在這種公司中，農民工既是客戶又是股東。作為客戶，他可以獲得公司為他提供的勞務信息等項服務；作為股東，他還可以分享公司的經(jīng)營成果，獲得分紅。國家給政策，簡化手續(xù)。減免稅費，鼓勵開辦此類公司。公司為農民工提供培訓、找工、維權、社保等服務，并以這些服務向用工單位或農民工適當收取服務或管理費用(趙立航，8006)。

第四，改革社會保險關系轉移辦法。允許參保職工在轉移社會保險關系時，不僅轉移個人賬戶余額，而且也轉移與本人繳費對應的社會統(tǒng)籌基金，統(tǒng)籌基金轉移的數(shù)額為社平工資的一定比例，取消農民工退保政策，對社會保險關系無法轉移的，暫時封存其個人賬戶、保留社會保險關系，待其達到最低領取養(yǎng)老金年齡時再轉移或一次性退還本人(華迎放，2004)。此外，農民工社會保障制度的建立。必須堅持分階段、逐步完善的基本原則。優(yōu)先解決突出的基本保障問題，當務之急是建立必要的工傷保險及大病醫(yī)療等救助、補貼制度(鄭功成，2002~崔紅志。2003)。

(4)農民工社會保障制度建設的意義。

建立農民工社會保障制度具有重要的政治、經(jīng)濟與社會意義。第一，政治意義：鄭功成等(2004)指出建立農民工社會保障是政府著眼長遠的要求。董理(2001)指出社會保障是國家賦予每個勞動者的一種權利，建立農民工社會保障是保障農民工基本公民權的需要。第二，經(jīng)濟意義：王和、皮立波(2004)指出建立農民工社會保障是新時期社會反貧困的重要舉措。農民工作為農村“精英分子”的身份和責任使得他們一旦發(fā)生意外事故對其家庭將是毀滅性的打擊，極有可能因傷、因病而致貧甚至于返貧。袁志剛(2003)指出農民工社會保障的建立可以提高農民工抗風險能力，降低預防性儲蓄、促進消費，對于拉動內需和經(jīng)濟發(fā)展有著積極意義。第三，社會意義：羅志先(2005)認為建立健全農民工社會保障制度不僅是快速實現(xiàn)我國社會結構轉型和提高城市化水平的需要，也是深化農村改革的需要I它不僅有利于兼顧社會公平與經(jīng)濟效率，有利于社會穩(wěn)定和發(fā)展，更是建設社會主義法治國家，構建社會主義和諧社會的需要，王濤等(2005)認為城市農民工的社會保障問題不僅關系其權益維護，也關系到我國農村城市化進程和全面建設小康社會的實現(xiàn)。

(5)有關農民工社會保障問題的其他方面研究。

農民工社會保障問題的有效解決是個較為復雜的問題，也有許多學者在某一方面進行深入研究。如；張德明、代艷麗等從法律角度來審視當前農民工社會保障存在的問題及原因，進而提出立法建議；喻均林等從政策角度，對農民工的社會保障問題進行分析并提出政策建議；李文琦等從推進城鎮(zhèn)化角度。研究農民工的社會保障問題。

3研究中存在的問題

從以上關于農民工社會保障問題的相關文獻資料來看，學者對農民工社會保障問題進行了大量卓有成效的研究，為國家相關政策的制定提供了極為寶貴的理論基礎和方法借鑒。但研究仍存在一些不足；

第一，農民工的概念界定過窄。大多數(shù)學者都將研究對象集中于城市農民工或被雇用農民工身上，而忽略了同為農民工但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的本地農村務工人員及外來農村務工人員，也忽略了農民工群體中的自雇者、個體工商戶和其他靈活就業(yè)人員。

第二，研究在總體上還停留在問題的表面。對農民工的現(xiàn)狀分析較多。缺乏對現(xiàn)象背后深層原因的分析。另外。對農民工社會保障的未來發(fā)展狀況或趨勢研究不夠，預測性研究很少。

第三，研究偏于籠統(tǒng)，分化和展開不夠。在解決農民工的社會保障問題方面，所提的政策和措施還比較粗糙，沒有細化，可操作性不強。

第四，缺乏實證性的定量研究。已有的研究中，大部分屬于定性研究。如關于農民工對社會保障的現(xiàn)實需求特征、農民工個體對社會保障繳費的承受能力等?，F(xiàn)有的研究還停留在定性分析上。缺乏第一手的調研資料，從而導致對農民工社會保障的現(xiàn)實狀況把握不準，如對土地保障作用估計過高。因此研究結論、政策措施缺乏說服力與可行性。

第五，對于社會保障各方面的研究不均衡。現(xiàn)有的研究過于偏重在社會保險等方面，對作為農民工社會保障重要部分之一的社會救助和社會福利基本沒有涉及。

第六，對建立農民工社會保障制度研究的條件和影響的講究不全面?，F(xiàn)有研究往往偏好強調我國建立農民工社會保障制度的阻礙因素，而忽視對其有利條件的分析研究。對可能產生的負面效應研究不夠深入。大量研究圍繞著建立農民工社會保障制度研究的必要性和意義，對建立農民工社會保障制度可能產生的負面效應研究缺乏深入客觀分析。