政府在發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)中的角色定位

姚慶武

[摘要]在文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，政府扮演什么樣的角色至關(guān)重要。本文分析了政府在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中積極作為的必要性；指出了政府在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中作為的缺陷；提出政府在發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)中應(yīng)該扮演好戰(zhàn)略的規(guī)劃者、環(huán)境的營造者、服務(wù)的提供者和市場的監(jiān)管者等四個方面的角色。

[關(guān)鍵詞]政府；文化產(chǎn)業(yè)；角色

[中圖分類號]G123[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)04—0047—03

進(jìn)入21世紀(jì)，文化產(chǎn)業(yè)作為一種新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展勢頭異常強(qiáng)勁，正在成為最具廣闊發(fā)展前景的朝陽產(chǎn)業(yè)。黨的十七大報告明確提出要實(shí)現(xiàn)我國文化產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展，很多省市從優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，提高區(qū)域競爭力等角度紛紛作出加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略部署。在對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意義有了越來越清晰的認(rèn)識之后，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的一些問題開始浮現(xiàn)出來，首先考慮的就是政府在發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)中如何定位。實(shí)踐證明，文化產(chǎn)業(yè)是一個新興產(chǎn)業(yè)，在其發(fā)展之初，尤其需要政府的扶持，在這一發(fā)展進(jìn)程中，政府扮演什么樣的角色至關(guān)重要。地方政府能否在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度上進(jìn)行持續(xù)的創(chuàng)新，決定著區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)的未來前景。

一、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府積極作為的必要性

文化產(chǎn)業(yè)從根本上說是一種經(jīng)濟(jì)活動-必須走市場化的道路，遵循資源配置最優(yōu)的市場規(guī)律。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史證明；市場不是萬能的，對于“市場失靈”的矯正，莫過于政府的積極干預(yù)。尤其對于文化產(chǎn)業(yè)來說，既要求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，又要求實(shí)現(xiàn)社會效益，其“雙贏”的要求更需要政府的積極作為。

1.文化產(chǎn)業(yè)中的市場失靈需要政府積極作為。文化產(chǎn)品是滿足社會精神需要的精神產(chǎn)品，精神產(chǎn)品的需求彈性很大，影響需求量的因素很多，這使得文化需求具有特殊的層次性、多樣化和不確定性的特點(diǎn)。文化產(chǎn)品的供求矛盾，一部分是可以通過市場價格機(jī)制得到調(diào)節(jié)的，如那些滿足公眾直接的、現(xiàn)實(shí)的文化需求的娛樂類、勞務(wù)類文化產(chǎn)品，價格可以成為文化需求的真實(shí)反映，它的生產(chǎn)可以根據(jù)市場行情及時作出相應(yīng)調(diào)整。但是，還有相當(dāng)部分的文化生產(chǎn)是市場價格機(jī)制無法調(diào)節(jié)的，如那些具有超前性、基礎(chǔ)性和公益性的文化產(chǎn)品。這類產(chǎn)品滿足的是人們長遠(yuǎn)的、整體的文化需求，表現(xiàn)為帶根本性的社會需求。對于這類產(chǎn)品，價格信號無法反映其供求的真實(shí)信息，這是市場手段失靈的文化領(lǐng)域。文化領(lǐng)域中的市場失靈需要政府在規(guī)劃、政策、管理等方面加以宏觀調(diào)控，避免在文化發(fā)展中出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡等問題。

2.文化產(chǎn)業(yè)的兩重性需要政府積極作為。文化產(chǎn)業(yè)既具有經(jīng)濟(jì)屬性外，還具有價值屬性。發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)最理想的狀態(tài)是同時實(shí)現(xiàn)商品價值和社會價值的最大化。但在現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)濟(jì)效益與社會效益存在一致性的同時也在相當(dāng)程度的矛盾性。文化產(chǎn)業(yè)化過程中在市場機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)下，高額利潤將誘使生產(chǎn)經(jīng)營者經(jīng)銷這些層次低的色情、兇殺、獵奇等毒化人們心靈的低級庸俗的文化劣品。頗具不良影響的作品，或許有較大的市場空間，而一些需要有較高的文化素養(yǎng)專業(yè)知識和審美能力才能接受的文化產(chǎn)品，如交響樂、芭蕾舞、學(xué)術(shù)著作等在市場爭中卻不占優(yōu)勢。一般的商品在競爭中自然會向價廉物美的方向，而文化產(chǎn)品在競爭中則不免走向通俗化、甚至庸俗化。因此，政府需要制定相關(guān)法律，扶持高尚、積極的文化產(chǎn)品，同時，抑制和禁止文化垃圾，努力促進(jìn)其商品價值和社會價值二者的平衡和統(tǒng)一。

3.文化產(chǎn)業(yè)中公共產(chǎn)品的需求需要政府積極作為。眾所周知，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要完備的法律架構(gòu)、產(chǎn)權(quán)制度和人才制度，需要良好的市場環(huán)境和完善的支撐服務(wù)體系，這些都是市場無法提供的，而政府卻可以利用公共管理者的身份制定相應(yīng)規(guī)則，并保證規(guī)則得以有效遵循。正如弗里德曼所說：“政府的必要性在于它是競賽規(guī)則的制定者，又是解釋和強(qiáng)制執(zhí)行這些已被決定的規(guī)則的裁判者?！蓖瑫r，政府的有效行為可以為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供制度平臺，從而降低文化產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本。特別是我國文化產(chǎn)業(yè)還處于起步階段，面臨著與政府主管部門脫鉤轉(zhuǎn)軌自我發(fā)展的局面，加之目前我國的文化體制還不健全，關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策和立法還不完善，文化產(chǎn)業(yè)的投融資體制和產(chǎn)業(yè)運(yùn)行機(jī)制還未真正的建立起來。所以，政府的積極作為就顯得尤為重要。

二、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府作為的缺陷。

中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史較短，在這種社會大背景下發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，政府強(qiáng)有力的宏觀指導(dǎo)和調(diào)控顯得尤為重要。但是，由于中國政府管理體制脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，因此，在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，政府的行為方式仍帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印，還存在諸多缺陷。

1.角色錯位。長期以來，政府統(tǒng)管各項(xiàng)文化事業(yè)，角色錯位，管辦不分。政府直接介入經(jīng)營性文化領(lǐng)域，包攬了文化產(chǎn)品和文化服務(wù)的供給，剝奪了市場主體辦企業(yè)、辦活動的權(quán)力，剝奪了文化企業(yè)的生產(chǎn)資源配置權(quán)，限制了社會、民間資源進(jìn)入更多文化領(lǐng)域的機(jī)會。政府既要“管”，又要“辦”，等于既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員，這不符合市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則，也損害公平競爭原則。

2.職責(zé)越位。當(dāng)前政府對文化產(chǎn)業(yè)單位統(tǒng)包統(tǒng)攬，使得文化產(chǎn)業(yè)單位成了政府部門的附屬物。政府的干預(yù)，觸及文化產(chǎn)業(yè)微觀領(lǐng)域的每一個角落。從目標(biāo)任務(wù)、人員編制、活動經(jīng)費(fèi)、崗位設(shè)置、人事任免到產(chǎn)品及計(jì)劃供給的數(shù)量和類型，政府無所不包，全權(quán)負(fù)責(zé)。這樣，既割斷了文化單位與市場的聯(lián)系，剝奪了文化單位市場主體和法人實(shí)體的地位，又無法真正反映消費(fèi)者的文化需求，最終造成文化消費(fèi)者與文化經(jīng)營者之間的信息不對稱和文化產(chǎn)品供給與市場需求之間的不均衡。

3.管理缺位。目前，政府主要依靠單一的行政手段，通過發(fā)布命令、指示、規(guī)定、決議、條例等強(qiáng)制性約束方式直接干預(yù)文化建設(shè)中的文化事務(wù)，對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展全局缺乏合理規(guī)劃和政策引導(dǎo)。同時，政府管理文化產(chǎn)業(yè)缺少必要的經(jīng)濟(jì)手段，有關(guān)稅收、贊助、信貸等文化經(jīng)濟(jì)政策還不完善，無法起到引導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的作用。此外，政府的非法制化行為明顯，執(zhí)法機(jī)制不健全、市場監(jiān)管不力、公共服務(wù)不到位等政府管理缺位現(xiàn)象時有發(fā)生。

三、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府的角色定位。

文化產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，政府在推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用是全方位的，但主要是在戰(zhàn)略層面上的領(lǐng)導(dǎo)，政府只是在為產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展提供服務(wù)，包括提供公平、透明的競爭環(huán)境。政府不是也不應(yīng)當(dāng)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體，也不是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最終決定者，而僅僅是產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展的服務(wù)提供者。就我國而言，地方政府在推進(jìn)區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中要著力扮演好以下角色：

1.戰(zhàn)略的規(guī)劃者。文化產(chǎn)業(yè)若要達(dá)到有機(jī)、完整、持續(xù)、健康的發(fā)展。是需要很長一段時間的，如果政府制定的發(fā)展戰(zhàn)略正確，就能夠使文化產(chǎn)業(yè)得以發(fā)展；相反，戰(zhàn)略失誤或錯誤，只能是越發(fā)展越糟糕。首先，地方政府應(yīng)當(dāng)深入細(xì)致地研究本地區(qū)資源情況，看本地區(qū)是否適合發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，

以及根據(jù)現(xiàn)有的資源可以發(fā)展哪些領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目。這樣才能“有所為有所不為”，集中自身優(yōu)勢，爭取在若干個適合本區(qū)域的、基礎(chǔ)較好的、有發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)領(lǐng)域取得突破，建設(shè)一批機(jī)制靈活、運(yùn)作高效的產(chǎn)業(yè)化基地，形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)群，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，壯大文化產(chǎn)業(yè)規(guī)模，增強(qiáng)區(qū)域核心競爭力。其次，地方政府要特別考慮文化產(chǎn)業(yè)布局的問題。文化產(chǎn)業(yè)布局必須遵循其布局規(guī)律，與城市自然、人文、城市面貌相結(jié)合，構(gòu)建合理的文化產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)。特別在建立各種產(chǎn)業(yè)園區(qū)前，地方政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮如何在園區(qū)內(nèi)打造相關(guān)的文化產(chǎn)業(yè)鏈，以產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)集群的效應(yīng)，從而有利于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)生知識“溢出”效應(yīng)和形成“內(nèi)力驅(qū)動”。同時要處理好園區(qū)間的關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性，避免同質(zhì)化的惡性競爭。第三。地方政府應(yīng)該注意戰(zhàn)略規(guī)劃的可操作性。要注意將戰(zhàn)略的宏觀性、長遠(yuǎn)性與規(guī)劃的具體性、階段性、指標(biāo)性結(jié)合起來，要明確先做什么，后做什么，有個發(fā)展次序，蜂擁而上肯定是不行的，資金、資源、市場都得不到保障。第四，地方政府應(yīng)該提高文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的權(quán)威性。要樹立“規(guī)劃即法”的觀念，規(guī)劃一旦確定，必須嚴(yán)格執(zhí)行，從而保證文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

2.環(huán)境的營造者。文化產(chǎn)業(yè)和其他新興產(chǎn)業(yè)一樣，起步期需要良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，地方政府要注意營造一種寬松、健康的體制、政策和市場環(huán)境。首先，政府要營造良好的體制環(huán)境。目前，文化企業(yè)市場主體地位不明確是限制我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要因素之一，政府要加快文化體制改革，把明確文化企業(yè)的市場主體地位，作為深化國有文化企業(yè)改革的重點(diǎn)：一是政府部門要盡快與文化企業(yè)脫鉤，切實(shí)解決政事合一，政資合一、政企合一的問題；二是要轉(zhuǎn)制。重點(diǎn)是實(shí)行公司制改造，完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使文化企業(yè)真正成為獨(dú)立的市場競爭的主體；三是要鼓勵企業(yè)間的兼并、聯(lián)合，組建企業(yè)集團(tuán)，使之做大做強(qiáng)，提高文化產(chǎn)業(yè)國際競爭力。其次，政府要營造良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策環(huán)境。政府的優(yōu)惠政策包括金融、財(cái)政、稅收等方面，也包括吸引和留住人才方面的優(yōu)惠政策。在投融資方面，政府應(yīng)推動多元化投資、金融市場融資、傾斜性金融信貸政策等，逐步形成投資主體多元化、投資方式多樣化、融資渠道社會化、項(xiàng)目建設(shè)市場化的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。在產(chǎn)業(yè)扶持方面，如制定財(cái)政優(yōu)惠、稅金減免、稅利返還、差別稅率和設(shè)立創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金政策等，以達(dá)到“放水養(yǎng)魚”的目的。在人才政策方面，建立有效的創(chuàng)意人才培養(yǎng)、引進(jìn)和使用機(jī)制；改革分配制度，探索以“創(chuàng)意資本”為主的新型分配激勵機(jī)制，完善技術(shù)入股、管理入股、股票期權(quán)等分配形式，使人才能得到市場化、制度化的激勵，由此增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新動力。在制定執(zhí)行政策時，地方政府應(yīng)注意把國家的政策用足、用活、用好，最大限度地拓展地區(qū)政策空間，努力營造政策“洼地”，為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供必要的政策保障。第三，政府要營造健康的市場環(huán)境。政府應(yīng)根據(jù)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃制定完善各項(xiàng)具體的方針政策；制定市場準(zhǔn)入、市場競爭、市場退出等有關(guān)規(guī)則，確保文化企業(yè)在公平、公正、公開的基礎(chǔ)進(jìn)行競爭；制定微觀規(guī)章制度賦予微觀主體獨(dú)立的經(jīng)營地位，引導(dǎo)和規(guī)范經(jīng)營主體的行為。

3.服務(wù)的提供者。政府作為公共部門，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供公共服務(wù)責(zé)無旁貸。在推動文化產(chǎn)業(yè)方面，政府首先必須加快公共文化設(shè)施建設(shè)。建立諸如博物館、音樂廳、美術(shù)館、太劇院等設(shè)施，累積文化存量，以催生文化企業(yè)。同時，極推動文化大市場建設(shè)，如推動圖書報刊交易市場、電子音像交易等市場的建設(shè)，為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供固定的載體。其次，政府要加大引導(dǎo)力度，積極引導(dǎo)群眾改變傳統(tǒng)的“重物質(zhì)消費(fèi)，輕精神消費(fèi)”的消費(fèi)觀，培育觀眾群，提升大眾對文化、藝術(shù)的興趣和水平，鼓勵群眾對文化的消費(fèi)，努力改善和優(yōu)化文化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的市場環(huán)境。第三，政府要積極發(fā)展各種中介組織。政府要轉(zhuǎn)變觀念，鼓勵和扶持社會中介組織承擔(dān)起一部分職能，如文化信息咨詢、廣告服務(wù)、文化產(chǎn)品‘評估檢驗(yàn)、文化經(jīng)濟(jì)行業(yè)協(xié)會、文化經(jīng)營資格審定、文化經(jīng)紀(jì)、文化市場舉報等，充分發(fā)揮它們在維護(hù)行業(yè)權(quán)益、進(jìn)行行業(yè)自律、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、提供資格認(rèn)證、規(guī)范文化市場、調(diào)節(jié)經(jīng)營行為等方面的積極作用，在文化產(chǎn)品與文化服務(wù)的生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間充當(dāng)重要的“第三者”角色，把文化產(chǎn)品和服務(wù)推向市場，也使文化市場中的服務(wù)、溝通、公證和監(jiān)督機(jī)構(gòu)盡快建立起來并正常的投入運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)文化治理模式的創(chuàng)新。

4.市場的監(jiān)管者。政府加強(qiáng)對文化市場的監(jiān)管是促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的保障。首先，政府應(yīng)根據(jù)機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的要求，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的文化市場綜合管理機(jī)制，依法加強(qiáng)對文化市場的監(jiān)控與管理。其次，政府要加快文化立法進(jìn)程，通過法律來規(guī)范文化市場，重塑文化市場秩序，通過法律來加強(qiáng)文化管理，保證社會主義精神文明建設(shè)的方向，保證文化產(chǎn)業(yè)健康有序地發(fā)展。要加強(qiáng)文化立法的可操作性以及和其他法規(guī)的協(xié)調(diào)性，立足本地實(shí)際研究制定各項(xiàng)有利于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法制法規(guī)。第三，政府要加大對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度。文化產(chǎn)業(yè)是以創(chuàng)意為核心的產(chǎn)業(yè)，保障創(chuàng)意是創(chuàng)造創(chuàng)意之源，從某種意義上說，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)是文化產(chǎn)業(yè)崛起、發(fā)展的重要基礎(chǔ)。政府要按有關(guān)法律保護(hù)文化企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)市場，加大打擊侵權(quán)的力度，采取專項(xiàng)治理的辦法，堅(jiān)決打擊盜版、造假等侵權(quán)行為，有效地保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，整頓和規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)市場秩序。特別是要加強(qiáng)對信息網(wǎng)絡(luò)、咨詢服務(wù)等新興文化產(chǎn)業(yè)的管理，保護(hù)文化產(chǎn)品生產(chǎn)者的合法權(quán)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]弗雷德曼，資本主義與自由[M]，北京：商務(wù)印書館，1986：16

[責(zé)任編輯：杜宇]