低收入群體社會(huì)保護(hù)的政策含義及其框架

◆ 中圖分類(lèi)號(hào)：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：社會(huì)保護(hù)干預(yù)政策能夠更好地實(shí)施對(duì)低收入群體的援助和保護(hù)，近年來(lái)已成為國(guó)際發(fā)展研究議題的主流，但是目前社會(huì)保護(hù)政策的含義難以統(tǒng)一。本文在界定低收入群體的基礎(chǔ)上，闡述了社會(huì)保護(hù)的四種含義及政策框架，并對(duì)其進(jìn)行了解讀。

關(guān)鍵詞：低收入群體 社會(huì)保護(hù) 政策干預(yù)

低收入群體的界定

低收入群體是一個(gè)相對(duì)的、動(dòng)態(tài)的概念，其普遍存在于任何國(guó)家、地區(qū)的任何時(shí)期。無(wú)論一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的發(fā)達(dá)、富裕程度如何，總有一部分群體處于收入較低或相對(duì)較低的狀態(tài)。一般而言，低收入群體可以分為兩部分：一部分是個(gè)人或家庭的收入水平無(wú)法滿足基本的生活需要；另一部分是收入水平可以滿足基本的生活需要，但是收入增加幅度明顯低于當(dāng)?shù)仄渌说氖杖朐鲩L(zhǎng)幅度，是一種相對(duì)的低收入。于是，低收入群體的界定就有絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)和相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)兩種。絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)指?jìng)€(gè)體收入水平低于一定的標(biāo)準(zhǔn)，如低于國(guó)家規(guī)定的絕對(duì)貧困線、最低生活保障線等，即為低收入群體；同時(shí)也可以采用相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，先將居民的收入水平從低到高分為若干等級(jí)進(jìn)行排列，再將其中最低收入的某一個(gè)比例確定為低收入群體。發(fā)達(dá)國(guó)家一般采用相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，通常將20%的最低收入人口確定為低收入人群，而不考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r水平；而發(fā)展中國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和救助資源的制約，目前尚難以將這么高比例的低收入人口界定為低收入群體，通常只選擇其中的一部分。為了保障這部分低收入群體的基本生活需要，往往更傾向于選擇絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。

低收入群體社會(huì)保護(hù)政策含義及其解讀

20世紀(jì)90年代開(kāi)始，社會(huì)保護(hù)（Social Protection，SP）及其政策框架在世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行（Asian Development Bank，ADB）、國(guó)際發(fā)展研究所（Overseas Development Institute，ODI）、國(guó)際勞工組織（International Labour Organization，ILO）和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization of Economic Corporation and Development，OECD）等國(guó)際機(jī)構(gòu)的推動(dòng)下，逐漸被越來(lái)越多的國(guó)家和政府以及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)所認(rèn)同，認(rèn)為社會(huì)保護(hù)干預(yù)政策能夠更好地實(shí)施對(duì)低收入群體的援助和保護(hù)，近年來(lái)已成為國(guó)際發(fā)展研究議題的主流。但是，至目前為止，社會(huì)保護(hù)政策的含義仍難以統(tǒng)一。不論是學(xué)術(shù)界的國(guó)際社會(huì)發(fā)展研究文獻(xiàn)，還是實(shí)踐中的社會(huì)保護(hù)政策方案制定者，對(duì)于社會(huì)保護(hù)含義及其政策框架持有不同的理解?！吧鐣?huì)保護(hù)的核心內(nèi)容和邊界還遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)” 。國(guó)際上，有影響力的定義主要可以歸結(jié)為以下4種：

第一，從狹義上看，社會(huì)保護(hù)就其本質(zhì)而言是給“值得救助的貧困者”提供舊式社會(huì)福利貼上一種新的標(biāo)簽。

第二，將社會(huì)保護(hù)等同于安全網(wǎng)，用以減輕生產(chǎn)和消費(fèi)危機(jī)對(duì)貧困者造成的沖擊。

第三，從廣義上看，社會(huì)保護(hù)除了安全網(wǎng)之外，還包括教育、醫(yī)療補(bǔ)助、就業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造以及小額信貸計(jì)劃。

第四，基于更為廣泛的視角，社會(huì)保護(hù)不僅局限于目標(biāo)性的收入轉(zhuǎn)移，還應(yīng)包括政治、社會(huì)和文化等方面的權(quán)利。

（一）將社會(huì)保護(hù)等同于社會(huì)救助

第一種理解是將社會(huì)保護(hù)等同于社會(huì)救助，它僅限于對(duì)極端貧困人口的救助，將收入轉(zhuǎn)移政策視為一種“不可持續(xù)的消費(fèi)”。這種含義理解與社會(huì)福利制度改革背景有很大的關(guān)系。20世紀(jì)70年代末以來(lái)，經(jīng)濟(jì)自由主義以及全球化極大地改變了世界很多國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策。經(jīng)濟(jì)制度的市場(chǎng)化在國(guó)際上已成定局，社會(huì)福利制度的改革也是大勢(shì)所趨。減緩國(guó)家福利支出的增長(zhǎng)速度既是意識(shí)形態(tài)的選擇，又是預(yù)算約束的應(yīng)對(duì)措施，或者說(shuō)是基于經(jīng)濟(jì)壓力不得已而為之的策略選擇。在這樣的背景下，極為狹窄的社會(huì)保護(hù)政策含義理解與社會(huì)發(fā)展史上的“補(bǔ)救型”的社會(huì)政策有異曲同工之處，它可以大大地削減國(guó)家的福利支出，同時(shí)強(qiáng)調(diào)非政府組織在社會(huì)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)中的作用。這種狹義的政策理解被批評(píng)者們認(rèn)為是社會(huì)福利政策的倒退或回歸。

（二）將社會(huì)保護(hù)視為基本的安全網(wǎng)

持第二種解釋的研究者和政策制定者仍是從一個(gè)較為狹義的角度看待社會(huì)保護(hù)政策——僅僅將社會(huì)保護(hù)視為基本的安全網(wǎng)，視為短期貧困和臨時(shí)生活沖擊提供收入支持的一項(xiàng)政策工具。在國(guó)際上，安全網(wǎng)作為一種具有特殊含義和意識(shí)形態(tài)背景的概念，于20世紀(jì)80年代末開(kāi)始被廣泛使用，90年代末這一概念引入中國(guó)，引起關(guān)注。唐鈞等在社會(huì)救助意義上使用安全網(wǎng)概念。尚曉援將安全網(wǎng)概念歸結(jié)為二：一是指政府通過(guò)社會(huì)救助或收入支持的方式對(duì)社會(huì)上最困難的群體提供最低生活水平保障的政策；二是指在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，對(duì)由于轉(zhuǎn)型而受到負(fù)面沖擊的最困難群眾提供補(bǔ)償性的臨時(shí)救濟(jì)。因此，安全網(wǎng)作為應(yīng)對(duì)收入減少和平滑消費(fèi)的一種機(jī)制，作為對(duì)于生產(chǎn)危機(jī)和生活沖擊的一種回應(yīng)，其作用是對(duì)目標(biāo)個(gè)人（群體）提供“經(jīng)濟(jì)保護(hù)”，但還不能稱(chēng)之為“社會(huì)保護(hù)”。

（三）社會(huì)保護(hù)是安全網(wǎng)及人力資本投資的“跳板”

第三種解釋進(jìn)一步從人力資本投資和風(fēng)險(xiǎn)管理的視角來(lái)理解社會(huì)保護(hù)政策含義。除了安全網(wǎng)以外，保護(hù)低收入者免于遭受收入的減少或波動(dòng)，可以通過(guò)增加人力資本投資和積累，從而作為其擺脫長(zhǎng)期貧困的重要途徑。1990年，世界銀行發(fā)展報(bào)告把發(fā)展勞動(dòng)密集的外向型經(jīng)濟(jì)、人力資本投資與安全網(wǎng)一起構(gòu)成發(fā)展中國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的“三條腿”。世界銀行的SP定義從政策行動(dòng)出發(fā)，認(rèn)為僅在風(fēng)險(xiǎn)沖擊后向低收入者提供臨時(shí)救濟(jì)和補(bǔ)助是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，主張對(duì)人力資本投資（如教育和醫(yī)療衛(wèi)生投入）進(jìn)行公共干預(yù)，幫助個(gè)人、家庭和社區(qū)更好地管理風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)被剝奪的低收入者提供支持，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。從風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的角度，將社會(huì)保護(hù)定義為既是“安全網(wǎng)”（Safety-net），又是人力資本投資的“跳板”（Trampoline）。其政策含義的實(shí)質(zhì)是對(duì)目標(biāo)個(gè)人（群體）提供“經(jīng)濟(jì)保護(hù)”，賦予“機(jī)會(huì)”（Opportunity）——教育的機(jī)會(huì)、保健的機(jī)會(huì)以及就業(yè)的機(jī)會(huì)。ADB和ILO對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的定義實(shí)際上也持同樣的觀點(diǎn)。

（四）社會(huì)保護(hù)是目標(biāo)性的收入轉(zhuǎn)移及政治、社會(huì)等方面的權(quán)利

第四種解釋則基于更廣泛的視角，在SP政策含義中注入了“社會(huì)”和“轉(zhuǎn)變”（Transformative）等要素。在政策發(fā)展過(guò)程中，SP對(duì)于幫助低收入者擺脫臨時(shí)貧困是一項(xiàng)有效的保護(hù)措施已逐漸達(dá)成共識(shí)。然而，對(duì)于持續(xù)性和周期性貧困，其作用仍較為有限。這是因?yàn)?，?dāng)?shù)褪杖胝呙鎸?duì)長(zhǎng)期的危機(jī)、風(fēng)險(xiǎn)和壓力時(shí)，通常會(huì)采用更加安全、更低回報(bào)的生產(chǎn)方式——風(fēng)險(xiǎn)最小化策略，或盡可能減少人力資本投資，從而陷入貧困陷阱。約束貧困者的行為包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等因素。因此，廣義的SP政策目標(biāo)是對(duì)貧困者提供“經(jīng)濟(jì)”的和“社會(huì)”的支持，消除偏見(jiàn)和歧視，鼓勵(lì)他們改變行為方式，促使他們能夠抓住機(jī)會(huì)，避免陷入貧困陷阱。具體來(lái)說(shuō)，包括對(duì)低收入者提供經(jīng)濟(jì)支持、保護(hù)弱勢(shì)群體免于遭受生活風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)邊緣化群體的社會(huì)地位和權(quán)力等三層含義。ODI和世界銀行的SP政策含義與框架都基于“社會(huì)權(quán)力”和“社會(huì)公平”。ODI認(rèn)為“社會(huì)保護(hù)是指為了應(yīng)對(duì)脆弱、風(fēng)險(xiǎn)以及社會(huì)無(wú)法容忍的剝奪而采取的一種公共行為”。2000年世界銀行提出了新“三條腿”，即安全、機(jī)會(huì)和賦權(quán)，就是全面的社會(huì)保護(hù)政策框架。

本文傾向于第四種觀點(diǎn)。在對(duì)低收入群體的貧困問(wèn)題研究中，采用社會(huì)保護(hù)政策具有針對(duì)性，它專(zhuān)門(mén)針對(duì)一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的貧困群體、弱勢(shì)群體和邊緣化群體，涉及生活、教育、醫(yī)療和社會(huì)公平等領(lǐng)域，使得低收入群體可以預(yù)防、減少和處理他們所面臨的各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，社會(huì)保護(hù)主要是指政府通過(guò)收入支持，對(duì)社會(huì)上最低收入群體提供最低生活保障，賦予其教育、醫(yī)療和就業(yè)等機(jī)會(huì)，促進(jìn)社會(huì)公平和公正的政策措施。政府是該項(xiàng)政策工具的主要提供者，在整個(gè)社會(huì)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)中處于核心地位。

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