土地使用權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)及其防范

徐向華　陳　臻

◆ 中圖分類號：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：隨著土地抵押貸款在融資業(yè)務(wù)中的比重不斷上升，抵押貸款的金融風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。本文從貸款抵押類型、抵押期限、土地使用權(quán)價(jià)值變化、抵押物瑕疵等方面對土地使用權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了綜合分析，并提出了防范風(fēng)險(xiǎn)的策略。

關(guān)鍵詞：土地使用權(quán)抵押貸款 抵押權(quán) 抵押物瑕疵

由于土地資產(chǎn)的保值和易變現(xiàn)性，利用土地使用權(quán)抵押貸款已經(jīng)成為我國金融機(jī)構(gòu)廣泛采用的一種物的擔(dān)保方式，其比重呈上升趨勢。據(jù)國土資源部地籍司統(tǒng)計(jì)，2005年土地抵押貸款總額為750.94億元，2006年為1075.23億元，2007年為1193.50億元。但貸款余額等不良資產(chǎn)的比例呈上升的趨勢，抵押貸款的潛在金融風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。到期未注銷抵押貸款余額從2005年一季度的40.18億元上升到2007年四季度的437.05億元，上漲了10倍多（見圖1）。

土地使用權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)

（一）選擇貸款抵押類型風(fēng)險(xiǎn)

普通抵押與最高額抵押的選擇風(fēng)險(xiǎn)。如果選擇普通抵押，風(fēng)險(xiǎn)比選擇最高額抵押風(fēng)險(xiǎn)要小。最高額抵押貸款是目前倒貸現(xiàn)象的主要形式。最高額抵押貸款由于貸款周期較長和本身固有的債權(quán)不確定性，決定了其風(fēng)險(xiǎn)比普通抵押貸款高。

單一抵押與重復(fù)抵押的選擇風(fēng)險(xiǎn)。隨著《物權(quán)法》的實(shí)施，土地使用權(quán)重復(fù)抵押現(xiàn)象普遍增多，其風(fēng)險(xiǎn)比單一抵押要高很多，由于先設(shè)定抵押權(quán)的債權(quán)優(yōu)先，后位抵押權(quán)的債權(quán)實(shí)現(xiàn)受到前位抵押權(quán)的影響。

房地統(tǒng)一抵押與單一土地使用權(quán)或房產(chǎn)使用權(quán)抵押選擇風(fēng)險(xiǎn)。對于國有土地使用權(quán)而言，如果無地上定著物，則國有土地使用權(quán)可以單獨(dú)設(shè)定抵押；如果存在地上定著物，則無論是以房產(chǎn)作抵押還是以房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)抵押，都必須堅(jiān)持“房地一致”的原則，以土地使用權(quán)抵押的，房產(chǎn)同時抵押；以房產(chǎn)抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押。具體表現(xiàn)為由于沒有房屋權(quán)屬證明或者單個抵押一方的價(jià)值已經(jīng)足夠等原因，借款方只愿意抵押房屋或只提供土地使用權(quán)抵押，不能或不愿同時提供二者合一的抵押，使該抵押擔(dān)保產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)。但是對于以商品住宅或商鋪抵押貸款而言，登記部門僅憑房屋產(chǎn)權(quán)證明辦理抵押登記，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時，人民法院可以查封，并可以根據(jù)抵押權(quán)人的申請，依法拍賣、變賣或者抵債，經(jīng)登記的土地使用權(quán)抵押不受法律保護(hù)。

反擔(dān)保抵押與普通抵押的選擇風(fēng)險(xiǎn)。為保證債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，很多企業(yè)選擇反擔(dān)保的方式進(jìn)行抵押貸款。在實(shí)踐過程中，反擔(dān)保抵押比普通抵押登記手續(xù)復(fù)雜，費(fèi)用高、周期長，不利于運(yùn)作，只是降低了抵押人的風(fēng)險(xiǎn)，但增加了銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）選擇抵押期限的風(fēng)險(xiǎn)

《物權(quán)法》第202條規(guī)定，“抵押權(quán)應(yīng)當(dāng)在主債權(quán)訴訟時效期間行使抵押權(quán)；未行使的，人民法院不予保護(hù)”。依《民法通則》和《擔(dān)保法》，抵押權(quán)的訴訟時效為兩年。在抵押期限選擇風(fēng)險(xiǎn)方面，主要有下列兩種情況；一是沒有注意土地使用權(quán)的存續(xù)期間。很多抵押合同的條款是“自合同簽訂之日起生效”，沒有注意土地使用權(quán)的期限，例如：合同一年到期，而土地使用權(quán)卻在兩個月后到期。二是抵押期限少于主債權(quán)存在期限。抵押權(quán)的設(shè)立是保證債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，主債權(quán)沒有到期而擔(dān)保物權(quán)先到期，失去了抵押物權(quán)的設(shè)立意義。

（三）抵押人或抵押權(quán)人的主體適格性風(fēng)險(xiǎn)

企業(yè)名稱變更。在抵押登記實(shí)踐過程中，很多企業(yè)因?yàn)槠髽I(yè)改制等原因，常常發(fā)生企業(yè)名稱或字號已經(jīng)變更，而土地使用證沒有及時變更直接辦理抵押登記的情況。這種風(fēng)險(xiǎn)稱為主體適格性風(fēng)險(xiǎn)。同時，這種主體適格性風(fēng)險(xiǎn)還包括因企業(yè)抵押登記后主體發(fā)生變更的情況。例如，A公司2008年1月2日辦理了以A公司為抵押權(quán)人抵押登記，而在2008年7月A公司因企業(yè)改制發(fā)生了企業(yè)名稱變更，變更為B公司。這種企業(yè)名稱變更帶來的風(fēng)險(xiǎn)很大。

國有或集體企業(yè)土地使用權(quán)抵押登記時，沒有征得職工代表大會或上級主管部門同意；公司制企業(yè)土地使用權(quán)抵押登記時，沒有征得董事會同意。

以企業(yè)分支機(jī)構(gòu)的名義辦理抵押登記。企業(yè)分支機(jī)構(gòu)必須獲得法人授權(quán)才能辦理抵押登記業(yè)務(wù)。沒有征得授權(quán)的分支機(jī)構(gòu)，在發(fā)生賠償時，由分支機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

抵押權(quán)人為非金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。抵押權(quán)為非金融機(jī)構(gòu)的，其抵押借款行為依法應(yīng)當(dāng)辦理有關(guān)批準(zhǔn)手續(xù)，提交批準(zhǔn)文件。但實(shí)踐中，從事貸款的機(jī)構(gòu)已經(jīng)突破了這一政策規(guī)定，很多典當(dāng)行、證券公司和其它拍賣行在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下也從事該項(xiàng)業(yè)務(wù)，抵押登記機(jī)關(guān)由于政府壓力等各種原因，也進(jìn)行了登記。

（四）土地使用權(quán)價(jià)值變化風(fēng)險(xiǎn)

土地評估報(bào)告有效期變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)。土地評估的有效期一般為自評估基準(zhǔn)日起6個月內(nèi)有效，而國有土地使用權(quán)抵押貸款的借款期限通常在一年以上；假如借款人到期不能還款，在拍賣被抵押的國有土地使用權(quán)時，存在土地評估結(jié)果已經(jīng)過期的情形。

市場土地價(jià)格變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)。因土地價(jià)格隨市場供求而發(fā)生波動，土地價(jià)格在抵押登記后價(jià)格存在變化的空間，而且抵押時間越長，價(jià)格發(fā)生變化的空間越大。土地抵押的債務(wù)清償期限以土地抵押融資變現(xiàn)的時間為依據(jù)，變現(xiàn)的過程難免有土地價(jià)格的波動。雖然土地是一種不能再生的資源，如果沒有較大的經(jīng)濟(jì)波動，其稀缺性決定長期增值的較大可能性，但并不表明短期價(jià)格沒有波動。土地價(jià)值和土地市場價(jià)格趨向和前景存在不確定性，給融資帶來一定的開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）抵押物瑕疵

1.權(quán)利性瑕疵。主要包括以下內(nèi)容：

國有土地使用權(quán)取得或抵押權(quán)設(shè)定瑕疵。一是從不具備土地使用權(quán)出讓資格人手中取得的土地使用權(quán)抵押。如從開發(fā)區(qū)管委會受讓的國有土地使用權(quán)，因該管委會不屬于法定的土地管理部門，無權(quán)處分（轉(zhuǎn)讓）國有土地使用權(quán)。以該土地使用權(quán)抵押的，抵押無效。二是抵押土地是儲備土地。儲備土地抵押只有在辦理土地使用證后方可抵押，用途界定存在難度，很多地方在土地用途欄填寫“儲備土地”，違背了《土地登記規(guī)則》等相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，而評估時多以規(guī)劃用途為準(zhǔn)，這就造成了儲備抵押地價(jià)和拍賣時價(jià)格差的問題，影響了土地抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

權(quán)利限定性瑕疵。一是土地沒有達(dá)到開發(fā)強(qiáng)度。以未按照法律規(guī)定進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的國有土地使用權(quán)設(shè)定抵押，主要是指以出讓方式取得國有土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時未按照出讓合同約定進(jìn)行投資開發(fā)，其中屬于房屋建設(shè)工程的，出讓人和受讓人未完成開發(fā)投資總額的25%以上，其土地使用權(quán)出讓合同無效，以該國有土地使用權(quán)抵押的，抵押無效。二是以村民集體所有的“荒山、荒溝、荒灘、荒丘”提供抵押而未征得土地所有人書面同意的，該抵押無效。三是依法被查封、扣押、監(jiān)管或采取其它訴訟保全措施的國有土地使用權(quán)。對于已經(jīng)被有權(quán)機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施的土地使用權(quán)，因其權(quán)利已經(jīng)或暫時喪失了完整性，可能影響后續(xù)抵押權(quán)的行使，故不能作為抵押物。四是劃撥土地使用權(quán)抵押。劃撥土地使用權(quán)抵押需要把土地價(jià)格中土地出讓金扣除。五是土地使用權(quán)上存在租賃權(quán)。法律規(guī)定買賣不破租賃，如果處分抵押土地財(cái)產(chǎn)時，土地權(quán)利上存在土地租賃權(quán)利，土地的購買者將會減少或土地價(jià)格大打折扣，損害抵押權(quán)人利益。

使用權(quán)不明或存在爭議瑕疵?！段餀?quán)法》第184條規(guī)定，“所有權(quán)、使用權(quán)不明或有爭議財(cái)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)”，如果土地權(quán)利不明確，將其抵押，不僅會損害土地權(quán)利人利益，也造成社會的不穩(wěn)定。

2.其它瑕疵。例如，土地位置離城區(qū)較遠(yuǎn)或土地位于治安條件較差的路段。原收購的地塊本身是劣質(zhì)土地，地塊的轉(zhuǎn)讓或出讓都比較困難，有可能長期無法變現(xiàn)，這會給土地儲備機(jī)構(gòu)造成還貸壓力，給銀行帶來風(fēng)險(xiǎn)。

（六）登記不規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)

抵押登記內(nèi)容不合法、不規(guī)范。盡管國家有明確的《土地登記辦法》、《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》等依據(jù)，對土地用途、土地取得方式、土地年期等土地條件的登記有明確的登記要求，但目前在土地證的填寫和登記資料的準(zhǔn)備上，有的地方隨意性強(qiáng)、填寫不規(guī)范，給抵押權(quán)的設(shè)立和實(shí)現(xiàn)帶來了風(fēng)險(xiǎn)。

登記人員或地籍調(diào)查人員不是法定人員?！锻恋卣{(diào)查條例》第三章第十四條規(guī)定，土地調(diào)查人員應(yīng)考核領(lǐng)取全國統(tǒng)一的調(diào)查員工作證。實(shí)際操作過程中，由于人員的調(diào)整和變動，從事土地權(quán)屬審核和登記審查的人員，特別是最后審批人員多數(shù)不是土地登記上崗人員，從事地籍調(diào)查的工作人員也多數(shù)沒有調(diào)查員工作證。

（七）抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時有限的還款和債務(wù)清償能力

抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)程度依賴于貸款主體的還款和債務(wù)清償能力。因此，企業(yè)的生存發(fā)展影響還貸的能力。受金融危機(jī)影響，我國出口外向型經(jīng)濟(jì)企業(yè)受到?jīng)_擊，東南沿海特別是江浙地區(qū)中小企業(yè)受損嚴(yán)重，有的企業(yè)面臨破產(chǎn)。當(dāng)前形勢下，還款和債務(wù)清償能力是土地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。

（八）授信風(fēng)險(xiǎn)

商業(yè)銀行進(jìn)行客觀客戶評價(jià)和合理授信難度大。企業(yè)有自主經(jīng)營的權(quán)利，銀行不可能對企業(yè)運(yùn)行的各種財(cái)務(wù)進(jìn)行評價(jià)，有的企業(yè)提供的財(cái)務(wù)資料可能并不適用銀行評價(jià)模式，許多要素?zé)o法定量分析和測算，使得授信控制量缺乏真實(shí)可信的依據(jù)。

防范土地使用權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)的策略

對土地抵押貸款中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)部門特別是政府部門、商業(yè)銀行要及時制定對策，以保證貸款安全，促進(jìn)房地產(chǎn)市場和金融市場的穩(wěn)定發(fā)展。

銀行要及時掌握政策變動情況，做好經(jīng)濟(jì)形勢的預(yù)報(bào)和分析。銀行應(yīng)及時了解國家出臺的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，同時要加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)形勢和地區(qū)經(jīng)濟(jì)形勢分析，加強(qiáng)土地政策、金融政策變化對土地抵押貸款的影響程度研究，全面把握宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，了解禁止供地和限制供地政策，盡可能地防范抵押的各種風(fēng)險(xiǎn)。

國土資源管理部門要提供擬抵押貸款宗地相關(guān)信息，規(guī)范土地抵押貸款登記行為。國土資源管理部門要做好信息預(yù)測和發(fā)布工作，對土地權(quán)利的查封、扣押等土地信息要方便商業(yè)銀行查詢。同時，國土資源管理部門要結(jié)合《土地登記辦法》和《物權(quán)法》，完善土地登記制度，進(jìn)一步規(guī)范土地登記行為。

銀行要對抵押地塊搞好調(diào)查研究，合理確定抵押貸款類型和期限。銀行應(yīng)了解每宗土地的土地信息，包括規(guī)劃用途、地類、權(quán)屬、地價(jià)、土地建筑密度等情況。在具體地塊抵押貸款時，必須充分了解具體地塊的有關(guān)情況，特別是土地權(quán)利的取得方式、土地權(quán)利的限制性條款等，要通過了解城市規(guī)劃等有關(guān)信息，確定抵押地塊的未來價(jià)值，選擇升值潛力大或預(yù)期收益高的地塊作抵押。對擬提供貸款的地塊，貸款銀行要做好可行性分析和收益方案預(yù)測分析，減少盲目性，增強(qiáng)預(yù)測能力；要定期反饋抵押宗地的現(xiàn)狀信息。在搞好調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，要針對不同的企業(yè)和宗地信息，確定抵押貸款類型和期限。

參考文獻(xiàn)：

1.中華人民共和國物權(quán)法，2007.3

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3.中華人民共和國擔(dān)保法，1995.6