我國公立高校內(nèi)部權(quán)力研究

湯　萱

[收稿日期]20090320

[基金項目]廣州市教育局哲學社會科學基金資助“公立高校權(quán)力治理模式研究—以廣州為例”(08B060)

[作者簡介]湯萱(1975)，女，湖北黃岡人，廣州大學講師，管理學博士，主要從事教育經(jīng)濟與管理研究。

(廣州大學商學院，廣州廣東510006)

[摘要]治理理論為我國公立高校內(nèi)部權(quán)力研究提供了獨特的分析視角，公立高校治理所要關(guān)注的問題是什么樣的權(quán)力分配制度能有效保證大學目標和理念得以實現(xiàn)。政治權(quán)力、行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力是公立高校的三大權(quán)力存在形式，通過從權(quán)力資源配置的角度切入，形成公立高?！叭龣?quán)”三維研究空間，解構(gòu)和構(gòu)建中國公立高校權(quán)力整合機制，提出公立高校內(nèi)部權(quán)力中心下移，三權(quán)分立及“三A”的優(yōu)化重組原則，以及三權(quán)權(quán)力資源重新配置整合的路徑和框架。

[關(guān)鍵詞]治理視角；公立高校；權(quán)力整合機制

[中圖分類號]G647

[文獻標識碼]Ａ

[文章編號]16720717(2009)03006205

治理(governance)一詞源于拉丁文和古希臘語，原意控制、引導和操縱，常常與統(tǒng)治(government)一詞交叉使用，但治理從開始就需要與傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念進行區(qū)別[1]。治理理論的創(chuàng)始人之一，羅西瑙將治理定義為一系列活動領(lǐng)域里的管理機制[2]，與統(tǒng)治不同，治理是一種由共同目標支持的活動。這種管理活動的主體未必是政府，也無需依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。庫伊曼和范?弗利埃特將治理看作是所創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強加，它之所以發(fā)揮作用，是要考慮多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動[3]。聯(lián)合國全球1998年世界銀行在概括非洲情形時，首次使用“治理危機”，此后“治理”一詞被廣泛地應(yīng)用于各國的政治發(fā)展研究中。20世紀90年代以來西方政治學家和政治社會學家對治理的概念做出了許多新的界定。治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程[4]，這是治理最具代表性和權(quán)威性的定義。

一、治理的特征及理論內(nèi)容

治理作為政治治理過程，和政府統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，兩者的目的都是為了維護社會的持續(xù)、正常運行。治理需要權(quán)威，但權(quán)威并非一定是政府機關(guān)，而統(tǒng)治的權(quán)威一定是政府；在管理過程中，政府統(tǒng)治的權(quán)力運行方向總是自上而下，而治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確立認同和共同的目標，治理的權(quán)力向度是多元和相互的，不是單一和自上而下的；政府統(tǒng)治的范圍是有限的，而治理涉及的范圍和對象要寬泛很多；統(tǒng)治的權(quán)威來源于政府的命令，治理的權(quán)威來源于公民的認同和共識；統(tǒng)治以強制為主，治理以自愿為主[5]。治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，又包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動[6]。首先，治理理論關(guān)注組織系統(tǒng)內(nèi)社會管理力量的多元化格局，關(guān)切和重視社會組織中的群體勢力。政府不是唯一的公共權(quán)力的中心，應(yīng)有多個權(quán)力中心存在，并強調(diào)管理主體的多元化與積極參與，形成社會各種力量共同治理的局面。第二，治理理論確定了在各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力的依賴，致力于集體行動的組織必須依靠其他組織。為了達到目的，各個組織必須交換資源、實現(xiàn)共同的目標，交換的結(jié)果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進行交換的環(huán)境。第三，治理為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中，存在著界限和責任方面的模糊性?，F(xiàn)代社會中，國家與社會，公共部門與私人部門之間的界限和責任很難界定。但政府不是全能的政府，必須進行治理，實現(xiàn)與其他社會組織的共同均衡利益。同時，在社會公共管理領(lǐng)域內(nèi)，政府與其它社會組織共同構(gòu)成了相互依存的治理體系[7]。

二、公立高校內(nèi)部權(quán)力機制治理的必然性

從治理理論內(nèi)涵及特征可以得知，治理是為實現(xiàn)資源優(yōu)化配置而實行的一種管理機制。它通過一種全新的方式將系統(tǒng)內(nèi)相互作用、相互制約的各相關(guān)要素整合起來，以改變原有資源配置的方式，使組織形式及調(diào)節(jié)功能得到完善和提高。任何一個組織都有一個治理的問題，高等學校也不例外[8]。大學治理所要關(guān)注的是用什么樣的制度安排能夠保證大學的目標和理念得以實現(xiàn)。作為非盈利性組織的公立高校有黨委、行政、教授等不同利益主體，是一種典型的利害關(guān)系人組織，如何管理則需要制度來安排。根據(jù)利益相關(guān)者理論，高校要按照大學的邏輯，實現(xiàn)創(chuàng)造知識、傳授知識、培養(yǎng)人才和服務(wù)社會的現(xiàn)代大學理念；同時，實現(xiàn)各相關(guān)利益人最大限度利益，必須通過建立一整套的制度安排來實現(xiàn)。這里的制度安排就是治理結(jié)構(gòu)，即大學的治理，治理結(jié)構(gòu)必須以實現(xiàn)社會價值為目標，平衡所有相關(guān)者的利益。大學的治理涉及到大學的控制權(quán)應(yīng)該在誰手里的問題(如是由黨委領(lǐng)導的政治權(quán)力掌控，還是校長的行政權(quán)力執(zhí)掌，還是教授的學術(shù)權(quán)力所行使)，即大學的控制權(quán)應(yīng)該是以誰的利益為主進行決策。公立高校有以黨委領(lǐng)導為核心的政治權(quán)力，以校長為基礎(chǔ)的行政權(quán)力，及以教授為主的學術(shù)權(quán)力。黨委領(lǐng)導實施政治權(quán)力，把握社會主義大學的政治方向；校長實施行政權(quán)力，負責高校具體的行政事宜，實現(xiàn)高校的整體目標；教授執(zhí)掌學術(shù)權(quán)力，發(fā)揮在學術(shù)問題的權(quán)威作用。大學治理要提倡的是教授的學術(shù)自由，無學術(shù)自由，不可能實現(xiàn)大學創(chuàng)造知識的目標。高等學校不僅要對其內(nèi)部管理的權(quán)力機制及其主體進行治理，還要實施善治，善治是使公共利益最大化的管理過程。善治的本質(zhì)特征是政府與公民對公共生活的合作管理。高等學校內(nèi)部管理體制中的治理結(jié)構(gòu)系統(tǒng)就是基于由黨委領(lǐng)導、校長、行政管理人員以及教職工之間權(quán)、責、利的制衡關(guān)系。

從治理的角度看，高校管理體制存在政府與高校、高校內(nèi)部各個部門之間、高校與社會三層關(guān)系，良好的大學治理結(jié)構(gòu)是按照大學的邏輯來理順它們之間的關(guān)系。治理為公立高校內(nèi)部管理體制中涉及到的權(quán)力關(guān)系，提供了良好的分析視角。只有重新配置高校內(nèi)部各種不同利益群體之間的權(quán)力，大學治理結(jié)構(gòu)才可能真正得以實現(xiàn)。因此，大學內(nèi)部管理體制如何治理，成為高校內(nèi)部管理體制改革的關(guān)鍵。治理理論為高校內(nèi)部管理體制改革提供了理論依據(jù)。治理的管理理念對改革我國高等教育尤其是高校內(nèi)部管理體制中權(quán)力資源的配置方式具有很好的啟示作用。需要按照治理理論相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的繼續(xù)過程的基本目標，建立公立高校的利益相關(guān)者治理結(jié)構(gòu)模式。

三、公立高校權(quán)力資源的整合與重組

1公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中三大權(quán)力的存在形式

建國以來，公立高校的管理體制經(jīng)歷了不同的變化，如從“大學及專門學院采取校(院)長負責制”到“黨委領(lǐng)導下的以校長為首的校務(wù)委員會負責制”，再到“黨委領(lǐng)導下的校長分工負責制”，最后到“國家舉辦的高等學校實行中國共產(chǎn)黨高等學校基層委員會領(lǐng)導下的校長負責制”。其間，第一要義提出了以黨委領(lǐng)導為指導地位的政治權(quán)力。高校行政機構(gòu)和行政人員履行管理的權(quán)力是行政權(quán)力，具有“科層化”特征。它以效率為目標，以嚴格的等級制度為依托，是一種制度化的權(quán)力。其作用方式是通過指示、指令、決議等，以自上而下的途徑貫徹執(zhí)行，以一定的強制性確保高校運行機制正常進行。高等教育管理系統(tǒng)各個層次的管理機構(gòu)和人員所享有的高等教育管理權(quán)力稱之為學術(shù)權(quán)力[9]。學術(shù)權(quán)力劃分為扎根于學科的權(quán)力、院校權(quán)力和系統(tǒng)權(quán)力[10]，是專家學者依據(jù)其學術(shù)水平和學術(shù)能力，對學術(shù)事務(wù)和學術(shù)活動施加影響和干預(yù)的力量。

2高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中三大權(quán)力的相互關(guān)系

政治權(quán)力、行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力之間相互影響、相互制約，以對立統(tǒng)一的形式存在。政治權(quán)力在公立高校權(quán)力體系中居于政治主導地位，行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力要服從政治權(quán)力；行政權(quán)力是由上而下逐級進行的，在高校權(quán)力系統(tǒng)中處于管理主導地位；學術(shù)權(quán)力是大學核心和內(nèi)在邏輯的基本體現(xiàn)。學術(shù)權(quán)力發(fā)揮的目的在于求得學科發(fā)展，創(chuàng)造學術(shù)自由的氛圍，提高大學的水平。三種權(quán)力在實際運行過程中會出現(xiàn)矛盾的一面，如何將三權(quán)的對立轉(zhuǎn)為統(tǒng)一，是高校內(nèi)部權(quán)力治理機制必須解決的問題。對此，應(yīng)不斷完善黨委領(lǐng)導下的校長負責制，規(guī)范政治權(quán)力和行政權(quán)力，優(yōu)化權(quán)力資源配置機制；發(fā)揮黨委領(lǐng)導的政治權(quán)力在行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力之間的協(xié)調(diào)和樞紐作用；同時，將行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力適當下移，并協(xié)調(diào)好學術(shù)帶頭人與行政帶頭人的關(guān)系，正確行使行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力。如此，方能實現(xiàn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。高校內(nèi)部良好的治理對大學的成功起著重要的作用，行政管理人士和學術(shù)圈人士密切合作效果最佳，反之，如果上述某因素過度控制則會影響學校的進步[11]。

四、公立高校內(nèi)部權(quán)力整合優(yōu)化的原則

高校內(nèi)部管理體制改革的核心是機構(gòu)設(shè)置及其權(quán)力的劃分，厘清高校內(nèi)部權(quán)力機制的構(gòu)成要素，對于高校內(nèi)部權(quán)力資源的優(yōu)化和重組具有重要意義。在公立高校權(quán)力治理機制整合優(yōu)化過程中要遵循以下原則進行重組。第一，遵循管理權(quán)力重心下移、權(quán)力相對分散的原則。分權(quán)不但是一種權(quán)力轉(zhuǎn)移和利益的重新分配，也是一種責任與義務(wù)的轉(zhuǎn)移[12]。公立高校內(nèi)部權(quán)力管理體制的管理權(quán)限應(yīng)該采取由上至下逐漸下放的模式及由體制內(nèi)向體制外轉(zhuǎn)移的趨勢。第二，遵循政治權(quán)力、行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力相分離的原則。三權(quán)既要相互獨立，又要相互協(xié)調(diào)，共同解決三者之間的對立和沖突，實現(xiàn)三者的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。第三，繼續(xù)倡導學術(shù)自由、學術(shù)自治、學術(shù)中立的“三A原則”?！叭鼳原則”在大學基層學術(shù)組織中最為適用，它們與大學基層學術(shù)權(quán)力密切相關(guān)[13]。學術(shù)活動的探究性、自由性、自主性、科學性的特點，從本質(zhì)上規(guī)定了大學必須是一個充分自由與自主的機構(gòu)。大學理應(yīng)是新知識、新思想、新文化的發(fā)源地，是科學技術(shù)的源泉，是社會發(fā)展的動力源。大學要充分發(fā)揮其學術(shù)自由，促進學術(shù)自由發(fā)展，使大學成為學者自由探求真理、學術(shù)自由成長的場所。

五、公立高校內(nèi)部權(quán)力資源配置整合的路徑

1建立剛性體制下柔性化的行政管理機制

柔性是指參與環(huán)境變化，對環(huán)境帶來的不穩(wěn)定性做出反應(yīng)，以及適時根據(jù)可預(yù)期變化的結(jié)果迅速調(diào)整的能力，柔性化意味著組織的開放性、變化性和適應(yīng)性。組織柔性化使組織能適應(yīng)不同環(huán)境變化并能對變化及時地做出適當反應(yīng)。組織的對外開放性使組織可以通過知識積累與進化，以及對環(huán)境變化的預(yù)期來實現(xiàn)組織目標、戰(zhàn)略和行為規(guī)范等的重新選擇與整合，使之與環(huán)境發(fā)展趨同。不依靠外力，依靠權(quán)力平等、民主管理的柔性管理管理方式，可激發(fā)人們的內(nèi)在潛力、主動性和創(chuàng)造精神，獲得具有競爭優(yōu)勢的力量源泉。

將柔性化管理理念移植于公立高校內(nèi)部權(quán)力管理，即建立柔性化的行政管理體制，學術(shù)組織隨著科學技術(shù)的飛速發(fā)展不斷發(fā)生變化，高校內(nèi)部也不斷進行著改革，必須建立能夠?qū)ν饨缱兓龀隹焖俜磻?yīng)的靈活化、柔性化的行政管理運行機制。行政系統(tǒng)要主動適應(yīng)學術(shù)組織變遷的形勢，創(chuàng)新管理體制與運行機制，建立主動適應(yīng)學術(shù)組織變遷的靈活化、柔性化的行政管理系統(tǒng)[14]。柔性化的行政管理體制能夠營造和諧和寬松的學術(shù)氛圍，激發(fā)教師和學術(shù)研究人員的科研積極性，對優(yōu)秀人才的培養(yǎng)，創(chuàng)造出研究成果有積極的作用。所以，在公立高校內(nèi)部權(quán)力治理體制中，建立主動適應(yīng)學術(shù)組織變遷的靈活化、柔性化的行政管理機制至關(guān)重要。

2建立政治、行政與學術(shù)權(quán)力橫向三元一體的分權(quán)組織模式

中國特色的公立高校管理模式應(yīng)該是基于黨務(wù)委員會的政治體系、基層校務(wù)委員會的行政體系和基層學術(shù)委員會的學術(shù)體系“橫向三元一體”分權(quán)組織構(gòu)架下的學術(shù)主體管理模式[15]。要鞏固和完善黨委的政治領(lǐng)導地位，整合下屬組織機關(guān)，著力發(fā)展綜合性的校務(wù)委員會和學術(shù)委員會，使兩委能切實分別履行學校的行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力。校務(wù)委員會負責學校的行政事務(wù)工作，負責履行學校的日常行政工作。學術(shù)委員會主要由不同學科專業(yè)的教授代表組成，下設(shè)若干分委員會，分別負責學校不同內(nèi)容的教育和學術(shù)事務(wù)。這種模式的根本目的是為學校內(nèi)部重要的教育問題和學術(shù)事項的研究決策提供一個科學民主的教授參與式的組織體系和管理平臺。

同時，應(yīng)在橫向三元一體分權(quán)模式基礎(chǔ)上，相應(yīng)建立校、院、系縱向三層一體的分層管理模式。在科學規(guī)范院、系設(shè)置的基礎(chǔ)上，推進管理重心下移和學術(shù)權(quán)力下放，強化院系的教育管理職能。橫向三元一體和縱向三層一體相結(jié)合的高校內(nèi)部管理模式，有助于確立不同權(quán)力體系之間及權(quán)力體系內(nèi)部的分權(quán)管理體制的實施，客觀反映高校的學術(shù)特點和高等教育規(guī)律，有助于激發(fā)學術(shù)人員的責任意識和創(chuàng)新精神，提高學校的學術(shù)能力和管理水平以及決策的民主化程度。

3建立公立高校校、院、系縱向三元一體的分權(quán)組織模式

隨著高校有機藕合學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力，必然帶來院、系學術(shù)權(quán)力的加強和改善。首先，要建立健全學術(shù)組織，如院學術(shù)委員會、學位委員會、專業(yè)與課程建設(shè)委員會等，發(fā)揮其職能作用。其次，要明確院、系學術(shù)組織的性質(zhì)，界定其職權(quán)范圍，院、系學術(shù)組織為咨詢、審議機構(gòu)，隨著權(quán)力下放，有些高校的院、系學術(shù)組織也具有部分決策職能。再次，院、系學術(shù)組織的活動要有規(guī)則，逐步走向民主化、法制化。通過建立校、院、系三級管理模式可以促進學術(shù)管理與行政管理相結(jié)合，發(fā)揮政治權(quán)力、行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力之間的制衡作用；配合相應(yīng)的人事、分配、教務(wù)以及教學科研制度、運行機制改革，可進一步調(diào)動一線教師、科研人員的積極性和創(chuàng)造性，提高管理的有效性，實現(xiàn)辦學目標。這種校院系管理體制的推行為我國高校內(nèi)部管理體制的改革起到了非常大的促進作用，是歷史發(fā)展的必然。

4完善公立高校的學術(shù)管理機制體系

(1)建立健全學術(shù)管理機制，發(fā)揮學術(shù)機構(gòu)的作用。無論現(xiàn)代大學發(fā)生了何種變化，大學在本質(zhì)上仍然是社會的學術(shù)組織，是學者的共同體[16]。我國《高等教育法》第四十二條規(guī)定：“高等學校設(shè)立學術(shù)委員會，審議學科、專業(yè)的設(shè)置，教學、科學研究計劃，評定教學、科學研究成果等有關(guān)學術(shù)事項?！睂W校行政領(lǐng)導可以以專家學者的身份參與活動，但不得以行政權(quán)力的方式干預(yù)委員會工作。在組織結(jié)構(gòu)上，各學術(shù)委員會不能采取行政首長負責、下級服從上級的組織結(jié)構(gòu)，而應(yīng)采取權(quán)威教授負責、平等協(xié)商的組織模式。學術(shù)功能仍然是其最為主要和不可撼動的部分，這是大學成其為大學的關(guān)鍵[17]，說明了大學學術(shù)組織及其功能的作用。因此，應(yīng)進一步落實《高等教育法》，建立健全學術(shù)委員會制度，明確學術(shù)委員會的職責與權(quán)限，確保學者專家參與學術(shù)事務(wù)決策的權(quán)力落到實處，充分發(fā)揮學術(shù)委員會等學術(shù)組織的作用，加強學術(shù)權(quán)力。

(2)建立和完善評價機制。從制度上看，高校學術(shù)界還沒有形成一個完善的評價體系，對科研成果的評價側(cè)重于量而非質(zhì)，評價指標的科學性與公正性還不健全。雖然高校已經(jīng)建立了學術(shù)評價機制，但還不夠科學，其對科研考核要更注重科研創(chuàng)新，對研究成果尤其是發(fā)表的科學論文進行了評價時更要強調(diào)論文發(fā)表刊物的級別、影響因子和引用率。由于評價指標具有極強的導向作用，所以，只有建立科學的考核評價體系，完善評價機制制定公平、公正、合理的評價標準，才能有利于教學、科研工作，有利于學術(shù)水平的提高。而且，一個良好的評價機制來自于組織內(nèi)的評價和同行的外部評價。所以，高校要建立良好的高校內(nèi)、外部評價機制。

(3)建立和完善決策機制。決策是高校的重要管理內(nèi)容之一，也是高校管理是否成功的關(guān)鍵。學術(shù)人員應(yīng)該具有不可忽視的參與民主與決策的權(quán)力。高校應(yīng)讓學術(shù)人員能夠采取多種形式參與決策和影響決策。當前，高校的決策過程主要是政治權(quán)力的決策系統(tǒng)和行政權(quán)力的執(zhí)行系統(tǒng)在發(fā)揮著作用，實際缺乏資訊系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)、反饋系統(tǒng)和評價系統(tǒng)，事實上很難做到?jīng)Q策過程的民主化；而且，在一個缺乏咨詢、監(jiān)督、評價和反饋的管理系統(tǒng)內(nèi)，也很難做到?jīng)Q策的科學化。因此，強調(diào)決策過程的民主化和科學化，必定要建立、健全配套的決策機制。參與學術(shù)管理中的決策本身既是行政管理職能，又具有極強的學術(shù)性內(nèi)涵，決策的結(jié)果直接影響學術(shù)權(quán)力行使的效果。健全的決策組織機構(gòu)是完善決策機制的基礎(chǔ)，而科學有效的決策原則，則是正確決策的保證。

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(責任編輯黃建新)