從土地征收看中國新農(nóng)村建設(shè)的博弈均衡

李松柏　馮曉麗

摘要：新農(nóng)村建設(shè)是社會利益的重新分配，利益博弈是其焦點，運用博弈理論分析征地過程中政府、開發(fā)商和農(nóng)民所扮演的角色以及在利益博弈中所處的地位，在這三方博弈的過程中農(nóng)民是最大的犧牲者，他們處于劣勢地位，屬于弱勢群體；土地開發(fā)商與地方政府形成了一種利益聯(lián)盟關(guān)系，他們在博弈中處于優(yōu)勢地位，屬于強勢群體。農(nóng)民處于弱勢的原因是由于制度缺乏理性，據(jù)此從制度理性出發(fā)對失地農(nóng)民問題提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：博弈；利益；土地；制度理性

中圖分類號：C912.82文獻標識碼：A文章編號：1000-2731(2009)04-0137-05

一、斷裂社會的浮現(xiàn)與利益時代的來臨

20世紀90年代中期以后，社會學家孫立平教授發(fā)表了一系列論文和著作，逐漸提出了一種概括為“斷裂論”的關(guān)于現(xiàn)階段中國社會結(jié)構(gòu)的理論框架，被學術(shù)界廣泛引用成為解釋當代中國社會變化的有效工具。孫立平教授認為，自90年代以來中國社會已經(jīng)發(fā)生了一些重要的、根本性的變化，一個與80年代迥然不同的新社會一斷裂社會正在出現(xiàn)。具體表現(xiàn)為：第一，經(jīng)濟增長和社會發(fā)展出現(xiàn)斷裂，經(jīng)濟的增長在很大程度上已經(jīng)不能導(dǎo)致社會狀況的自然改善。第二，形成了一種新的經(jīng)濟增長邏輯——即使經(jīng)濟有一個較為快速的增長，但社會中的大部分人不能從中受益；但如果沒有一個較為快速的經(jīng)濟增長，社會中的大部分人卻會從經(jīng)濟停滯中受害。這當中最突出的就是農(nóng)民。第三，外出打工人員的收入也沒有增加。將這三個因素考慮進來可以看出，就大多數(shù)農(nóng)民來說，近些年來收入沒有明顯的增加。第四，已經(jīng)開始形成新的多元化的社會力量以及構(gòu)成新的組合關(guān)系，并在強有力地影響著改革的方向和實際進程，使改革更多地具有利益博弈的內(nèi)涵，以至于改革措施及效果經(jīng)常被扭曲，如一些旨在促進社會公平的改革措施，往往在實踐中收到的是不公平的社會效果，甚至會被極端化為一種腐敗的手段。第五，社會力量的不均衡與不平等機制的形成，特別表現(xiàn)在強勢群體與弱勢群體之間的力量對比上，無論是在對公共政策的影響上還是在利用社會機會的能力上二者都存在極大的差別，并開始成為加劇目前社會不平等的一個重要機制。在這樣一個新的社會里，經(jīng)濟改革的結(jié)果并未為廣大的社會成員所分享，社會資源開始向少數(shù)人手中積聚，在向工業(yè)化、城市化、市場化轉(zhuǎn)型的過程中出現(xiàn)的下崗工人、農(nóng)民工等弱勢群體，被甩到社會結(jié)構(gòu)之外，很難實現(xiàn)由傳統(tǒng)社會身份向現(xiàn)代社會身份的轉(zhuǎn)變，形成了一個斷裂的社會[1]。

在筆者看來，斷裂社會的浮現(xiàn)昭示著中國社會結(jié)構(gòu)分化的不斷加深，社會結(jié)構(gòu)分化的結(jié)果導(dǎo)致利益主體的多元化，不同的階層和群體開始擁有不同的利益，這表明中國開始進入利益博弈時代。

黨的十六屆四中全會提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的目標，這意味著中國在經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略上的一次重大調(diào)整，即在堅持經(jīng)濟建設(shè)為中心的同時使經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展協(xié)調(diào)共同發(fā)展。從社會學的角度來看，和諧社會的最基本含義是形成一個大體均衡的利益格局。從本質(zhì)上說，一個社會利益格局的大體均衡是社會中不同群體利益博弈的結(jié)果。在市場經(jīng)濟條件下，我們應(yīng)該看到不同利益主體發(fā)育是不同的。這種差異日益顯現(xiàn)出來并突出表現(xiàn)在不同群體在爭取自己利益的能力上，這種爭取利益能力的差異，尤其表現(xiàn)在強勢群體和弱視群體之間。在強勢群體一方，強勢群體的各個部分不僅形成了一種比較穩(wěn)定的結(jié)盟關(guān)系，而且具有了相當大的社會能量，對社會生活開始產(chǎn)生重要的影響，如對公共政策的制定和執(zhí)行過程、對社會輿論以及弱勢群體對強勢群體的依附關(guān)系等。而弱勢群體在爭取、維護自己的利益上顯然處于無力狀態(tài)，政治結(jié)構(gòu)中缺乏代表、組織化程度低、缺少制度關(guān)懷使得他們始終處于社會的底層，承擔著改革的代價。

為了改變這種局面，2005年中央提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村并將其寫入“十一五發(fā)展規(guī)劃”，這就為彌合斷裂、構(gòu)建和諧社會提供了藍圖。但是我們應(yīng)該看到，這個藍圖只是綱要性的，我們必須要在認真分析現(xiàn)實問題的前提下，為實現(xiàn)這個宏偉目標提出合理有效的建議。

二、利益博弈：新農(nóng)村建設(shè)的焦點

新農(nóng)村建設(shè)的目標是解決“三農(nóng)”問題，農(nóng)民工、失地農(nóng)民、村落終結(jié)被稱為“新三農(nóng)”問題，可以說新農(nóng)村建設(shè)涉及的問題是相當多的[2]，而這當中農(nóng)民的利益特別是失地農(nóng)民的利益問題受損是相當嚴重的，由此引發(fā)的征地糾紛和違法占用土地問題及失地農(nóng)民的生活問題，成為社會關(guān)注和學術(shù)界討論的熱點。在城市化過程中農(nóng)民失地是不可避免的，但是在征地過程中普遍存在的補償標準低、土地增值收益分配不合理、安置制度有缺陷等問題，使得失地農(nóng)民與地方政府、開發(fā)商之間的矛盾日益尖銳。在此筆者運用博弈論的方法對地方政府、開發(fā)商及失地農(nóng)民的行為進行分析，來說明為什么失地農(nóng)民在征地利益博弈過程中處于不利位置，找出產(chǎn)生問題的原因。

(一)征地過程中利益博弈分析

在征地中涉及的相關(guān)利益主體主要有地方政府、開發(fā)商、失地農(nóng)民及所屬集體。這里的地方政府主要是指縣鎮(zhèn)政府，它是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的經(jīng)營者和管理者，對所經(jīng)營和管理的建設(shè)用地享有支配權(quán)和收益權(quán)。地方政府作為國家權(quán)力機關(guān)，要接受上級政府和上級主管部門有關(guān)土地問題的指令，負責貫徹他們制訂的政策，嚴格控制土地非農(nóng)化。但作為地方利益的代表，地方政府又要應(yīng)付轄區(qū)內(nèi)居民、企業(yè)和上級政府部門派出單位對土地的需求。另外，對于本轄區(qū)的土地，它們還有自己的利益考慮。因此可以看出，在現(xiàn)行體制下地方政府實際上是征地中的計劃者和決策者。開發(fā)商在市場經(jīng)濟中作為一個營利組織，以追求利潤最大化為目標，把成本核算、項目可行性研究作為投資決策的依據(jù)。由于征地中“灰色地帶”的存在，土地開發(fā)企業(yè)熱衷于城市開發(fā)，以在城市建設(shè)中獲得最大利潤。農(nóng)民及所屬集體是土地征用的承受者，在賣與不賣問題上沒有選擇[4]。然而，在決定征地費的高低時卻居于某種壟斷地位，他們經(jīng)常要求比國家標準更高的補償費，通過討價還價以分享轉(zhuǎn)變土地用途而產(chǎn)生的巨額利潤。這三個利益主體的目標相當明確(見圖1)，三方對征地中蘊含的巨大利益展開博弈。

1地方政府與失地農(nóng)民間的利益博弈地方政府對農(nóng)民有兩種征地策略：一是不降低失地農(nóng)民利益的高標準安置，另一種是降低失地農(nóng)民效益的低標準安置。失地農(nóng)民也有兩種策略：支持征地或者抵制征地。可以認為，征用農(nóng)民土地，相當于把農(nóng)民的“鐵飯碗”給砸了，要讓農(nóng)民心甘情愿地支持征地，除非給農(nóng)民比“鐵飯碗”更好的“銅飯碗”甚至是“金飯碗”。所以，在采取標準安置的情況下，農(nóng)民的利益沒有辦法得到補償，他們只好抵制征地，這時農(nóng)民的收益為2個單位，而地方政府的收益只能為0；當?shù)胤秸扇”容^高的標準征地時，農(nóng)民就會支持征地，這時假設(shè)失地農(nóng)民的收益為a，a值就必

須大于或者等于2，不然農(nóng)民不會同意把土地交給地方政府，此時地方政府的收益為3，支付矩陣如圖2所示：

這個博弈的納什均衡為“高標準，支持”。然而。它的出現(xiàn)也有一個基本前提，就是農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)得到法律的充分保護，地方政府必須以談判、協(xié)商的方式解決征地問題。但是地方政府可能借助權(quán)力強制征收土地，那么征地就可以在實行低標準安置的情況下保證及時完成，此時的支付矩陣就變成圖3所示：

這種情況下，均衡狀態(tài)就由原來的狀態(tài)變成“低標準，強行征地，抵制”，這種由地方政府強制力保證的均衡狀態(tài)，只會導(dǎo)致失地農(nóng)民與地方政府的對抗升級，雙方矛盾不斷加深，最終使征地安置變得無效。

通過分析，得出如下結(jié)論：以“低標準安置，強行征地，抵制”為特征的征地安置辦法；是征地涉及各方追求自身利益博弈的結(jié)果，地方政府的行為沒有得到有效的規(guī)范和約束，片面追求自身利益使得農(nóng)民的利益得到損害。從上述的分析可以看出，征地得以順利實施的前提是農(nóng)民得到高標準的征地補償，而這個高標準必須是農(nóng)民所獲得的收益大于沒有征地時的收益，并能保證他們在基本生存、就業(yè)、保障等方面的利益?，F(xiàn)實中正是這樣的矛盾，導(dǎo)致地方政府和失地農(nóng)民之間關(guān)系緊張，出現(xiàn)了各種各樣的問題。

2開發(fā)商與地方政府間的土地出讓博弈土地開發(fā)商在博弈中有兩種策略：留在本地投資或者轉(zhuǎn)移別的投資。地方政府也有兩種策略：按照市場價出讓土地或者低于市場價出讓土地。若地方政府以市場價高價出讓土地，土地開發(fā)商可能會轉(zhuǎn)移到別的地方投資。若地方政府以低價出讓土地，土地開發(fā)商可能會留下來投資，可以獲得7個單位的收益，但地方政府的收益為6，比高價出讓土地的收益少，顯然地方政府不會有這種選擇；若開發(fā)商轉(zhuǎn)移到別的地方投資，他們只能獲得5個單位的收益，而此時地方政府的收益為O，支付矩陣如圖4所示：

顯然，在這個博弈中只有一個均衡“高價土地，留下”，即土地開發(fā)商面對著市場的利益，為追求利益最大化，只能接受地方政府以市場價出讓的土地，否則他們無法達到利益最大化。地方政府的這種高額利潤，農(nóng)民無法享有，所以他們對這種土地增值收益的方式十分不滿，使得失地農(nóng)民和地方政府的關(guān)系日益緊張[5]。

3失地農(nóng)民與土地開發(fā)商間的間接利益博弈在征地的過程中，農(nóng)民直接面對著地方政府，并沒有與土地開發(fā)商有直接的市場交易，因此二者之間存在著間接的博弈關(guān)系。顯然，如果農(nóng)民支持征地，開發(fā)商就會留下來投資，此時農(nóng)民、地方政府和開發(fā)商都有利可圖，分別為a(a≥2)單位、8單位和6單位；反之，如果農(nóng)民抵制征地，地方政府征地行為無法順利完成，開發(fā)商只能轉(zhuǎn)移到別地投資，此時地方政府無利可圖，開發(fā)商的利益減少為5單位，支付矩陣如圖5所示：

從這個模型中可以看出，土地開發(fā)商都是有利可圖的，他們致力于尋求地方政府的“準租”，在中國城市化進程中，很少承擔起企業(yè)和社會的責任。這在一定程度上侵犯了農(nóng)民的利益，也從一定程度上說明農(nóng)民參與市場，直接與土地開發(fā)商進行交易的可能性。

在這三方博弈的過程中農(nóng)民是最大的犧牲者。作為一個理性的“經(jīng)濟人”，而且手上掌握著獲得土地收益的權(quán)利，地方政府選擇犧牲農(nóng)民利益來增加自身利益，而迫于經(jīng)濟發(fā)展的需要，他們又要保護土地開發(fā)商的利益，這也就出現(xiàn)了上述地方政府與失地農(nóng)民之間一系列的緊張關(guān)系，從中我們也可以看出土地開發(fā)商與地方政府之間形成了一種利益聯(lián)盟關(guān)系。事實上在征地博弈中，博弈的一方是地方政府與土地開發(fā)商，他們在博弈中處于優(yōu)勢地位，屬于強勢群體，以犧牲農(nóng)民利益來達到雙方利益的最大化；另一方則是被征地的農(nóng)民，他們處于劣勢地位，屬于弱勢群體。從以上的分析中我們不難看出，失地農(nóng)民弱勢地位的原因。

(二)制度理性：利益均衡的基礎(chǔ)

在征地過程中，政府的行為是有其制度基礎(chǔ)的。《中華人民共和國憲法》[6]第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地?！痹诖?，我們得到的是，農(nóng)村與城市實行的是不同的所有制。農(nóng)村實行的是集體所有，而在城市則是國家所有，要使農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，所有權(quán)轉(zhuǎn)移的惟一合法途徑是政府在公共利益的名義下依照現(xiàn)行的法律法規(guī)以低成本進行征地，政府通過征地合法的取得了所有權(quán)后，同樣可以合法的以市場價格轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，如果農(nóng)村集體所有的土地要跳過征地這一過程直接轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)則是違法的。所以在上述博弈中，農(nóng)民與土地開發(fā)商間是間接的利益博弈，必須通過政府來發(fā)生關(guān)系。這種土地征收制度實際上存在著以下幾個特征：第一，產(chǎn)權(quán)不清：農(nóng)村土地屬集體所有，但是誰能代表“集體”，則是不清楚的。第二，“利出一孔”：土地只有在國家征用后才能進行市場交易。第三，權(quán)利失衡——農(nóng)民的土地隨時可能被國家以“公共利益”的名義征用，根本不需要征得農(nóng)民的同意。第四，存在“尋租”——政府以大量征收土地通過“剪刀差”的方式來謀取私利。

這種制度對失地農(nóng)民造成的損失是嚴重的：①土地征用補償標準嚴重偏低，而且被層層截留，真正到農(nóng)民手上的沒有多少；②失地后，農(nóng)民再就業(yè)難，失去了生活的保障[7]”；③失去土地，意味著失去了與土地相關(guān)的一系列權(quán)益，如政府對農(nóng)民的技術(shù)、資金、農(nóng)資等方面的補助都是以土地為基礎(chǔ)的，失去了土地也就失去了獲得這種支持的機會；④失地農(nóng)民生活困難。

綜上所述，我們可以看到，失地農(nóng)民問題產(chǎn)生原因是：制度缺失→政府行為缺乏規(guī)范→利益博弈非規(guī)范化操作→利益分配嚴重失衡→失地農(nóng)民生活困難。制度缺失是造成問題的主要原因。在筆者看來，制度理性可為問題的解決提供有益的參考。本文的制度理性是指制度要以各利益主體在制度框架內(nèi)進行利益博弈滿足各方合理需求為目的，在充分調(diào)查論證、征求社會各界意見的前提下，通過談判、協(xié)調(diào)等形式實現(xiàn)效率與公平二者和諧的過程。制度理性本身不是制度，而是對制度本身的內(nèi)在規(guī)定。它要求制度必須以各方利益均衡為目的，通過制度安排和制度內(nèi)在機制的建立化解矛盾和沖突，保持社會的穩(wěn)定與和諧。

如何構(gòu)建制度理性?筆者認為在制度理性的內(nèi)涵中，應(yīng)該包括剛性、固化性、連續(xù)性、動態(tài)性、開放性、彈性等特征。

制度剛性是指要強化制度的嚴肅性和執(zhí)行力，制度面前人人平等，制度不因管理者個人好惡而立廢，不因管理者的更迭而制定，不因管理者的更迭而廢止，更不因管理者個人的好惡而使制度流于形式，任何人都必須處在制度的約束和強制之下。

制度固化性是指制度要通過文化和價值觀念的

滲透，成為全體社會成員的自覺思想和行為規(guī)范。要強化制度固化的內(nèi)在機制，任何破壞制度、不遵守制度、篡改制度的行為都將受到抵制甚至制裁。

制度連續(xù)性是指基本的制度是不可變更的。如同美國的憲法對私有財產(chǎn)神圣不可侵犯、我國憲法規(guī)定國有財產(chǎn)神圣不可侵犯一樣，基本制度的精髓也應(yīng)該不可動搖。

制度的動態(tài)性是指制度不是一成不變的，應(yīng)隨著社會的變化而做出相應(yīng)的調(diào)整。

制度的開放性是指制度應(yīng)隨著時空的變化，不斷吸收新的因素，做到與時俱進，在實踐中不斷豐富和完善。

制度的彈性是指制度必須能彌合斷裂、化解風險，能在制度框架內(nèi)容納一定的沖突并妥當?shù)慕鉀Q沖突，有完善的利益表達機制，為不同利益主體利益的表達提供制度安排。

鑒于此，筆者依照制度理性對失地農(nóng)民問題提出如下建議：

1促成農(nóng)民利益集團的形成傳統(tǒng)農(nóng)村大家族式的管理模式，使得農(nóng)村的組織結(jié)構(gòu)簡單、功能較弱，而農(nóng)民在千百年的演變中已經(jīng)適應(yīng)了這種靠宗親、血緣為依據(jù)的管理體制。隨著城市建設(shè)規(guī)模的迅速擴張，農(nóng)民在失地后，完全處于城市法理型的管理體制中，這使得他們不可能馬上接受城市的社區(qū)管理方式，他們對新社區(qū)缺乏歸屬感和認同感，城市的“沒有人情味”阻礙了失地農(nóng)民進行社會角色轉(zhuǎn)換的步伐。而政府應(yīng)該積極鼓勵組織發(fā)展農(nóng)民協(xié)會，提高農(nóng)民組織化程度，增加農(nóng)民在決策層中的代理人。

2建立新的征地機制要從根本上解決當前失地農(nóng)民問題，必須以體現(xiàn)對農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)的尊重、賦予集體土地財產(chǎn)權(quán)應(yīng)有的法律地位為重點，以法律形式明確賦予農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體及農(nóng)民對土地的占有、使用、收益、處分和轉(zhuǎn)讓等權(quán)利，逐步建立起有利于維護農(nóng)民權(quán)益、有利于保護耕地、有利于經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村土地制度[8]。因此，必須對現(xiàn)行的征地制度進行改革，填補法律漏洞；改變政府角色，使政府由利益相關(guān)者變成仲裁者；妥善處理好招商引資與農(nóng)民利益，眼前利益與長遠利益的關(guān)系，在制度的框架內(nèi)實現(xiàn)國家、集體、農(nóng)民、商人共贏。

3健全利益表達機制對各利益群體的利益表達進行制度規(guī)范，建立起利益談判、對話機制，在制度框架內(nèi)解決問題。理順政府、開發(fā)商和農(nóng)民三方的利益關(guān)系，使他們處在平等的地位進行利益博弈。

4完善農(nóng)地市場，規(guī)范市場行為，增加信息的透明度和公開性在征地過程中，政府、開發(fā)商和農(nóng)民的行為應(yīng)該互相監(jiān)督，防止政府濫用權(quán)力為自己或為開發(fā)商謀取最大利益的機會[9]。

5建立失地農(nóng)民社會保障制度盡管目前各地的社會保障、失業(yè)保險等制度政策均已陸續(xù)出臺，但由于種種原因，目前仍然有大量的失地農(nóng)民游離在社會保障網(wǎng)絡(luò)之外。即使被納入的，也存在著內(nèi)容單一、保障水平低的問題，也就是說，雖然失地農(nóng)民變成了“城里人”，但是他們卻還沒有充分享受到“城里人”的待遇。因此，堅持因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，按分類分層保障原則擴大失地農(nóng)民社會保障的覆蓋面，在完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險和基本生活保障管理辦法的基礎(chǔ)上，盡快把失地農(nóng)民的醫(yī)療保險、生育保險等基本社保項目建立起來，并逐步并入城鄉(xiāng)一體化社會保障制度的軌道，使農(nóng)民失去土地后能享受與城市居民同等的社會保障。要把增強失地農(nóng)民再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力、切實保護失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)作為社會保障工作的重要內(nèi)容，努力實現(xiàn)失去土地農(nóng)民真正由農(nóng)民向市民和產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變，提高發(fā)展致富的能力，通過增強自身發(fā)展能力來實現(xiàn)可持續(xù)保障[10]。

三、結(jié)論

20世紀90年代中期以后，中國進入利益博弈時代。在這個背景下，新農(nóng)村建設(shè)的實施過程中必須考慮到不同利益主體的利益訴求，只有在各方利益均衡的前提下，建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會的目標才能順利實現(xiàn)，規(guī)范利益博弈、實現(xiàn)利益均衡的制度理性能夠為此提供有效的途徑。

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