制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素及對(duì)策探討

董慧萍

◆ 中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必然要求。本文分析了土地流轉(zhuǎn)的制約因素，提出促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策，以期促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的健康進(jìn)行，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)順利發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn) 資源配置

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村土地承包戶依法對(duì)其所承包土地的使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等形式進(jìn)行處置，獲得收益的行為。農(nóng)村土地資源的流轉(zhuǎn)既是土地這一重要的稀缺資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置的內(nèi)在要求，也是提高土地使用與生產(chǎn)效率的一個(gè)重要手段以及促進(jìn)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的一個(gè)有力保障。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素

1978年我國(guó)實(shí)行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展以及整個(gè)社會(huì)生活產(chǎn)生了極其重要的影響，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了生產(chǎn)力的飛速發(fā)展。然而，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所能產(chǎn)生的效益已經(jīng)接近最大限度地釋放了出來，土地收益下降使農(nóng)民對(duì)土地投入的積極性也隨之下降，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的必然要求。根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀，國(guó)家適時(shí)地出臺(tái)《農(nóng)村土地承包法》，允許和鼓勵(lì)農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)。然而，受思想觀念以及流轉(zhuǎn)環(huán)境的影響，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在一些問題。

（一）農(nóng)民的“戀地”情結(jié)不利于土地流轉(zhuǎn)

我國(guó)人多地少，特別是幾千年的自然經(jīng)濟(jì)遺留影響，使農(nóng)民長(zhǎng)期依附于土地。土地不僅是農(nóng)民吃、穿的生活來源，而且土地賦予農(nóng)民更多的保障功能，可以說，土地是農(nóng)民安身立命之本。目前，由于農(nóng)民就業(yè)崗位很不穩(wěn)定，常常是季節(jié)性的打短工，再加之農(nóng)村社會(huì)保障體系還處于初始階段，因此，大多數(shù)農(nóng)民對(duì)承包土地的流轉(zhuǎn)心存疑慮，當(dāng)其外出打工或無力耕種時(shí)，往往選擇私下協(xié)商代耕，臨時(shí)性轉(zhuǎn)包，有的甚至干脆撂荒，這些都不利于土地的流轉(zhuǎn)。

（二）土地流轉(zhuǎn)主體不規(guī)范侵占了農(nóng)民的主體地位

現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)法等法律政策規(guī)定，農(nóng)戶要進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，必須要“發(fā)包方同意”；即土地流轉(zhuǎn)的發(fā)包方是農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)要在農(nóng)民自愿的前提下進(jìn)行。然而，由于農(nóng)戶在農(nóng)村權(quán)力架構(gòu)體系中處于弱勢(shì)地位，再加之部分農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位始終沒有得到體現(xiàn)。在實(shí)際操作中，有的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒經(jīng)過農(nóng)戶的同意，將土地流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營(yíng)；部分村組干部不尊重農(nóng)民意愿，直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)主體；個(gè)別鄉(xiāng)村組織甚至隨意改變土地承包關(guān)系，進(jìn)行強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)。有的地方用不平等、不等價(jià)的行政命令辦法侵占農(nóng)民的土地，又不做合理的安置，致使失地的農(nóng)民成為種田無地、上班無崗、低保無份的“三無”農(nóng)民。由此引起土地矛盾和糾紛。近幾年農(nóng)民上訪頻頻發(fā)生，其中土地流轉(zhuǎn)中的問題已經(jīng)成為農(nóng)民維權(quán)的焦點(diǎn)。

（三）土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制不完善導(dǎo)致組織管理不健全

土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不暢，交易對(duì)象與范圍窄，成交的可能性小。由于目前農(nóng)村土地村集體所有，土地也往往局限于村內(nèi)甚至是組內(nèi)流轉(zhuǎn)，不能跨區(qū)域、跨所有制流動(dòng)，不能承包給企業(yè)經(jīng)營(yíng)，往往出現(xiàn)農(nóng)戶有轉(zhuǎn)讓土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到出讓者的現(xiàn)象。使土地效益得不到最大限度地發(fā)揮，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的程度、規(guī)模和效益，阻礙著土地流轉(zhuǎn)在更大的范圍和更高的層次上進(jìn)行。

土地交易組織匱乏。土地交易組織包括交易的場(chǎng)所和監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。目前，我國(guó)還沒有正規(guī)的土地交易市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)也尚未組建，有的地方雖然成立了土地流轉(zhuǎn)的中介組織，但總體上仍相當(dāng)匱乏，缺乏網(wǎng)絡(luò)狀、多功能的中介服務(wù)體系。所有土地交易基本上是由農(nóng)戶漫無目的尋找轉(zhuǎn)讓對(duì)象，并隨意完成整個(gè)交易過程，這樣，一方面因交易過程的效率低下而影響土地的流轉(zhuǎn)規(guī)模和速度，從而影響土地資源的合理配置；另一方面交易行為不規(guī)范，導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)交易糾紛的增多。

（四）土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范影響土地流轉(zhuǎn)的健康有序發(fā)展

土地流轉(zhuǎn)涉及土地所有者、土地經(jīng)營(yíng)者、中介組織等多方面的利益，流轉(zhuǎn)必須按規(guī)范的操作程序進(jìn)行。規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)行為是：首先流轉(zhuǎn)主體要符合法律的規(guī)定。其次是流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，在流轉(zhuǎn)合同中，明確流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等。然后，再將土地合同經(jīng)過區(qū)縣鄉(xiāng)土地管理部門鑒證。

目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題是：流轉(zhuǎn)的主體不規(guī)范。在一些地方，業(yè)主不是與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶等農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)者、使用權(quán)擁有者簽訂協(xié)議，而是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級(jí)某部門簽訂協(xié)議。這與農(nóng)村土地集體所有制及相關(guān)的法律、政策相違背。流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范。不通過村集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)便私自轉(zhuǎn)包租賃土地者，有的村集體經(jīng)濟(jì)組織不通過村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論通過，便將集體的“四荒地”與機(jī)動(dòng)地轉(zhuǎn)出去。據(jù)調(diào)查，一些農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無約定或只有口頭約定合同的占到了60%以上；簽訂合同但并未經(jīng)合同管理機(jī)構(gòu)審查鑒證的占25%。從這些數(shù)據(jù)來看，沒有法律效率的無效合同幾乎占到土地流轉(zhuǎn)合同近90%；這些，都影響了土地流轉(zhuǎn)的健康、有序發(fā)展。

促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

黨的十七屆三中全會(huì)的決定提出，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（一）土地承包“長(zhǎng)久不變”是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提

農(nóng)戶長(zhǎng)期且穩(wěn)定的土地承包權(quán)既是避免短期行為的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。實(shí)際上也只有把承包關(guān)系穩(wěn)定下來，把農(nóng)戶的土地使用權(quán)明確下來，土地流轉(zhuǎn)才能有更多空間與機(jī)會(huì)來增加農(nóng)民對(duì)投資土地的積極性，也才能阻止土地撂荒和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。因此，明晰土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的前提，是健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的基礎(chǔ)性工作。十七屆三中全會(huì)就提出：農(nóng)村土地承包關(guān)系，從“長(zhǎng)期不變”到“長(zhǎng)久不變”。這樣，就鞏固了農(nóng)戶的承包權(quán)并確保承包期內(nèi)對(duì)土地的自主使用權(quán)、收益權(quán)及轉(zhuǎn)讓權(quán)。與此同時(shí)，還需在法律上確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。這就要進(jìn)一步搞好農(nóng)村土地的確認(rèn)、登記、頒證制度。

（二）堅(jiān)持自愿有償?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)原則

必須要堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)雙方自愿協(xié)商，互惠互利，“自愿、依法、有償”原則。自行選擇流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)期限和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的利益，切實(shí)做到流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶所有；對(duì)集體統(tǒng)一規(guī)劃、集中連片的土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)在充分尊重多數(shù)群眾意愿的基礎(chǔ)上。搞好協(xié)調(diào)與協(xié)商，引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。對(duì)集體需要轉(zhuǎn)讓或出租的土地，應(yīng)發(fā)揚(yáng)民主，公開征求群眾意見，進(jìn)行公開、公正、公平的流轉(zhuǎn)。對(duì)一些暫不愿意放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，在做好細(xì)致工作前提下，可采取土地切塊置換的辦法滿足他們生產(chǎn)需求，避免因少數(shù)農(nóng)戶問題而影響流轉(zhuǎn)土地的集中連片開發(fā)。

必須堅(jiān)持“因地制宜，形式多樣”原則。把勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移多、土地閑置較多的鄉(xiāng)村作為土地流轉(zhuǎn)的重點(diǎn)，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)。在形式上，可根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平和群眾意愿，采取反租倒包、轉(zhuǎn)包（轉(zhuǎn)讓）、租賃、股份合作、互換等形式；在價(jià)格上，可以通過招標(biāo)經(jīng)營(yíng)等形式，由市場(chǎng)確定，也可以在堅(jiān)持公平合理前提下，由雙方協(xié)商或市場(chǎng)評(píng)估而定；在期限上，既可以長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，也可以季節(jié)流轉(zhuǎn)，但總體上不宜太短，最長(zhǎng)不超過第二輪承包規(guī)定年限。

必須堅(jiān)持“穩(wěn)制活田”和土地使用性質(zhì)不變?cè)瓌t。堅(jiān)持土地權(quán)屬不變和土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途不變，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓方不得擅自將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，不得拋荒或掠奪性經(jīng)營(yíng)。

（三）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的配套措施

大力培育農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)，加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。加大農(nóng)村戶籍制度改革力度。改變農(nóng)民的“戀土”觀念。減少農(nóng)民對(duì)土地的直接依賴。加快建立適合農(nóng)村特點(diǎn)的社會(huì)就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等社會(huì)保障體系，擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面，弱化農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能，真正為農(nóng)民解除放棄承包地的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的徹底轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的高效配置。要加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。依靠科技進(jìn)步，積極主動(dòng)地以國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

（四）健全組織并強(qiáng)化服務(wù)

建立暢通的土地流轉(zhuǎn)渠道，培育和發(fā)展為土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的各類中介組織。開展土地流轉(zhuǎn)的供求登記、信息發(fā)布、土地評(píng)估、政策咨詢、信用擔(dān)保等服務(wù)工作。可在縣一級(jí)設(shè)立“土地信托服務(wù)中心”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立土地信托服務(wù)中轉(zhuǎn)站，村一級(jí)由村委會(huì)具體接受農(nóng)民土地信托服務(wù)，突破土地流轉(zhuǎn)僅在有限區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的制約，實(shí)行三級(jí)聯(lián)網(wǎng)。建立委托代理機(jī)構(gòu)，受農(nóng)戶的委托代為出租、轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)包給那些經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的業(yè)主，從而促進(jìn)農(nóng)地的流動(dòng)和集中。建立健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理機(jī)制。由土地主管部門加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，協(xié)調(diào)處理各方關(guān)系，積極引導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。 做好流轉(zhuǎn)前期工作，牢牢把握工作主動(dòng)權(quán)。凡是涉及大面積流轉(zhuǎn)，要召開村民大會(huì)，并經(jīng)三分之二以上村民表決通過。對(duì)多數(shù)農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)的，不要急于求成。在做好農(nóng)民工作和項(xiàng)目包裝基礎(chǔ)上，通過聯(lián)合招商、公開招標(biāo)等形式，吸引廣大工商業(yè)主和經(jīng)營(yíng)大戶投資效益農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；s化經(jīng)營(yíng)。

圍繞規(guī)劃抓流轉(zhuǎn)，推行社會(huì)化服務(wù)。按照優(yōu)化土地資源配置、推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、培育特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的要求，科學(xué)制定流轉(zhuǎn)規(guī)劃。農(nóng)業(yè)、林業(yè)、土管、財(cái)政、金融、科技等部門要通力協(xié)作，密切配合，為流轉(zhuǎn)以及生產(chǎn)過程提供技術(shù)、信息、資金、科技服務(wù)，以流轉(zhuǎn)促調(diào)整，以流轉(zhuǎn)增效益。

（五）強(qiáng)化管理并規(guī)范行為

嚴(yán)格保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益，禁止任何部門亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派。對(duì)通過流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)大戶，在政策上予以優(yōu)惠，扶持大戶發(fā)展生產(chǎn)，解決各種困難。明確合同主體，明確經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的土地狀況、違約責(zé)任以及解決爭(zhēng)議方式等，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，制訂土地流轉(zhuǎn)示范合同，糾正土地流轉(zhuǎn)中的錯(cuò)誤做法，建立行之有效的土地流轉(zhuǎn)管理體制，為農(nóng)民提供信息政策和法律服務(wù)。要加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同監(jiān)督管理。對(duì)現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)合同特別是口頭合同要積極引導(dǎo)雙方簽訂書面協(xié)議，明確雙方的責(zé)、權(quán)、利；對(duì)不完善的合同要做好合同完善工作，避免因責(zé)、權(quán)、利不清而產(chǎn)生糾紛；加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同的審查、監(jiān)督，以制度規(guī)范合同的登記、立卷、歸檔管理。對(duì)流轉(zhuǎn)中形成的合同、協(xié)議等要及時(shí)裝訂成冊(cè)，整理歸檔，加強(qiáng)合同檔案管理。做好流轉(zhuǎn)合同履行情況監(jiān)督，確保農(nóng)民利益不受損害。協(xié)調(diào)和化解流轉(zhuǎn)工作中出現(xiàn)的矛盾和糾紛，保證和促進(jìn)流轉(zhuǎn)工作順利開展。

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