政府在農(nóng)村信息化建設(shè)中的角色定位與問題分析

何建洪

◆ 中圖分類號：F320.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：農(nóng)村信息化包括了信息資源的開發(fā)利用、信息設(shè)施建設(shè)、信息需求者和信息服務(wù)提供者之間關(guān)系的構(gòu)建和協(xié)調(diào)，具有很強(qiáng)的公共物品性質(zhì)，因此農(nóng)村信息化建設(shè)不能單純依靠市場的力量來推動，而且需要政府一定程度的干預(yù)。事實證明，政府的準(zhǔn)確定位及制度資源的供給是農(nóng)村信息化建設(shè)能否取得成功的關(guān)鍵因素。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信息化政府角色

農(nóng)村信息化是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中一個重要的政策目標(biāo)，是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、改變傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要手段，因此受到了社會各個層面的關(guān)注。有相當(dāng)多的研究人員從不同的角度和層次對農(nóng)村信息化的問題進(jìn)行了研究，這些研究對農(nóng)村信息化的內(nèi)涵與內(nèi)容體系進(jìn)行梳理，結(jié)合我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村實際及信息化發(fā)展的實踐，對農(nóng)村信息化的概念、內(nèi)容等做出分析，并以此為基礎(chǔ)提出促進(jìn)農(nóng)村信息化發(fā)展的改革建議。

進(jìn)而，從理論上對農(nóng)業(yè)信息資源的概念以及農(nóng)業(yè)信息資源配置的影響因素進(jìn)行探討，在從時間、數(shù)量和空間等方面解析我國農(nóng)業(yè)信息資源配置現(xiàn)狀，認(rèn)為加強(qiáng)政府的主導(dǎo)作用是對農(nóng)業(yè)信息資源進(jìn)行有效配置的重要手段。也有的研究強(qiáng)調(diào)農(nóng)村信息化過程中政府與市場的關(guān)系，認(rèn)為二者并非不可兼得，在農(nóng)村信息化過程引入政府機(jī)制是由市場經(jīng)濟(jì)的特征決定的，政府在農(nóng)村信息化過程中有效履行基本法律制度建設(shè)、財政金融制度創(chuàng)新、產(chǎn)權(quán)制度改革、制定農(nóng)業(yè)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策等職能，是避免和克服市場缺陷的必然選擇。

我國的農(nóng)村信息化有著顯著的公共物品性質(zhì)，農(nóng)村信息化內(nèi)容包括了信息資源的開發(fā)利用、信息傳遞的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息需求者和信息服務(wù)提供者之間關(guān)系的構(gòu)建和協(xié)調(diào)，它本身就是新農(nóng)村建設(shè)這一政府職能的一部分內(nèi)容。因此，結(jié)合我國農(nóng)村公共物品供給體制的形成與演變，以及農(nóng)村公共物品供給中政府與市場的關(guān)系劃定等方面的內(nèi)容對農(nóng)村信息化問題進(jìn)行分析，有利于明確政府的角色與職責(zé)、厘清政府行為的邏輯和邊界，切實有效地推進(jìn)農(nóng)村信息化的發(fā)展。

政府在農(nóng)村信息化過程中的角色定位

（一）促進(jìn)農(nóng)村信息化是政府的重要職能

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入新的發(fā)展階段，公共需求也呈全面、快速增長的態(tài)勢，政府職能從過去的全面管制型向現(xiàn)代公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，政府提供公共服務(wù)的內(nèi)容與方式也將不斷變化。雖然受信息技術(shù)發(fā)展水平和人們傳統(tǒng)思維觀念的限制，以往人們并沒有將信息化納入基本公共服務(wù)的范疇，但在當(dāng)前信息化日益成為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要組成內(nèi)容的條件下，提供信息化的相關(guān)服務(wù)也應(yīng)被納入政府基本公共服務(wù)的范疇。尤其是在社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中，各級黨委和政府更應(yīng)當(dāng)將信息化納入農(nóng)村基本公共服務(wù)范疇，將信息化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、落實科學(xué)發(fā)展觀的基本內(nèi)容。

從實踐角度看，2007年中央“一號文件”在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分明確提出要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)，充分利用和整合涉農(nóng)信息資源，強(qiáng)化面向農(nóng)村的廣播、電視、電信等信息服務(wù)，重點抓好“金農(nóng)”工程和農(nóng)業(yè)綜合信息服務(wù)平臺建設(shè)工程，體現(xiàn)出政府將農(nóng)村信息化納入了基本服務(wù)的范疇。各級政府機(jī)構(gòu)遵循這一文件精神推出了大量的直接參與農(nóng)村信息化建設(shè)的措施，將農(nóng)村信息化的建設(shè)作為縮小城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村發(fā)展的重要手段，而事實上已經(jīng)將農(nóng)村信息化當(dāng)作政府公共服務(wù)的內(nèi)容。

（二）政府是農(nóng)村信息化建設(shè)的組織者和參與者

在農(nóng)村市場化改革持續(xù)推進(jìn)的情況下，農(nóng)村信息化的公共物品性質(zhì)為政府深入地參與信息產(chǎn)品供給、信息資源形成機(jī)制改革提供了必要的解釋，同時也對政府參與農(nóng)村信息化建設(shè)的方式、內(nèi)容提供了約束。具體表現(xiàn)為：第一，彌補(bǔ)市場失靈是政府行為的邊界。在我國當(dāng)前的農(nóng)村公共物品供給中，政府的主要職能是彌補(bǔ)市場失靈，而政府彌補(bǔ)市場失靈的重要手段就是供給公共物品。第二，政府應(yīng)當(dāng)梳理農(nóng)村信息化中公共物品供給的層次與體制。農(nóng)村公共物品可分為純公共物品與準(zhǔn)公共物品，純公共物品可以采用計劃性的辦法，由政府直接供給，目前甚至必須采用政府的計劃安排；在準(zhǔn)公共物品的供給中，政府的主要角色是制度的提供者，以及競爭過程的監(jiān)督者。第三，農(nóng)村公共物品供給的體制創(chuàng)新應(yīng)該從實際出發(fā)。政府參與的方式應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村居民的需求狀況來確定。尊重各地的地域性和主體性差異，尊重各地地方政府體制創(chuàng)新的積極性。

正是在這樣的邏輯基礎(chǔ)上，農(nóng)村信息化這一政策目標(biāo)才成功地調(diào)動了不同領(lǐng)域、不同層次的政府機(jī)構(gòu)參與，推進(jìn)了農(nóng)村信息化工作的快速發(fā)展。例如在通信產(chǎn)業(yè)中，雖然產(chǎn)業(yè)政策的主要目標(biāo)在于完善市場體制、促進(jìn)有效競爭，但對于農(nóng)村通信市場，原信息產(chǎn)業(yè)部制定了“村村通電話工程”，更多地以非市場的方式來推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化。在一系列針對通信企業(yè)的強(qiáng)制性的電信普遍服務(wù)政策的促進(jìn)下，2006年全年共有13740個行政村新開通電話，已通電話的行政村比重從2005年底的97.1%上升到98.9%，24個省、自治區(qū)、直轄市實現(xiàn)所有行政村通電話，水平顯著提高。政府部門的直接參與對農(nóng)村信息化建設(shè)起到了關(guān)鍵作用。

政府在推動農(nóng)村信息化建設(shè)過程中存在的問題

目前我國農(nóng)村公共物品供給體制仍帶有較強(qiáng)的計劃經(jīng)濟(jì)的特征，公共物品供給制度無法適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和新農(nóng)村建設(shè)的需要，主要表現(xiàn)為：

農(nóng)村公共物品供給體制的不完善造成了供需的嚴(yán)重失衡。受地方政府財政資源和行政主管的執(zhí)政偏好影響，一些與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活息息相關(guān)的公共物品，如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村義務(wù)教育等供給嚴(yán)重不足。而那些與地方政府政績和利得直接相關(guān)的非生產(chǎn)性公共物品的供給又嚴(yán)重過剩。

強(qiáng)制性的農(nóng)村公共物品供給未能反映農(nóng)民的實際需求與偏好。根據(jù)錢克明的研究，我國政府對農(nóng)村公共物品的供給次序按效率排列應(yīng)當(dāng)為農(nóng)業(yè)科技支出、農(nóng)村教育支出、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施支出，而實際的供給次序則是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施支出、農(nóng)村教育支出、農(nóng)業(yè)科技支出，農(nóng)村居民對公共物品的需求沒有得到政府供給的有效響應(yīng)。

農(nóng)村公共物品制度外供給成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重和城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大的重要原因。農(nóng)村公共物品供給制度仍然是計劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的城鄉(xiāng)“二元”供給制度的延續(xù)，農(nóng)村公共物品供給存在著制度內(nèi)供給的缺失問題，基層政府組織的財權(quán)與事權(quán)不相稱，在公共物品供給中承擔(dān)了與其財力不對等的事權(quán)責(zé)任，因此不得不通過制度外供給的方式向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁財政負(fù)擔(dān)。

從目前的情況看，我國農(nóng)村公共物品供給中的問題在農(nóng)村信息化建設(shè)過程中也有所體現(xiàn)，具體表現(xiàn)為：

（一）農(nóng)村信息資源供給不足

農(nóng)業(yè)與農(nóng)村信息化是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到眾多行政部門，在當(dāng)前的農(nóng)村信息化管理體制下，政府沿用了其它公共物品供給領(lǐng)域中的垂直管理體系。雖然總體上看農(nóng)村的信息化水平正在不斷提升，但由于垂直系統(tǒng)的橫向業(yè)務(wù)集成難度越來越大，造成了信息資源以行政、地域、行業(yè)等條塊分割的“煙囪”林立現(xiàn)象，致使農(nóng)業(yè)及農(nóng)村信息資源被人為封鎖、無法共享，大量的涉農(nóng)信息資源都存在重復(fù)建設(shè)、利用率低、成本極高的情況。同時，由于信息不對稱，預(yù)算不完整性和行政體制改革滯后等問題的困擾，行政機(jī)構(gòu)向農(nóng)村提供信息資源的過程缺乏有效的監(jiān)督，政府提供農(nóng)村信息產(chǎn)品的中間環(huán)節(jié)較多，公共資金被層層過濾，地區(qū)之間、部門之間競相攀比，這些都導(dǎo)致了農(nóng)村信息資源供給效率低下，供給總量不足。

（二）政府的強(qiáng)制性供給未能改善農(nóng)村信息化的環(huán)境

同農(nóng)村其它公共物品的政府供給的情況一樣，政府在農(nóng)村信息化的供給過程中表現(xiàn)出了很強(qiáng)的強(qiáng)制性供給的特征，政府在直接提供信息產(chǎn)品、信息服務(wù)時沿襲了傳統(tǒng)的“自上而下”的公共物品供給決策體制，而廣大農(nóng)民無法表達(dá)自己的需求意愿。同時，由于政府對農(nóng)村公共物品供給中遵循了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施支出、農(nóng)村教育支出、農(nóng)業(yè)科技支出的次序，導(dǎo)致了農(nóng)村信息化的人才、知識和科技基礎(chǔ)薄弱，未能形成刺激農(nóng)村信息技術(shù)創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)科技技術(shù)傳導(dǎo)的有利環(huán)境，導(dǎo)致了我國農(nóng)村信息化人才的短缺，農(nóng)民缺乏農(nóng)村信息生產(chǎn)、分配、交換和使用的能力，縣、鄉(xiāng)、村等各級政府或組織機(jī)構(gòu)缺乏優(yōu)秀的農(nóng)村信息化的管理者、領(lǐng)導(dǎo)者。

（三）基層行政組織缺乏農(nóng)村信息化的供給能力

雖然農(nóng)村信息化作為現(xiàn)階段政府工作中重要的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)得到了充分的強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村信息化對于促進(jìn)農(nóng)村與農(nóng)業(yè)發(fā)展、從根本上解決“三農(nóng)”問題、加快我國和諧社會建設(shè)的重要意義也得到了社會各個層面的認(rèn)可。但農(nóng)村信息化目標(biāo)的實現(xiàn)在很大程度上依賴于縣、鄉(xiāng)行政機(jī)構(gòu)以及村民組織的執(zhí)行力量，而這種執(zhí)行力量取決農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入和行政組織的財政能力。我國推行的旨在解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)的農(nóng)村稅費(fèi)改革，改善了公共物品制度外供給所誘發(fā)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重和三農(nóng)問題持續(xù)惡化的狀況，但由于國家沒有將鄉(xiāng)村公共物品供給納入國家財政資金的預(yù)算軌道，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度外財政收入銳減，削弱了基層行政機(jī)構(gòu)在農(nóng)村信息化過程中的推動力量。

結(jié)論

由于農(nóng)村信息化具有很強(qiáng)的公共物品性質(zhì)，因此政府是推動農(nóng)村信息化建設(shè)的主導(dǎo)力量，在推動農(nóng)村信息化建設(shè)的過程中扮演著重要的角色，農(nóng)村信息化應(yīng)當(dāng)被納入到政府為公眾提供公共服務(wù)的范疇中來。

從我國農(nóng)村公共物品供給的實踐經(jīng)驗和農(nóng)村信息化發(fā)展中存在的種種問題來看，要持續(xù)推動農(nóng)村信息化，切實加快農(nóng)業(yè)及農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)以下方面的措施：

第一，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共物品供給制度，加大政府在農(nóng)村信息化中的投入，充分發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)在農(nóng)村信息化基礎(chǔ)建設(shè)的主導(dǎo)作用。

第二，在信息內(nèi)容和信息技術(shù)供給中引入社會力量，倡導(dǎo)政府與市場相結(jié)合的供給模式。在農(nóng)村信息化中，信息內(nèi)容、信息技術(shù)具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，可通過市場的方式來供給，政府向企業(yè)提供必要的補(bǔ)貼，鼓勵民間私人資本的參與。

第三，培育農(nóng)村信息化真實需求。為了避免強(qiáng)制性供給下農(nóng)村公共物品供給量的扭曲問題，政府必須改變現(xiàn)有的決策模式，采用由下而上的信息采集方法，培育并獲取農(nóng)村居民對信息化的真實需求，使農(nóng)村信息化的政府供給做到有的放矢，減少重復(fù)建設(shè)和資源耗費(fèi)。

第四，加強(qiáng)農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村信息化的外部環(huán)境。這就要求各級政府堅持執(zhí)政為民的思想，轉(zhuǎn)變決策思路，解決農(nóng)村公共物品供給中政績偏好與農(nóng)民需求之間的矛盾，把有限的資源使用到農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村信息知識普及、農(nóng)村信息人才培養(yǎng)等方面上來，為農(nóng)村信息化的可持續(xù)發(fā)展打造良好的軟硬件環(huán)境。

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