我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作存在的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略

王勝利

◆ 中圖分類號(hào)：X820 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：規(guī)劃環(huán)評(píng)符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，因此要從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識(shí)和推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作。規(guī)劃環(huán)評(píng)的缺失隱含巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)的規(guī)劃環(huán)評(píng)工作進(jìn)展緩慢，制度中存在許多問(wèn)題。為此政府部門必須依法開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)工作；改革完善現(xiàn)有的規(guī)劃環(huán)評(píng)體制；加快立法，嚴(yán)肅執(zhí)法；建立社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的制度；加大對(duì)違法行為的懲處力度。

關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略 規(guī)劃 環(huán)評(píng) 體制

規(guī)劃環(huán)評(píng)主要是對(duì)區(qū)域的資源環(huán)境承載能力進(jìn)行深入分析，對(duì)區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境、水土資源、固體廢棄物、城市發(fā)展定位、總體空間布局、生態(tài)功能分區(qū)等各要素之間的相互關(guān)系進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，使規(guī)劃中的各要素布局趨于合理，并提出應(yīng)當(dāng)采取的預(yù)防措施，最終創(chuàng)造一個(gè)良好的生態(tài)環(huán)境。與單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)不同，規(guī)劃環(huán)評(píng)更具有前瞻性和全局性，能從源頭上防止環(huán)境污染。實(shí)施規(guī)劃環(huán)評(píng)，能夠防止高耗能、高污染項(xiàng)目的盲目上馬，避免城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局重合、定位沖突，改變流域和區(qū)域開(kāi)發(fā)條塊分割、各自為政的混亂局面。

規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的缺失隱含巨大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)目前面臨的環(huán)境污染問(wèn)題大多是布局性和結(jié)構(gòu)性的。2005年11月發(fā)生松花江水污染事件后，原國(guó)家環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)為環(huán)境保護(hù)部，下同）啟動(dòng)了全國(guó)化工石化項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大排查行動(dòng)。半年多的排查結(jié)果顯示，總投資近10152億元的7555個(gè)化工石化建設(shè)項(xiàng)目中，81%布設(shè)在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域；45%為重大風(fēng)險(xiǎn)源。我國(guó)75家重點(diǎn)鋼鐵企業(yè)中有26家建在直轄市或省會(huì)城市，34家建在百萬(wàn)人口以上的大城市，重工業(yè)發(fā)展與大城市群眾生存質(zhì)量的矛盾已經(jīng)凸顯。

以太湖流域的無(wú)錫市為例，每平方公里就有10家工業(yè)企業(yè)，污染物的排放總量已經(jīng)超過(guò)了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量。能源重化工基地的規(guī)劃布局問(wèn)題也相當(dāng)嚴(yán)重。黃河中上游的寧夏、陜西、內(nèi)蒙古等省區(qū)煤炭資源豐富，近年來(lái)爭(zhēng)上能源化工項(xiàng)目。僅內(nèi)蒙古鄂爾多斯一個(gè)市就有4個(gè)相同功能的煤化工基地。要實(shí)現(xiàn)能源化工基地的跨省區(qū)合理布局，從源頭上防止對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞，就需要進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃環(huán)評(píng)。

2003年9月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》主要規(guī)定了項(xiàng)目環(huán)評(píng)，但是以規(guī)劃環(huán)評(píng)為核心的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度沒(méi)有完全確立。黨的“十七大”報(bào)告將科學(xué)發(fā)展觀列入中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系，首次將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等問(wèn)題相并列?？沙掷m(xù)發(fā)展作為國(guó)家戰(zhàn)略，重要內(nèi)容是國(guó)土整治規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，對(duì)這些規(guī)劃進(jìn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)屬于戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，從而確立了規(guī)劃環(huán)評(píng)在國(guó)家戰(zhàn)略體系中的地位。

規(guī)劃環(huán)評(píng)工作存在的主要問(wèn)題

（一）對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作認(rèn)識(shí)不足

長(zhǎng)期以來(lái)，一些部門和地方領(lǐng)導(dǎo)存在重發(fā)展輕環(huán)保的思想，不對(duì)建設(shè)規(guī)劃和項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評(píng)，或要求環(huán)保部門為違法建設(shè)疏通道路，以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取一時(shí)一地的發(fā)展與繁榮。按照《環(huán)評(píng)法》的要求，政府出臺(tái)的所有長(zhǎng)期、中期、短期規(guī)劃都要經(jīng)過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但自從《環(huán)評(píng)法》實(shí)施以來(lái)，國(guó)家有關(guān)部門批準(zhǔn)的規(guī)劃就有近百項(xiàng)，真正做了規(guī)劃環(huán)評(píng)的沒(méi)有幾個(gè)。增加一道規(guī)劃環(huán)評(píng)的前置程序，必然會(huì)使許多項(xiàng)目因?yàn)榄h(huán)保問(wèn)題而擱淺，影響地方GDP增長(zhǎng)，也會(huì)影響到相應(yīng)官員的“政績(jī)”，推行規(guī)劃環(huán)評(píng)的難度可想而知。一些企業(yè)負(fù)責(zé)人和政府官員認(rèn)為，只要地方經(jīng)濟(jì)能發(fā)展，等建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工后再補(bǔ)辦環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)也不遲，有的建設(shè)項(xiàng)目完工或投入使用后，也不辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)。

（二）政府部門之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制

規(guī)劃環(huán)評(píng)所注重的長(zhǎng)期、全局利益，往往與政府部門的眼前和局部利益相沖突，很多地方和部門對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作以種種理由回避推脫，致使規(guī)劃環(huán)評(píng)工作進(jìn)展緩慢。在《環(huán)評(píng)法》實(shí)施后兩年多的時(shí)間里，國(guó)家環(huán)?？偩謨H完成了《全國(guó)林紙一體化建設(shè)“十五”及2010年專項(xiàng)規(guī)劃》這一項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。2005年，國(guó)家環(huán)?？偩謫?dòng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的時(shí)候，就宣布盡快啟動(dòng)相應(yīng)的立法準(zhǔn)備和政策試點(diǎn)，計(jì)劃于2007年推出《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》，但是由于規(guī)劃環(huán)評(píng)工作涉及發(fā)改委、建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)保等政府部門，各部門之間的利益沖突使得《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》至今未能出臺(tái)。 （三）環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力缺乏保障

按照《環(huán)評(píng)法》規(guī)定，環(huán)保部門對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)行使的是“審查權(quán)”而非“審批權(quán)”，這兩種權(quán)力的法律效力相差很大。目前環(huán)保部門尚不具有審批規(guī)劃的權(quán)限，規(guī)劃環(huán)評(píng)工作由環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，環(huán)保部門召集相關(guān)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行審查后提出意見(jiàn)，但最終審批權(quán)歸地市級(jí)以上政府或行業(yè)主管部門，如發(fā)改委、交通部等?？梢?jiàn)，環(huán)保部門的權(quán)力缺位造成規(guī)劃環(huán)評(píng)不能切實(shí)推行。另外，目前的政府預(yù)算中沒(méi)有規(guī)劃環(huán)評(píng)這一科目，進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)缺乏經(jīng)費(fèi)。

（四）規(guī)劃環(huán)評(píng)法律制度存在缺陷

《環(huán)評(píng)法》對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)只作了原則規(guī)定，具體的程序、內(nèi)容、責(zé)任不明確，影響了規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的開(kāi)展。雖然國(guó)家環(huán)保總局在隨后出臺(tái)的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則（試行）》中提出了規(guī)劃環(huán)評(píng)的早期介入原則和工作程序要求，但并未與具體的政府決策流程對(duì)接，現(xiàn)有的規(guī)劃環(huán)評(píng)大多是在決策鏈的末端進(jìn)行，無(wú)法體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)作為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的重要地位。同時(shí)，審批程序存在地方與中央倒掛的問(wèn)題。按照《環(huán)評(píng)法》規(guī)定，地方規(guī)劃環(huán)評(píng)不需要拿到環(huán)?？偩謱彶椋@些規(guī)劃中往往又包含著一些國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，而重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告必須到國(guó)家環(huán)?？偩謥?lái)審批，這樣就會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)通過(guò)了地方的審查，但是具體建設(shè)項(xiàng)目卻沒(méi)有通過(guò)國(guó)家審批的情況。

再如：按照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定，申請(qǐng)單位提交項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件是工商行政管理部門為其辦理注冊(cè)登記手續(xù)、核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的前置條件，而工商部門則以國(guó)家工商總局制定的《企業(yè)登記前置許可目錄》并無(wú)此規(guī)定為由拒絕執(zhí)行。如果工商部門只管簽發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，等到違法了再由環(huán)保部門來(lái)處理，結(jié)果只能是加大了經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也增加了環(huán)保部門的執(zhí)法難度。

（五）規(guī)劃環(huán)評(píng)機(jī)制尚不健全

據(jù)2008年6月全國(guó)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告反映，環(huán)保部門與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)存在的利益關(guān)系，影響了環(huán)評(píng)審批的公正性。全國(guó)現(xiàn)有環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)中，環(huán)保系統(tǒng)所屬?gòu)氖颅h(huán)評(píng)的科研機(jī)構(gòu)占甲級(jí)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的24.7%，占乙級(jí)機(jī)構(gòu)的48%。一些環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位存在利害關(guān)系，將環(huán)評(píng)變成順從建設(shè)單位愿望的合理性論證，喪失客觀、公正、科學(xué)立場(chǎng)。2008年前9個(gè)月，環(huán)保部直接受理的群眾行政復(fù)議案件總數(shù)比2006年增加了170%，其中一半以上涉及環(huán)評(píng)質(zhì)量問(wèn)題。還有，當(dāng)前社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)正逐漸深入，參與環(huán)境保護(hù)、政府決策和管理社會(huì)公共事務(wù)的熱情很高，但公眾參與環(huán)境保護(hù)的制度不健全。

推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的策略

（一）政府部門必須依法開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)

規(guī)劃環(huán)評(píng)遇到的主要阻力來(lái)自于地方政府，為此要從根本上解決政府官員的思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題。要實(shí)施官員環(huán)保政績(jī)考核和問(wèn)責(zé)制度，政府部門拒絕實(shí)施規(guī)劃環(huán)評(píng)的，就應(yīng)承擔(dān)行政不作為的法律責(zé)任。不可否認(rèn)，我國(guó)部分地方政府非常支持規(guī)劃環(huán)評(píng)工作。比如，《寧波市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要環(huán)境影響報(bào)告書》對(duì)本市“十一五”規(guī)劃綱要提出的發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間布局和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)等內(nèi)容進(jìn)行了綜合論證和評(píng)價(jià)，提出了優(yōu)化調(diào)整建議以及避免或減緩不良環(huán)境影響的對(duì)策與措施。2006年5月，上海市出臺(tái)了《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法〉辦法》，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)作出了比較完善的規(guī)定。根據(jù)這一辦法，上海對(duì)正在進(jìn)行的“金山三島”、“嘉定新城”、“上海灘涂開(kāi)發(fā)與保護(hù)”等規(guī)劃進(jìn)行了規(guī)劃環(huán)評(píng)。對(duì)于中央和地方政府來(lái)說(shuō)，要完善各地、各部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)溝通和理解，共同推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的開(kāi)展。

（二）改革完善現(xiàn)有規(guī)劃環(huán)評(píng)體制

第一，環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)必須由獨(dú)立的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與環(huán)保部門完全脫鉤。嚴(yán)禁環(huán)保部門在環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)參股，更不允許環(huán)保部門以各種方式推薦、介紹、指定環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，索取、收受各種名目的回扣，確保環(huán)評(píng)工作不受干擾。第二，要建立淘汰機(jī)制，對(duì)弄虛作假、環(huán)評(píng)質(zhì)量低劣的機(jī)構(gòu)要吊銷其資質(zhì)。第三，推行“黑名單”制，對(duì)嚴(yán)重違規(guī)的環(huán)評(píng)人員，3年內(nèi)禁止其從業(yè)。第四，制定環(huán)評(píng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)考核體系，使檢驗(yàn)環(huán)評(píng)質(zhì)量和效果、考核環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和專家具有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，提高環(huán)評(píng)的客觀公正性。第五，環(huán)境保護(hù)部應(yīng)構(gòu)建促進(jìn)環(huán)評(píng)審批科學(xué)化、民主化的長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)持實(shí)行環(huán)評(píng)的受理、審查、審批“三分離”，審批的條件、過(guò)程、結(jié)果“三公開(kāi)”。最后，為了改變目前因環(huán)保部門的權(quán)力缺位造成規(guī)劃環(huán)評(píng)不能切實(shí)推行的狀況，建議規(guī)劃環(huán)評(píng)的最終審批權(quán)歸環(huán)保部門，同時(shí)在政府預(yù)算中增加規(guī)劃環(huán)評(píng)支出，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作提供財(cái)力支持。

（三）盡快解決無(wú)法可依和有法不依的問(wèn)題

《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例（征求意見(jiàn)稿）》對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的范圍、條件、程序和責(zé)任都有明確的規(guī)定，只是現(xiàn)在尚停留在征求意見(jiàn)的階段。該法規(guī)的出臺(tái)可望解決我國(guó)目前規(guī)劃環(huán)評(píng)領(lǐng)域無(wú)法可依的局面，所以要加快《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》的立法工作。規(guī)劃環(huán)評(píng)中存在“守法成本高、違法成本低”的怪現(xiàn)象，這也是違法行為屢禁不止的一個(gè)重要原因。環(huán)境保護(hù)部應(yīng)加強(qiáng)與監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的聯(lián)系，形成合力，依法追究違法部門和人員的法律責(zé)任。要健全建設(shè)前、建設(shè)中和建設(shè)后的環(huán)評(píng)管理工作機(jī)制，加強(qiáng)全過(guò)程監(jiān)管，改變重審批輕管理、重事前評(píng)價(jià)輕事后評(píng)估的傳統(tǒng)工作方式。

（四）建立公眾參與規(guī)劃環(huán)評(píng)的制度

公眾參與規(guī)劃環(huán)評(píng)能促進(jìn)政府決策的科學(xué)化和民主化。規(guī)劃編制單位應(yīng)該向社會(huì)及時(shí)公布信息，征求公眾意見(jiàn)，對(duì)意見(jiàn)比較集中的事項(xiàng)必須進(jìn)行聽(tīng)證。要廣泛宣傳規(guī)劃環(huán)評(píng)，普及環(huán)評(píng)法，使公眾能主動(dòng)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評(píng)時(shí)，不能由項(xiàng)目建設(shè)單位單獨(dú)委托環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，而是應(yīng)當(dāng)召集該項(xiàng)目的利害關(guān)系人共同討論決定。環(huán)評(píng)報(bào)告應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，接受社會(huì)的監(jiān)督?；蛘邔?duì)需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，選擇幾個(gè)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)到環(huán)保部門進(jìn)行競(jìng)標(biāo)，環(huán)評(píng)費(fèi)上交環(huán)保部門，環(huán)保部門擇優(yōu)選擇環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，杜絕規(guī)劃環(huán)評(píng)中的腐敗行為。建立公益訴訟制度，賦予任何單位和個(gè)人對(duì)應(yīng)當(dāng)而沒(méi)有進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)的單位提起訴訟的權(quán)利，有利于對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的監(jiān)督。

（五）加大對(duì)違法行為的懲處力度

《環(huán)評(píng)法》第31條規(guī)定，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)完工而沒(méi)有辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)的單位，環(huán)保部門只能要求其限期補(bǔ)辦手續(xù)；當(dāng)建設(shè)單位逾期不補(bǔ)辦手續(xù)時(shí)，環(huán)保部門可以對(duì)其罰款，但最高不能超過(guò)20萬(wàn)元；對(duì)主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。該規(guī)定責(zé)任主體不明確，適用范圍狹窄、責(zé)任偏輕?！兑?guī)劃環(huán)評(píng)條例》應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)未辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)的建設(shè)單位直接進(jìn)行罰款，并增加罰款額度；造成環(huán)境損害的要承擔(dān)損害賠償?shù)让袷仑?zé)任；對(duì)單位負(fù)責(zé)人予以行政處分或行政處罰，直至追究刑事責(zé)任。對(duì)于提供虛假環(huán)評(píng)報(bào)告的，應(yīng)當(dāng)追究環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)及評(píng)價(jià)專家的法律責(zé)任。

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