亮劍大河

文　韜

1998年底，國家計委、水利部聯(lián)合頒布了《黃河可供水量年度分配及干流水量調度方案》和《黃河水量調度管理辦法》，1999年3月，國家授權黃河水利委員會對黃河施行統(tǒng)一管理，對黃河水點量實行統(tǒng)一調度，并確定黃河水利委員會為統(tǒng)一管理和調度黃河水資源的執(zhí)法主體。黃河水資源管理有了尚方寶劍!

調動大河

1999年3月1日，黃河水利委員會發(fā)出第一個調水令，黃河水資源統(tǒng)一調度的帷幕由此拉開。3月11日，黃河開始恢復過流，萬里黃河再度奔向久違的大海。

水量調度是一項全新的、開創(chuàng)性的工作。幾百個流量的黃可水，需要他們精確到幾個流量來分配，氣候、河道等情況錯綜復雜，難度超乎尋常。

水量調度不同于電量調度。由于眾多的不確定因素，決定了這是一個極其復雜和艱辛的過程。比如調水預案的制訂，它需要前一年就預測第二年的來水情況、沿黃的耗水情況，并按時間和斷面進行分配。在現(xiàn)有的科技手段下，這是一件很難辦到但又必須做好的事情。

專家給我們介紹，從黃河上游劉家峽水庫調度的水流到黃河下游利津斷面需要一個半月的時間。一個半月對于黃河這條跨度很大的河流來說，水情、雨情就可能發(fā)生很大的變化，更不用說一年了。1992年7月下旬，山東大旱，劉家峽水庫奉命加大流量向下游供水?？烧l知，8月下旬，下游突降暴雨，水流到下游時正好遭遇下游的洪峰。這時，群眾已不是抗旱，而是抗洪了。

在水量最少的日子里，黃委水文測驗加密測量斷面，增加測量頻率，以最大限度地整體把握全河水量的變化。幾百個流量，讓他們精確到幾個流量來分配。2000年6月中旬開始，黃河利津斷面流量越來越小，情況萬分緊急。黃委水調局立即作出暫時關閉夾河灘至孫口斷面之間所有涵閘的決定。6月22日，黃河利津斷面只有兩個流量。僅鄭州以下就有94個引黃涵閘，只要有一個閘門失控，黃可就會立刻斷流。對全河的掌控要做到毫厘之間，難度可想而知。

在水情較好的條件下，黃委依然堅持科學運籌，精細調度，優(yōu)化配置。在3～5月份河口地區(qū)水生物繁殖最旺盛的時期，黃委通過小浪底水庫有計劃地增大入海水量，促進了河口三角洲地區(qū)的生態(tài)環(huán)境良性改善。黃委還調度水量首次開展了優(yōu)化并利用桃汛洪水沖刷降低潼關高程試驗，成功進行了多次黃河調水調沙，不同程度地改善了黃河干流水庫和河道淤積狀況。

治河新策

由于自然因素與人類活動的影響當今世界江河中斷流現(xiàn)象日益增多，北美洲的科羅拉多河、非洲的尼羅河、中亞的阿姆河、澳大利亞的墨累——達令河等著名河流均發(fā)生過斷流。而目前，全世界也惟有黃可解決了這一問題。

求解這一世界難題的答案就在于創(chuàng)新。

黃河在我國七大江河流域中首開水量統(tǒng)—調度先可：

黃河是我國大江大河中首次進行流域初始水權分配的河流：

費可在我國率先實施了以流域為單元的取水許可總量控制管理；

黃河第一個在我國將水權轉換理論付諸實踐：

黃河誕生了國家關于大江大河流域水量調度管理的第一部行政法規(guī)……

我們不能拒絕假設：假設黃河水資源仍然各取所需而沒有國家干預，已經年斷流226天的黃河在天災之下將會惡化到何種地步?如果沒有幾代黃河人遵照國家治水方針，總結并繼承前人經驗，進行的富有智慧的法律與行政手段創(chuàng)新、工程措施創(chuàng)新、經濟手段創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和理念創(chuàng)新，黃河的“健康生命”又何談永續(xù)?

2006年8月1日，《黃河水量調度條例》正式施行。這是全國第一次為一條江河單獨設立的法律法規(guī)，在黃河治理開發(fā)與管理的歷史上，具有里程碑的意義。據稱從擬定到審批通過，時間上較之一般的行政法規(guī)大為縮短，可謂“特事特辦”。

這部《條例》的一大亮點就是，建立了更加嚴格的水量調度責任制。在以往黃河水量統(tǒng)一調度過程中，曾經出現(xiàn)某些省份在取用黃河水上為了照顧自己的利益，超標使用黃河水的現(xiàn)象嚴重，而且由于無法可依，在監(jiān)管上也存在一定的“言區(qū)”。并且，相應的超標責任制度也沒有跟上，這讓黃河水成了人人皆可分而食之的“唐僧肉”，超分黃河水量的問題在很長一段時期內難以解決，黃河水總量控制缺少了一道“安全閥”。

《條例》針對這些情況，建立了地方人民政府行政首長負責制和黃河水利委員會及其所屬管理機構、水庫主管部門或者單位主管領導負責制。沿黃省區(qū)的行政首長作為本區(qū)域水量調度過程中的第一責任人，如果區(qū)域內的黃河水量使用超標，那么行政首長就是問責的第一責任人，并且還規(guī)定了相應的行政處罰和刑事處罰辦法。責任人明確，權責清晰，這就猶如一道無形的“繩索”把行政首長的責任和黃河的水量調度“捆綁”在了一起，形成了全方位、立體的調水保障體制。在條例施行之后，各地黃河水量取用的權利被加上了一道牢固的“安全閥門”，超標使用的現(xiàn)象得到了大大改觀，黃河水真正的被“管”了起來，黃河水量的總量控制得以實現(xiàn)。這一制度也成為整個黃河水量調度過程中一步值得稱道的“妙棋”。

此外，《條例》同時設置了一個專門的內容，叫應急調度。當梵可出現(xiàn)了預警流量，重大、嚴重的干旱等等情況下，方案的制定部門要專門作出旱情緊急情況下的應急調度預案，報國務院或者由國務院授權的部門批準，批準之后，這個預案，各省級人民政府、流域機構和各水庫以及工程管理單位必須無條件服從，這也讓危機環(huán)境下的調水“號令”成為了真正的尚方寶劍。

自此，黃河的水量管理、調度納入了法制軌道，建立起了一個黃河水量調度長效機制，極大地促進了有限的黃河水資源的優(yōu)化配置，緩解了黃河流域水資源供需矛盾和水量調度中存在的問題；并且，統(tǒng)籌協(xié)調沿黃地區(qū)經濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護，減輕和消除黃河斷流造成的嚴重后果，為當?shù)厝嗣袢罕姷陌簿訕窐I(yè)和長遠發(fā)展提供了有力的法律保障。

這部具有開創(chuàng)性的治河條例也為其他流域提供了可供借鑒的成功經驗，此后，全國先后出臺的幾部流域性的法規(guī)也多參考這部法規(guī)的范本。

從工程措施創(chuàng)新上來講，黃河流域尤其是在干流上，修建了控制性的骨干工程，這些工程就可以把富余時段的水量調劑到緊缺時段去用，充分發(fā)揮了水庫蓄豐補枯調節(jié)的作用。

現(xiàn)在的黃河水量調度，已經實現(xiàn)了數(shù)字化和信息化，在調度中心的一臺電腦上，就能遠程控制千里之外的每一個閘門，取得每一個水口的數(shù)據，所有的調水方案在推出之前，都會在數(shù)字黃河的電腦程序中模擬運行，把所有可能遇見的情況進行數(shù)字模擬，之后，再把成熟的方案放到原型黃河上執(zhí)行。這一創(chuàng)新的技術大大減少了決策的誤差，提高了調水的準確性。

從經濟手段創(chuàng)新上，黃河流域現(xiàn)在在用水比較集中的地方，實行了水權轉換的方案，就是在總量不增加用水的情況下，由工業(yè)項目出資來襯砌農業(yè)灌區(qū)的灌溉渠道，省出來的水由工業(yè)項目使用，這項達到多方共贏的經濟手段在內蒙、寧夏試行取得良好的社會與經濟效益。對黃河水量的控制還包括相應地提高了水價，改變之前黃河水任意使用不講節(jié)約的粗放模式，提高了用水戶的節(jié)水意識，讓黃河水的使用效率大大提高。

2004年，黃河水利委員會提出了“維持黃河健康生命”的治河新理念，這是新的治河條件下創(chuàng)立的全新治黃理論框架，是黃河治理的終極目標。

“維持黃河健康生命”的治河理念，對黃河治理、黃河生態(tài)文明建設具有深刻影響。其生命力主要在于提出了人與河流和諧關系的理論建構?！熬S持黃河健康生命”理念呼吁建立人與河流的倫理關系，果敢地放棄人類中心主義和物質主義價值取向，尊重河流生命，維護河流尊嚴，構建人與河流的和諧關系。“人類在治理開發(fā)河流時，需要建立一種至高無上的生態(tài)良知、生態(tài)道德和生態(tài)責任，并以此作為共同遵守的道德規(guī)范和行為準則”。

黃河水量成功調度，在社會上引起了強烈反響，中央領導也給予了充分的肯定。時任國務院總理的朱镕基批示：“這是一曲綠色的頌歌，值得大書而特書?！睍r任國務院副總理的溫家寶批示：黃河在大旱之年實現(xiàn)全年不斷流，為河流水量的統(tǒng)一調度和科學管理提供了寶貴的經驗。

黃河調水多年來的寶貴經驗也正在成為許多后來采取統(tǒng)一調水管理模式河流的管理范本，例如，塔里木河、黑河調水也都成功“復制”了黃河調水模式，取得了非常顯著的生態(tài)與社會效益，這也印證了“黃河調水模式”的科學性和生命力。

調水往事

常炳炎，曾任黃河水利委員會副總工程師和第一任黃河水量調度管理局代理局長，是當時調水的親歷者。

采訪在他爽朗的笑聲中開始。透出當年調動大河之水的氣度。說起調水的成功，他說，這絕對不是某一人某一時的功勞，也不是某一個部門的功勞。調水的成功得益于全社會的推動和幾代人的努力。

首先，全社會共識。黃河斷流已經引起了全國乃至世界的高度關注，無論是中央還是黃河流經的地方，都有迫切解決的愿望。即使是那些可能因調水而利益受損的部門，也意識到黃河統(tǒng)一調水勢在必行。

其次，良好的基礎。主要是指1998年《黃河可供水量年度分配及干流水量調度方案》和《黃河水量調度管理辦法》。此后調水證明，這個方案具有非常好的可行性。黃河調水總量為580億立方米，方案為黃河預留了210億立方米的生態(tài)水，增強了調水的可操作性。要是把水完全分配光，那就沒有任何余地，調水就不好開展。

第三，沿黃省區(qū)的大局意識。沿黃各省區(qū)雖然對水量的分配上有討價還價，但是對統(tǒng)—調水都積襁支持。沒有抵觸情緒，這體現(xiàn)，了中國在制度上的優(yōu)勢。美國的科羅拉多河和澳大利亞的墨累一達令河一直受到斷流的困擾。由于沿河各地區(qū)對水量的分配爭執(zhí)不下，所以一直沒法解決。

第四，黃河水利委員會上下齊心協(xié)力。黃河水量調度方案的刪其實從上世紀80年代就開始了。等到方案批準實施的時候，很多參與規(guī)劃的同志都已經退休，但是他們依然很關注。其實，水量調度不斷在進步。特別是目前“數(shù)字黃河”的建成，使水量調度精準化，不僅保證水量，還能保證水質。

萬事開頭難。說起首次調水，常工感慨不已，說最大的困難就是時間緊。

1998年12月批準調水方案。黃委接到通知已經是1999年2月份。接到通知后，黃委立即行動。常工清楚地記得，1999年2月5日，黃委籌備成立了黃河水量調度管理局。他臨陣受命，由于時間緊，工作關系都來不及辦理。2月8日，從其他部門抽調而來的幾名技術人員聚到—起，成了第一批水調工作人員。雖然時值春節(jié)，他們的心思卻全在黃河水量的精心調度上，夜以繼日地盤算著前期雨、水情，統(tǒng)籌著各方的需求和可能供給。

黃河的情況比較復雜。雖然黃河調水方案中明確黃河年可分配水量為580億立方米，但是這個分水總量參照的是歷年的平均數(shù)值。實際調水面臨的是，有的年份水量大，有的年份水量小。還涉及一個問題就是，有的省份降雨多，有的省份降雨少，如何彈性分配，各個省區(qū)很難協(xié)調。

第一次開協(xié)調會的時候，第一天各省區(qū)的代表就基本爭吵了一天，等大家都累了才繼續(xù)協(xié)調。說到這里，常工不由得開懷大笑：“這實際上也是一個策略?！?/p>

他說，目前很多河流都實現(xiàn)了流域統(tǒng)一調水，都很成功。這都得益于黃河的開創(chuàng)性的成功實踐。

黃河統(tǒng)一調水已經走過了十年，作為過來人，常工不斷強調，這不是某一人的功勞，這屬于整個社會。