世界私立高等教育的發(fā)展特點

趙長興

令各國政府和高校矚目的“第二屆世界高等教育大會”即將于2009年7月在巴黎召開。十年來，國際高等教育經(jīng)歷了深刻變化，面臨著諸多挑戰(zhàn)，其中，私立高等教育的加速發(fā)展成為不可回避的事實。如何根據(jù)本國國情發(fā)展私立高等教育，值得決策者思考。

一、世界私立高等教育發(fā)展狀況和學校類型

1. 亞洲和拉美的私立高校學生數(shù)量增長最快

十年來，私立高等教育在全球范圍內(nèi)迅速發(fā)展。據(jù)估計，全球私立高校學生占高校學生總數(shù)的比例已達30%。在發(fā)展中國家和發(fā)展轉型國家，高等教育規(guī)模由小變大的趨勢十分明顯。在巴西、印尼等不少國家，私立高校學生數(shù)占高校學生總數(shù)的比例超過60%；在發(fā)達國家中，除日本、韓國及美國外，多數(shù)國家私立高校學生占學生總數(shù)的比例在10%以下。從地區(qū)來看，亞洲私立高校學生數(shù)量增長最為顯著。日本、韓國、菲律賓、印尼、馬來西亞等國私立高校學生數(shù)量占學生總數(shù)的比例較高，印度私立高校學生數(shù)量占全國高校學生總數(shù)的30%，名列世界第二，僅次于美國。澳大利亞和新西蘭私立高校學生占全國學生總數(shù)的比例較低，分別為3%和10%。拉美私立高校學生數(shù)量保持著較大規(guī)模，占全國高校學生總數(shù)的47%，巴西、智利、哥斯達黎加、薩爾瓦多、秘魯?shù)葒搅⒏咝W生的比例超過了50%。美國私立高校學生的比例一直較為穩(wěn)定，幾十年來都在20%~25%之間。東歐和中歐的私立高校學生數(shù)量在經(jīng)歷了20世紀90年代初期的迅猛發(fā)展之后出現(xiàn)了停滯現(xiàn)象（只有波蘭等國達到30%），但近年有所反彈，在職培訓學院數(shù)量激增，學生數(shù)也相應增加。西歐似乎是這一全球潮流的局外人，其高等教育改革更多涉及的是公立大學的財政和管理，私立學校長期被邊緣化。另外，德、法、英等國的私立高校學生數(shù)量占學生總數(shù)的比例仍然較低。比利時和荷蘭的這一比例相對高些，但它們的規(guī)章和財政有較強的公共色彩。葡萄牙是個例外，其私立高校學生數(shù)量占學生總數(shù)的比例達26%。非洲的現(xiàn)代私立高等教育起步晚、規(guī)模較小，但肯尼亞、南非和坦桑尼亞等國的私立高等教育發(fā)展比較快。阿拉伯地區(qū)的私立高校規(guī)模開始擴大，埃及、約旦、黎巴嫩等國私立高校的發(fā)展較為突出?？傊龞|亞和拉美外，美國、中歐和東歐以及英語區(qū)非洲國家私立高校學生比例也相對較高。

2. 非精英型私立高校發(fā)展顯著

私立高等教育學校的類型呈現(xiàn)多樣化的特點。從其作用和動機看，可分為精英和半精英型、宗教和文化型、非精英和需求辦學型三類，這三類高校包含營利型和公私合作型學校。三類高校的共性是，側重于實用教育和培訓，基礎研究力量較弱；學生家庭背景較好；開設科目數(shù)量有限，工商科目實力較強；辦學以就業(yè)為導向。

在精英和半精英型學校中，半精英型學校占多數(shù)，這類學校在國家級大學中處于相對領先地位，它們介于精英學校和非精英學校之間，通常采用傳統(tǒng)的西方辦學模式。企業(yè)化是其辦學特點，學校的收入以學費為主，財務方面采取嚴格的公司化管理。學校多愿意尋求與國外建立合作和互認關系，不少學校用英文教學。這些學校的辦學動機呈現(xiàn)多樣化的特點，如個人提升知名度，企業(yè)謀求發(fā)展，展示優(yōu)質(zhì)的私立教育，為學生和商業(yè)服務，支持國家發(fā)展等。在精英型私立學校數(shù)量有限，資源不足以滿足教育需求的情況下，全球各地涌現(xiàn)的這些半精英型學校值得關注。

在宗教和文化型學校中，宗教學校是世界上成立得比較早的私立學校。它們一般明確聲明自己屬于非營利性學校。這類學校起初在拉美、歐洲和非洲等地較為普及，如美國的耶魯大學、普林斯頓學院等最早屬于新教舉辦的學校。目前，宗教辦校出現(xiàn)了兩點新變化：一是亞非地區(qū)混合型宗教學校開始興起，二是學校的宗教特性和宗教力量逐漸削弱。隨著宗教對學校影響的減小，以民族價值為基礎的文化型學校在地方特性的影響下出現(xiàn)，它們強調(diào)安全、寧靜、秩序和權威等價值，迎合了一些家長的需求。

非精英和需求辦學型高校的數(shù)量在私立高校中增速最快。社會對高等教育的巨大需求和辦學法律環(huán)境的寬松為其提供了有利條件。在一些國家，私立高校的數(shù)量超過了公立高校的數(shù)量，占主導地位，而且發(fā)展非常迅速，成為提供高等教育機會的重要力量。這類高校多為職業(yè)技術學院或學校性質(zhì)，其中不少學校盡管在各方面類似于低水平辦學的公立學校，但卻更多在質(zhì)量、管理和收費上受到非議。為此，管理部門需要鑒別哪些學校的教學質(zhì)量、辦學態(tài)度、管理和投入存在嚴重問題，以營利為主要動機；哪些學校態(tài)度認真，以就業(yè)為導向辦學，積極采納新的辦學方式。了解這些才便于在決策和獎學金管理方面區(qū)別對待。

3.營利性高等教育機構呈快速發(fā)展勢頭

按照法律規(guī)定，有些學校屬于非營利性學校，但在實際運作中卻以營利為目的。這類學校的數(shù)量在發(fā)展中國家普遍增長較快。在巴西，營利性高校學生2005年占學生總數(shù)的19%。在美國，營利性高校的數(shù)量增長最快，營利性高校學生數(shù)超過私立高校學生總數(shù)的1/3，占全部高等教育學生人數(shù)的8%~10%。營利性學校多開設1~2年的短期教學計劃，類似公立社區(qū)學院。在南非，營利性高校的數(shù)量超過整個國家私立高校數(shù)量的2/3。烏克蘭也擁有眾多營利性學校。在這些營利性高等教育機構中，有些教育公司在拉美和歐洲等地購買非營利性大學，有些營利性高等教育機構在股票交易所上市。盡管高額學費是招生的障礙，但許多營利性機構招收到了來自非傳統(tǒng)渠道、非特權階層的學生。

4. 公私合作型機構出現(xiàn)新特點

公私合作型機構一般分兩種：一種是兩所或兩所以上高校的利益互補型合作，這些高校多是非精英性的，有的以營利為目的。在南非、中國、捷克、印度和德國等國，經(jīng)常會出現(xiàn)，一所私立學院為了得到管理部門的法律認可和對先進設備的使用權，而依附于尋求付費生的公立大學。例如，俄羅斯的公立大學下設私立學校，并與之保持密切聯(lián)系。這種公私合作經(jīng)常是不平等的，經(jīng)營計劃也不是很清晰。合作雙方因為不同的動機和所有權經(jīng)常發(fā)生沖突和矛盾。在澳大利亞、美國和英國，越來越多的公立大學十分渴望獲得額外收入?？缇澈献魇构⑿再|(zhì)的大學能夠以私立性質(zhì)在國外經(jīng)營。為擴大入學機會，公立和私立機構也會進行合作，將自費生納入公立大學招生范圍，如在中歐和東歐，一些供不應求的公立大學免費或低學費招收一部分公費生，同時招收一部分付費生。在俄羅斯公立大學中，40%的學生是自費“私立”生。如果將這些自費生納入私立高等教育系統(tǒng)來統(tǒng)計，俄羅斯、烏克蘭等國高等教育的私立成分超過公立。從平等角度看，公立大學接受付費生是錯誤的，因為這只能讓來自特權階層的學生受益。公立大學制定經(jīng)營策略、開設付費生課程的動機是增加收入，有時是為了彌補主體經(jīng)費的不足，有時是為了與崛起的私立部門競爭。這種合作存在平等和質(zhì)量問題，但總體上就學機會擴大了。這種合作使公立與私立機構的界限變得模糊，但公立機構和私立機構在所有權、經(jīng)營方式、與國家和市場的關系、財政、課程和學生的入學方式等方面仍有明顯不同。

二、私立高等教育發(fā)展對高等教育經(jīng)費的影響

1. 私立高等教育彌補了公共經(jīng)費不足，擴大了受教育機會

私立高等教育迅速發(fā)展的一個原因是國家公共教育經(jīng)費缺乏。政府負擔不起高等教育的巨額費用時，制定出有利于私立教育機構發(fā)展的政策，以擴大教育機會。私立高等教育發(fā)展的另一個原因是私立教育機構效益更高。私立高校的支持者認為，私立機構比公立機構的效率更高。例如，美國獨立學院學生僅占高校學生總數(shù)的20%，但其畢業(yè)生卻占畢業(yè)生總數(shù)的30%。在尼日利亞等發(fā)展中國家，私立高校的效益比公立高校要高得多。此外，私立高校無論在決策還是文化方面都比公立高校更具有靈活性。

在許多國家，私有化因素被引入到一些公立高校。在阿根廷等國，公立大學鼓勵教師在私立機構兼職，以增加收入。此外，公立學校接納付費生，這解決了公共經(jīng)費短缺的問題。烏干達于1993年首先嘗試了這種方式，隨后，阿根廷、澳大利亞、中國、肯尼亞也開始采納這種方式。

學生是私立高校出現(xiàn)的受益者。他們考慮的問題是投資是否值得，畢業(yè)后能否找到工作。在失業(yè)率高的國家，學生對私立高校持謹慎態(tài)度。在一些重視教育的國家，不管未來就業(yè)前景如何，學生均愿投資高等教育。在美國和澳大利亞等國，私立高校學生同樣可以獲得獎學金和貸款。在印尼、哥倫比亞等一些國家，學生可以通過學校或社區(qū)計劃獲得資助。私立高校的出現(xiàn)大大增加了學生的受教育機會。

2. 各國對待營利做法不一

許多國家的公民和政府認為，營利和教育不相容，這使立法工作困難重重。一些國家的法律沒有對營利機構做出明確界定，專家們對教育是否可以營利也沒有形成統(tǒng)一認識。美國擁有的營利性機構最多，這些機構的營利空間在20%~30%之間，它們與其他公司一樣納稅。埃及、阿根廷等國的法律明確規(guī)定，教育機構不能以營利為目的；中國規(guī)定，辦學者可以獲得合理回報；俄羅斯則允許營利性大學的存在。個人認為，對高等教育的利潤課稅是可以理解的，政府可使用資金杠桿來促進或規(guī)范私立學校。同時，政府在稅收和營利性學校方面的態(tài)度會影響私立學校的生存。

3. 政府對私立高等教育機構的資助方式多樣

一些政府在私立高等學校的啟動和發(fā)展階段提供資金或技術支持。例如，向辦學者提供資金、贈品或校舍，允許私立高等學校使用公立學校的設施，給予辦學者一定的免稅期，減免物資進口稅，支持學生獲得獎學金和貸款，鼓勵私立研究人員申請國家研究基金，支付獲得高級資格的私立高校教師工資等。

4. 各國對私立高校的慈善捐助情況不同

私立高等學校的辦學資金來源包括商業(yè)貸款，實業(yè)公司或發(fā)起人的投資，家長基金或宗教團體的捐贈，公司或個人的慈善捐助，社會募捐，學校積累的利潤等。關于慈善捐助，法律通常規(guī)定捐助者放棄管理捐助金的權利，以保護機構的自治性，捐助者獲得納稅優(yōu)惠。美國也許是高等教育慈善捐助事業(yè)最發(fā)達、系統(tǒng)最完善的國家。英國現(xiàn)在開始在效仿美國的高等教育慈善捐助做法，而歐洲其他國家的高等教育慈善捐助仍較少。亞洲對高等教育的慈善捐助已經(jīng)開始出現(xiàn)。如，在中國，邵逸夫和李嘉誠多年來對高等教育給予了巨大支持。另外，新加坡、香港和英國分別在2000年、2003年和2007年發(fā)起了政府配套資金方案。

三、公立和私立高等教育機構合作機制

1. 公私合作不斷深入

國家包辦高等教育的時代已經(jīng)結束，私立高等教育機構被看成是擴大高等教育機會的最好手段。公立機構采取成本回收措施，加強了機構的私有化性質(zhì)（指在經(jīng)營管理中使用私營機構或市場原則，而所有權仍保留在公立機構中），推動了私立高等學校的建立和發(fā)展。國家與市場之間相互作用促成了公私合作，這一合作成為許多國家教育改革的重要內(nèi)容。目前世界上出現(xiàn)一些新的態(tài)勢：一是不把高等教育看成是公共產(chǎn)品；二是私立機構的作用不斷增強。公私之間的界限變得模糊，純粹意義上的公立機構減少，公立機構以各種方式介入私立機構或市場活動，而私立機構也以各種方式接受公共資助，所有權呈現(xiàn)多樣化的特點。

公私合作意味著將私立機構納入國家高等教育發(fā)展戰(zhàn)略。各國對市場作了不同程度的讓步：有的國家私立高校仍然處于邊緣地位；有的國家允許私立機構在付費課程、獎學金、籌資等方面介入公立學校的運營；有的公立高校在介入各種有收益活動的同時繼續(xù)保持公立性質(zhì)；有的私立機構被允許參與公立高?；顒?，私立項目由公立學校執(zhí)行；有的分工明確，大學由公立機構負責，私立機構被允許經(jīng)營二等職業(yè)技術學?；蛏鐓^(qū)學院；有的公立學校被允許轉變成獨立的法人實體，擁有高度自治權；有的國家依賴占主導地位的私立機構擴大教育規(guī)模；有的國家發(fā)展私立精英學校；有的國家任憑私立教育機構自由發(fā)展。由此看出，私立高等學校已從邊緣性的參與逐漸轉變成擁有一定權力的私立機構。

在高等教育辦學領域，公私合作形式多樣，如公立高校接受私人捐助，公立高校獲取經(jīng)營性收入，公立高校開辦自費教學，公立高校與私營企業(yè)進行項目合作，政府與私企合辦學校，私立高校獲得政府撥款，私立高校獲得項目補貼或一次性補助，私立高校接受非政府捐助等。

2. 政府有待于積極推動公私合作關系

世界各國的高等教育以公共教育為主，政府對私立機構的參與多采取謹慎態(tài)度。其主要憂慮是私立機構的營利性，因為社會普遍反對從公共產(chǎn)品中獲取利潤；其次是私立的金錢觀念將有礙于學術自治。但實際上，一些私立部門由于在資金使用上的靈活性，學術自治反而得到了保障。此外，社會普遍認為，私立學校的辦學水平和質(zhì)量存在問題。但實際上，由于公私立學校的學生、教學課程和行政管理方式不同，衡量學業(yè)難有統(tǒng)一標準。

面對私立機構參與高等教育的世界潮流，決策者們需要尊重私立機構，承認其優(yōu)勢，制定鼓勵性政策框架，支持學生貸款和合格教師補貼，提供參與研究基金的申請機會，對向私立機構的捐款提供配套資金，積極為私立機構發(fā)揮作用提供空間，把它們當作高等教育擴張的主要推動者，促進私立精英高等教育機構的建立和發(fā)展，鼓勵慈善捐款，建立私立機構參與高等教育發(fā)展的稅收激勵機制，邀請私立機構參與高等教育政策的制訂過程，改變行政管理一些僵化的模式，包容因納入市場因素而引起的暫時的小混亂，恰當?shù)乩檬袌鎏岣吒叩冉逃省?/p>

針對私立機構的特點，決策者需要協(xié)調(diào)行動，兼顧公私兩方的利益，確定調(diào)控私立機構發(fā)展的步驟，制定改善公私立學校教學質(zhì)量的措施，鼓勵設立實用科目以外的其他科目，規(guī)范營利性私立學校的收費。在反對高校商業(yè)化的同時，保障合理收入并建立激勵機制。未來高等教育的發(fā)展依賴于公立和私立機構建立可靠的聯(lián)盟。雙方的不信任和競爭關系應轉變?yōu)榛バ藕秃献麝P系。

四、私立高等教育發(fā)展帶來新的管理問題

1. 各國相關法規(guī)不同，管理調(diào)控有待加強

隨著私立高校的多樣化和復雜化，管理機構面臨的挑戰(zhàn)加大，改善對辦學者的調(diào)控成為當務之急。對政府來說，高等教育不能完全交給有太多不確定因素的市場。市場有效率優(yōu)勢，但缺少公平優(yōu)勢。缺乏調(diào)控的高等教育市場會導致辦學水平低、招生條件寬松、評估過程混亂、考試作弊、虛假學校、欺騙性廣告等現(xiàn)象。政府需要采取措施保護消費者。此外，政府有必要收集私立機構的信息為決策服務。政府還需要監(jiān)測營利性學校的財務。一個平衡的調(diào)控系統(tǒng)，既可保護公眾，又能鼓勵投資。在對私立高等學校的管理方面，法國、德國、尼日利亞、俄羅斯等國的管理規(guī)定較少，而南非、阿聯(lián)酋等國的規(guī)章較為嚴格。

在管理和調(diào)控機構中，有的是國家政府部門，有的是經(jīng)過認可的中介機構，還有的是國家政府部門指定的獨立機構，不同的歸屬決定了不同的評估效果。另外，在具體操作中，中央、省級或地方政府之間可能因應用標準不統(tǒng)一而出現(xiàn)矛盾。此外，負責調(diào)控管理的人員技術水平極為重要。在許多國家，這些人員屬于公務員，具體開展工作時還需要依靠專門學術委員會或專家，這就可能造成有關事務的批準和督查時間周期較長。為了改善管理，政府還要建立健全的調(diào)控政策，以法規(guī)形式明確辦學者的作用、權利、義務和資格，辦學程序，外部質(zhì)量評估，政府資助，政策優(yōu)惠，信息提供，報告義務和監(jiān)測工作等。

2. 高等教育辦學審批缺少靈活性

辦學申請者經(jīng)常在申請過程中遇到一些問題。例如，批準過程不像宣傳的那樣透明和清晰，辦學者難以了解需要的文件和程序；在一些國家，資格鑒定部門不能單獨批準申請，還需要經(jīng)過非程序化的領導同意意見；一些評估態(tài)度保守，指標寬泛，經(jīng)常采用現(xiàn)有對公立學校的標準，缺少靈活性（有些評估標準對新辦學者的書籍數(shù)量或場地提出苛刻的要求，而不是對教學模式提出要求）；管理部門復雜的批準過程影響了辦學申請和資格鑒定的通過；有的管理部門不能幫助辦學者在土地和校舍上獲得優(yōu)惠，卻要求建在城區(qū)的新學校提供足夠的空間。針對這些問題，管理部門審批時可努力平衡各種因素，不過分費時費力，但在學術和資金上要進行基本的審查。

3. 網(wǎng)絡教育和跨境教育給管理帶來新的挑戰(zhàn)

提供遠程教育的機構類型較多，有的在當?shù)貒⒑戏▽嶓w，受法律和規(guī)章約束；有的與當?shù)厮搅⒋髮W合作辦學；有的購買下當?shù)氐乃搅W校并進行經(jīng)營；有的使用當?shù)貙W校提供在線或函授教學指導；有的提供在線教育，頒發(fā)自己的文憑，不受當?shù)胤杉s束。許多發(fā)展中國家的管理機構面臨國際辦學者和網(wǎng)絡辦學者的挑戰(zhàn)。在這種情況下，管理上的難點是對付頒發(fā)虛假學位或資格證書的跨國國際組織。這類組織一般設在海外，當?shù)卣y以靠自身力量來應對，只有通過簽訂大量政府雙邊協(xié)議或建立國家合作框架才有希望解決教育的跨境管理問題。目前國際組織正積極考慮建立質(zhì)量保障機構網(wǎng)絡。在歐洲，新近建立了歐洲高等教育質(zhì)量保障注冊機構，文憑造假者再也不能聲稱其文憑得到某某知名機構的鑒定了。

五、私立高等教育需要相應的質(zhì)量保障機制

1. 傳統(tǒng)的質(zhì)量保障機制相對保守，不適應新形勢要求

隨著高等教育的全球化和市場化，新的辦學者大量涌現(xiàn)；在許多國家，新興私立學校多被認為教學水平低下，這對質(zhì)量保障機制提出了新的要求。各國質(zhì)量保障機制不一，不少較為傳統(tǒng)。許多國家私立高校辦學的評估標準通常是參照傳統(tǒng)的公立高校制定的，這些評估標準一般涉及使命、管理和行政構架、基本課程要求、教學計劃、學科數(shù)量、資金和學校的穩(wěn)定性、所需設備、學生服務機構、教學資源、問責制等維度。在審查資格和質(zhì)量時，審查人員往往來自傳統(tǒng)的公立大學，其評價也趨于傳統(tǒng)。革新在他們看來代表了對學校的不信任。他們評價時有些過分關注圖書館、實驗室、全職教師、有博士學位的教師比例、研究能力等。但實際上，這些因素不一定與教學質(zhì)量密切相關。隨著學生的多樣化、勞動力市場的新要求和職業(yè)技術培訓的迫切需要，社會期待出現(xiàn)新型學校，而私立高校能更好地滿足這些變化所帶來的新需求。每所私立高校的目標、戰(zhàn)略和資源有所不同，傳統(tǒng)的評價標準和指標不完全適合它們，對它們的評價標準需區(qū)別于傳統(tǒng)大學。教學模式革新本應該受到重視，然而評估部門卻不一定對新教學模式持積極態(tài)度，沒有充分運用可幫助學校采納合乎需要的行為的那些標準，沒有說明為達到預期結果可選擇的不同道路，沒有向學校解釋各項標準的統(tǒng)一原則。應該承認，很難找到統(tǒng)籌考慮學校多樣性的標準，但應該有一個基本共識：評估工作應充分考慮學校的辦學目的和目標。

2. 質(zhì)量保障成為政府和學校的管理戰(zhàn)略

質(zhì)量保障機制能篩除不可靠的學校，允許達標的學校生存，幫助改進質(zhì)量，向家長、學生、雇主提供學校資格和質(zhì)量方面的準確和公開的信息。學校在自我評估或外部評審中，其自身的管理計劃、信息體系和報告機制無疑將得到改善，因此，質(zhì)量保障是學校能力建設的重要方面，也是學校發(fā)展的戰(zhàn)略需要。

質(zhì)量保障機制同時也產(chǎn)生了一些不利影響。例如，質(zhì)量保障標準和程序側重傳統(tǒng)方法，使高校的革新和多樣化發(fā)展變得困難；過分強調(diào)形式指標或量化指標，使高校難以承擔質(zhì)量責任，無法制定革新方案；在統(tǒng)一化的評估標準下，學校不得不向標準靠攏，追逐名聲和地位，使學校走向更加單一化，不利于多樣化的發(fā)展。

（作者為常駐聯(lián)合國教科文組織代表團教育官員）

責任編輯 鄧明茜