高校預(yù)算管理的問題與對(duì)策

黃淑霞

【摘 要】 預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的核心工作,其管理水平的高低直接影響高校的財(cái)務(wù)狀況及其全面、可持續(xù)發(fā)展的能力。如何做好預(yù)算管理、提高資金的使用效益是當(dāng)前高校普遍關(guān)注的問題。本文分析了預(yù)算管理的必要性、高校預(yù)算管理中存在的問題及原因,并就如何加強(qiáng)預(yù)算管理工作提出幾點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】 高校;預(yù)算管理;制度;執(zhí)行

近年來,財(cái)政撥款的不足已影響和制約了高校各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,高校在想方設(shè)法地積極拓展籌資渠道的同時(shí),將有限的資金用在刀刃上是關(guān)鍵。其中貫穿于高校全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和事業(yè)發(fā)展全過程的預(yù)算管理工作起著尤為重要的作用,怎樣做好預(yù)算管理是高校面臨的新任務(wù)和新挑戰(zhàn)。因此,加強(qiáng)高校預(yù)算的研究和管理工作,使其在財(cái)務(wù)管理中發(fā)揮應(yīng)有的作用,進(jìn)一步提高資金使用的科學(xué)性和效益性,對(duì)保障高校各項(xiàng)工作的正常運(yùn)行有著十分重要的意義。

一、加強(qiáng)高校預(yù)算管理的必要性

(一)預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的重要組成部分

高校預(yù)算是根據(jù)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃,是高等學(xué)校進(jìn)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)的前提依據(jù),在高校財(cái)務(wù)管理中占主導(dǎo)地位。它貫穿于高校預(yù)算編制、控制和執(zhí)行的全過程,是學(xué)校組織收入和控制支出的依據(jù)。在高校實(shí)行部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、非稅收入和生均綜合定額撥款等一系列重大改革的背景下,加強(qiáng)高校預(yù)算的管理工作可以充分調(diào)動(dòng)高校內(nèi)部的各種積極性,提高資金使用效益,實(shí)現(xiàn)高校有限資源的合理配置。

(二)加強(qiáng)預(yù)算管理有利于高?？刂曝?cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)高校穩(wěn)健、協(xié)調(diào)和快速發(fā)展

近年來,隨著科教興國戰(zhàn)略的全面實(shí)施和高等教育體制改革的不斷深入,高校迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。辦學(xué)規(guī)模和招生人數(shù)迅速擴(kuò)大,辦學(xué)層次提升,高等教育的投資體制發(fā)生了重大的變化,高校經(jīng)費(fèi)已由過去單一的依賴財(cái)政撥款轉(zhuǎn)變?yōu)橐载?cái)政撥款為主,其它多種渠道籌資教育經(jīng)費(fèi)為輔的籌資體制。高校經(jīng)費(fèi)收支總量急劇增加,但收支平衡程度卻在逐年下降,資金供求矛盾日益突出,因此,提升財(cái)務(wù)管理層次,加強(qiáng)預(yù)算管理對(duì)控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)高校穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和快速發(fā)展具有十分重要的意義。

二、高校預(yù)算管理中存在的主要問題

(一)高校預(yù)算編制缺乏準(zhǔn)確性和科學(xué)性

高校部門預(yù)算的編制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作,服務(wù)于學(xué)校運(yùn)行與發(fā)展的總目標(biāo),但各種不確定因素影響著高校部門預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。主要表現(xiàn)在以下兩方面:

1.現(xiàn)行的收入預(yù)算編制很難做到準(zhǔn)確,編制時(shí)容易出現(xiàn)偏差,主要原因有兩個(gè):一是在高校實(shí)行生均綜合定額撥款改革中,年底學(xué)生人數(shù)是編制第二年生均綜合定額收入的依據(jù)。但是學(xué)校在年中時(shí)存在畢業(yè)及招生問題,且畢業(yè)生和招生人數(shù)常常不一致,所以,根據(jù)年底在校學(xué)生人數(shù)來編制生均綜合定額收入預(yù)算必然失準(zhǔn)。雖然到年度預(yù)算期末時(shí)再按在校生實(shí)有人數(shù)進(jìn)行調(diào)整,實(shí)行經(jīng)費(fèi)多退少補(bǔ),但已影響學(xué)校對(duì)全年經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌安排,造成過后核算的情況。二是除學(xué)費(fèi)住宿費(fèi)外的非稅收入由于面向市場(chǎng)而具有不可預(yù)見性,造成有非稅收入的部門不可控制地出現(xiàn)隱藏、截留、拖欠等行為,從而影響非稅收入的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

2.支出預(yù)算編制不全面,缺乏量化分析及有效分配。高?，F(xiàn)行支出預(yù)算將經(jīng)濟(jì)內(nèi)容分為若干經(jīng)濟(jì)科目,按照財(cái)政部門設(shè)定的定員定額和日常公用支出限額進(jìn)行編制。財(cái)政雖然對(duì)高校的支出預(yù)算編制口徑做了一些調(diào)整,但帶有高校特點(diǎn)的一些支出 ,如教學(xué)支出、學(xué)生活動(dòng)、實(shí)習(xí)等支出仍然難以全面反映。另外,學(xué)校對(duì)公用支出沒有做到具體細(xì)化,依然沿用“基數(shù)+增長”的方法編制,缺乏預(yù)算編制方法的創(chuàng)新觀念,容易出現(xiàn)公用支出編制不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)默F(xiàn)象。在編制項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí),沒有配合學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,缺乏量化分析和科學(xué)論證,容易引起校內(nèi)各單位 “討價(jià)還價(jià)”的“博弈式”關(guān)系,甚至出現(xiàn)嚴(yán)重虛報(bào)部門項(xiàng)目預(yù)算的情況,造成分配不公,影響預(yù)算支出的效率。

(二)高校預(yù)算管理體制不健全,存在剛性不強(qiáng)和執(zhí)行不力現(xiàn)象

目前,高校預(yù)算執(zhí)行是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié),高校普遍存在重預(yù)算、輕執(zhí)行的傾向,造成這一現(xiàn)象的主要原因有:1.高校沒有完善的預(yù)算管理制度,亦沒有設(shè)置專門的預(yù)算管理科室及配備相應(yīng)的預(yù)算分析和預(yù)算監(jiān)督的管理人員。2.雖有預(yù)算管理制度,但對(duì)預(yù)算管理的重視和認(rèn)識(shí)不足,在執(zhí)行中有章不循,隨意更改,預(yù)算的剛性被大大削弱,最終導(dǎo)致預(yù)算編制與執(zhí)行各行其道。3.高校預(yù)算檢查、監(jiān)控等監(jiān)督機(jī)制不健全,導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門監(jiān)管不力,預(yù)算監(jiān)督形同虛設(shè),預(yù)算檢查只是個(gè)形式,結(jié)果造成一些部門負(fù)責(zé)人盲目使用資金。尤其到年底時(shí),有些部門想盡一切辦法把錢用光,使預(yù)算執(zhí)行偏離計(jì)劃軌道,嚴(yán)重削弱了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和有效性。

(三)高校預(yù)算執(zhí)行缺乏健全的績效評(píng)價(jià)體系

預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié),強(qiáng)調(diào)的是責(zé)任和績效。目前各高校在預(yù)算執(zhí)行中缺乏有效的績效評(píng)價(jià)體系,也沒有相應(yīng)配套的獎(jiǎng)懲措施,高校資金的使用效益缺乏應(yīng)有的考核、監(jiān)督和評(píng)價(jià)。在執(zhí)行中沒有將部門經(jīng)費(fèi)與工作目標(biāo)捆綁,沒有與工作績效掛鉤。由于節(jié)約沒有獎(jiǎng)勵(lì),超支沒有懲罰,造成各部門爭奪資金,加劇了資金短缺的矛盾,影響了資金使用效益,不利于學(xué)校事業(yè)的發(fā)展。

(四)高校預(yù)算管理意識(shí)淡薄,宣傳力度不夠

長期以來,高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)基本靠財(cái)政撥款,學(xué)校只是按照上級(jí)批準(zhǔn)的撥款計(jì)劃數(shù)編制預(yù)算,簡單地按開支標(biāo)準(zhǔn)管理支出,校內(nèi)各部門只是被動(dòng)地接受學(xué)校下達(dá)的預(yù)算。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn),高校財(cái)務(wù)體制改革不斷深化,這要求高校必須切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理,充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性,拓展收入渠道,努力節(jié)約支出,提高資金的使用效益。但目前許多高校缺乏自主辦學(xué)的法人意識(shí),對(duì)預(yù)算管理的宣傳力度不夠,未能充分調(diào)動(dòng)各部門預(yù)算管理的積極性,更難做到層層落實(shí)預(yù)算管理責(zé)任,導(dǎo)致高校預(yù)算管理不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三、解決高校預(yù)算管理中出現(xiàn)問題的對(duì)策

(一)強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí),建立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)

高校的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性,建立由職業(yè)道德良好、責(zé)任心較強(qiáng)及業(yè)務(wù)能力較高的財(cái)務(wù)、審計(jì)等專業(yè)管理人員組成的預(yù)算管理機(jī)構(gòu),充分發(fā)揮專業(yè)人員的集體智慧,加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)督,為學(xué)校預(yù)算管理工作提供保障。高校預(yù)算的編制有了專業(yè)人員的集體智慧和努力,預(yù)算指標(biāo)可以更為客觀、合理、準(zhǔn)確和科學(xué),以避免預(yù)算編制的隨意性。預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整有了專業(yè)人員的監(jiān)督,必將更為規(guī)范,可以避免預(yù)算執(zhí)行的盲目性。

(二)建立健全的高校預(yù)算管理制度

科學(xué)、合理的財(cái)務(wù)制度是順利開展財(cái)務(wù)工作的必要前提。為適應(yīng)當(dāng)前高校發(fā)展的需要,減少實(shí)際工作中的盲目性和隨意性,必須制定健全的科學(xué)的預(yù)算管理制度,明確預(yù)算編制的原則、程序、方法,明確預(yù)算的收支、執(zhí)行和調(diào)整,使預(yù)算管理工作進(jìn)入程序化、制度化的軌道。高校在編制預(yù)算時(shí)應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定的程序進(jìn)行,通過制度明確學(xué)校與各部門在預(yù)算執(zhí)行時(shí)的權(quán)責(zé),使整個(gè)學(xué)校預(yù)算管理工作,如預(yù)算收入的取得、預(yù)算支出的使用以及預(yù)算的追加和調(diào)整等各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循,保證其規(guī)范性和延續(xù)性。

(三)調(diào)整預(yù)算周期,以學(xué)年度為會(huì)計(jì)預(yù)算周期

由于學(xué)校采用的是學(xué)年度制,年中存在畢業(yè)和招生情況,必然造成同一個(gè)會(huì)計(jì)年度里在校生人數(shù)不同而影響生均定額收入預(yù)算的準(zhǔn)確性,所以,可以根據(jù)學(xué)校的實(shí)際情況調(diào)整會(huì)計(jì)預(yù)算周期,即將原1月1日到12月31日的會(huì)計(jì)預(yù)算周期調(diào)整至與學(xué)校同步的9月1日到8月31日,從而避免因在校學(xué)生人數(shù)變化影響生均定額撥款。

(四)科學(xué)采集基礎(chǔ)數(shù)據(jù),實(shí)行零基預(yù)算法編制綜合預(yù)算

預(yù)算編制是實(shí)施預(yù)算管理的排頭兵,是預(yù)算管理過程中最為關(guān)鍵的一環(huán),預(yù)算編制的質(zhì)量高低很大程度上決定了預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量和資金的使用效益。為科學(xué)、合理地編制高質(zhì)量的高校預(yù)算,應(yīng)做好如下幾方面的工作。

1.科學(xué)編制基礎(chǔ)信息與數(shù)據(jù)工作。高質(zhì)量的預(yù)算編制是建立在大量準(zhǔn)確、完整和及時(shí)的基礎(chǔ)信息之上的。因此預(yù)算編制的前期工作就要收集、整理各種與預(yù)算有關(guān)的基礎(chǔ)信息與數(shù)據(jù),如教職工人數(shù)、離退休人員數(shù)、各專業(yè)學(xué)生人數(shù)、畢業(yè)生人數(shù)、招生計(jì)劃數(shù)以及車輛數(shù)等等。為使財(cái)務(wù)預(yù)算建立在準(zhǔn)確、可靠的基礎(chǔ)信息與數(shù)據(jù)上,必須對(duì)各項(xiàng)基礎(chǔ)信息與數(shù)據(jù)逐一加以核實(shí),以期達(dá)到準(zhǔn)確無誤,從而把預(yù)算編細(xì)、編實(shí)、編準(zhǔn)。

2.預(yù)算編制方法:全面實(shí)行零基預(yù)算法。高校在預(yù)算編制的方法上應(yīng)徹底擯棄“基數(shù)法”,全面實(shí)行“零基預(yù)算法”。零基預(yù)算法是在編制年度預(yù)算時(shí),對(duì)各項(xiàng)支出均不以上年預(yù)算為基數(shù),一切從零開始來編制預(yù)算的一種方法。它通過對(duì)所有支出項(xiàng)目逐一進(jìn)行審核和評(píng)估,盡量壓縮不必要的開支,以期達(dá)到以下基本目標(biāo):(1)提高預(yù)算分配的科學(xué)性,解決各單位多寡不合理的問題。(2)使預(yù)算管理細(xì)化并逐步規(guī)范。(3)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),改變資金支出有增無減的狀況,將資金用于急需項(xiàng)目。

3.編制綜合預(yù)算,全面反映收支狀況。高校預(yù)算編制應(yīng)全面反映學(xué)校的各項(xiàng)收支狀況,即把一切收支都納入預(yù)算,實(shí)行統(tǒng)一管理,統(tǒng)籌安排,合理使用。(1)要堅(jiān)持收入預(yù)算完整性原則。收入預(yù)算包括財(cái)政撥款和學(xué)校自籌的各種非稅收入等,財(cái)政撥款由財(cái)政局根據(jù)學(xué)生人數(shù)乘以生均定額核撥,是硬性收入。除學(xué)費(fèi)住宿費(fèi)外的非稅收入是學(xué)校的自籌收入。為確保各項(xiàng)非稅收入能足額上繳,避免各單位出現(xiàn)隱藏、截留、拖欠等行為,可以通過內(nèi)部控制制度和激勵(lì)機(jī)制,制定合理的創(chuàng)收分成比例來調(diào)動(dòng)校內(nèi)各職能部門創(chuàng)收的主動(dòng)性和積極性。這樣既可避免隱藏、截留、拖欠,又能保證收入預(yù)算的完整性。(2)堅(jiān)持支出預(yù)算按統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)及勤儉節(jié)約的原則。根據(jù)學(xué)校年度工作規(guī)劃并結(jié)合學(xué)校財(cái)力情況,本著統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)、勤儉節(jié)約的原則安排各項(xiàng)支出。將基本支出中的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)按定員定額核定;將物業(yè)管理費(fèi)、交通費(fèi)和水電費(fèi)等公用支出進(jìn)行項(xiàng)目單列,實(shí)行封閉管理。對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算的可行性進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的論證,建立項(xiàng)目庫滾動(dòng)管理和績效考評(píng)管理。在預(yù)算安排上,先保證基本支出,后安排項(xiàng)目支出,從而減少預(yù)算分配方面存在的主觀隨意性。

(五)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度、強(qiáng)化預(yù)算約束力

預(yù)算執(zhí)行的剛性直接關(guān)系到高校預(yù)算管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,為此,必須加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度,以維護(hù)其權(quán)威性和嚴(yán)肅性。1.預(yù)算方案一經(jīng)確定,就必須嚴(yán)格執(zhí)行,堅(jiān)持在預(yù)算權(quán)限內(nèi)的“一支筆”審批制度,強(qiáng)化“剛性預(yù)算”, 非特殊情況不得隨意調(diào)整或追加,即使要調(diào)整也必須通過既定程序進(jìn)行。2.建立超預(yù)算預(yù)警機(jī)制,對(duì)超限額的項(xiàng)目需報(bào)分管校領(lǐng)導(dǎo)審批,再按嚴(yán)格的預(yù)算調(diào)整程序來確定。預(yù)算管理機(jī)構(gòu)按照預(yù)算方案適時(shí)跟蹤和監(jiān)督資金投向及預(yù)算執(zhí)行情況,隨時(shí)把握預(yù)算執(zhí)行進(jìn)程和均衡性。3.實(shí)行預(yù)算執(zhí)行信息化管理,通過校園信息網(wǎng)迅速反饋預(yù)算執(zhí)行情況,及時(shí)糾正執(zhí)行偏差,化解預(yù)算和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),保障預(yù)算管理順利完成。

(六)建立預(yù)算績效激勵(lì)機(jī)制,提高資金使用效益

建立預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)體系來確定各個(gè)責(zé)任主體的工作績效,要在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中,全面引入績效管理的理念,在優(yōu)化預(yù)算資金分配的同時(shí)增加績效考核內(nèi)容。將部門所分配經(jīng)費(fèi)與其工作任務(wù)、業(yè)績和經(jīng)濟(jì)效果直接掛鉤,實(shí)行上下浮動(dòng)的激勵(lì)措施,使預(yù)算與部門的工作任務(wù)及工作目標(biāo)捆綁在一起。對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況好、績效顯著的部門給予表揚(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)違背預(yù)算管理規(guī)定或預(yù)算執(zhí)行較差的部門給予通報(bào)批評(píng)。采取必要的懲罰措施,通過考核與獎(jiǎng)懲結(jié)合,充分調(diào)動(dòng)學(xué)校內(nèi)部各方面參與預(yù)算管理的積極性,逐步建立起管理規(guī)范、約束力強(qiáng)、講求績效,適應(yīng)高校發(fā)展的預(yù)算管理新機(jī)制。

預(yù)算管理是充分發(fā)揮財(cái)務(wù)管理職能、提高資金效益的基礎(chǔ),是高校事業(yè)發(fā)展的財(cái)力保障,因此,高校應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí),從而提高責(zé)任意識(shí)、效益意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。在預(yù)算管理工作中,必須依法理財(cái)、精打細(xì)算,用與時(shí)俱進(jìn)和科學(xué)發(fā)展觀的理念加強(qiáng)預(yù)算管理工作,保證學(xué)校穩(wěn)鍵、全面、可持續(xù)的發(fā)展?！?/p>

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