義務(wù)教育階段“兩免一補(bǔ)”教育政策分析

曹思芹

“兩免一補(bǔ)”政策的實(shí)施和農(nóng)村“免費(fèi)義務(wù)教育”的逐步實(shí)現(xiàn)，將大大緩解農(nóng)村特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)義務(wù)教育的辦學(xué)壓力。但“兩免一補(bǔ)”及其惠民政策能否從根本上改變我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的現(xiàn)狀，真正實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)的公平化?在兩年多的實(shí)施中取得了哪些成就，又出現(xiàn)了什么問(wèn)題?如何有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育的可持續(xù)發(fā)展?這些問(wèn)題都值得我們關(guān)注和研究。

一、“兩免一補(bǔ)”教育政策的解讀

1政策進(jìn)程

“兩免一補(bǔ)”政策最早提出于2001年，是指對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生免雜費(fèi)、書(shū)本費(fèi)，補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)的教育資助政策，確保絕不讓義務(wù)教育階段的孩子因貧困而失學(xué)。2005年我國(guó)首先在中西部農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，免除了義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的適齡兒童、少年免費(fèi)提供教科書(shū)并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。隨著“兩免一補(bǔ)”在試點(diǎn)地區(qū)的成功實(shí)踐，2006年教育部又進(jìn)一步推進(jìn)該政策的實(shí)施，將“兩免一補(bǔ)”工作在全國(guó)范圍的農(nóng)村和部分試點(diǎn)城市全面展開(kāi)。

2政策實(shí)行原因分析

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)義務(wù)教育只是免除了“學(xué)費(fèi)”這一項(xiàng)，在“一費(fèi)制”的明目下，學(xué)雜費(fèi)和書(shū)本費(fèi)仍需受教育者負(fù)擔(dān)。因?yàn)樵?986年頒布的《義務(wù)教育法》中規(guī)定：“國(guó)家對(duì)接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)”。而在隨后出臺(tái)的《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》第十七條卻規(guī)定：“實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)?？墒杖‰s費(fèi)。收取雜費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法，由省級(jí)教育、物價(jià)、財(cái)政部門(mén)提出方案，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！币虼?，20年來(lái)，各地政府、學(xué)校都向?qū)W生收取數(shù)額不等的學(xué)雜費(fèi)，且一年比一年多，致使不少貧困農(nóng)村家庭的孩子因交不起學(xué)費(fèi)而失學(xué)。

另一方面，長(zhǎng)期存在的“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)模式使城鄉(xiāng)在各方面處于極度不均衡狀態(tài)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)包括：(1)戶籍壁壘，即全國(guó)公民分為城市戶口和農(nóng)村戶口；(2)兩種不同的資源配置制度，城市教育和基礎(chǔ)設(shè)施幾乎完全由國(guó)家財(cái)政投入，農(nóng)村則需自己負(fù)擔(dān)很大一部分；(3)以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)壁壘。全國(guó)居民被分成城里人和鄉(xiāng)下人兩種社會(huì)身份，鄉(xiāng)下人進(jìn)城務(wù)工(農(nóng)民工)受到各種限制。

為促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，解決農(nóng)村教育發(fā)展問(wèn)題，國(guó)家在農(nóng)村義務(wù)教育階段實(shí)行“兩免一補(bǔ)”的傾斜政策，從優(yōu)先解決貧困學(xué)生的入學(xué)著手，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)全體農(nóng)村孩子實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育。

二、“兩免一補(bǔ)”政策的執(zhí)行及存在的問(wèn)題

1對(duì)象界定問(wèn)題

“兩免一補(bǔ)”政策執(zhí)行首先需確定實(shí)施對(duì)象。國(guó)務(wù)院下發(fā)的相關(guān)文件中規(guī)定：該政策是針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭實(shí)行的。這里如何界定“農(nóng)村”是關(guān)鍵。據(jù)了解，當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育的格局大致是：小學(xué)辦在村委或較大的自然村；初中多半在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，少部分優(yōu)秀學(xué)生考入縣城初中，縣城周邊農(nóng)村子弟一般也人讀縣城初中。在這樣的格局下，農(nóng)村義務(wù)教育如果只包含辦在農(nóng)村的學(xué)校，估計(jì)只能涵蓋大部分小學(xué)階段學(xué)生和極少部分初中階段的學(xué)生，若僅以地域劃分對(duì)象就會(huì)漏掉在縣城上學(xué)的農(nóng)村貧困學(xué)生。筆者認(rèn)為，對(duì)象的界定應(yīng)根據(jù)人或者戶籍，而不是“農(nóng)村”這一籠統(tǒng)的地域概念，即包括所有擁有農(nóng)業(yè)戶口的貧困學(xué)生。

2政策執(zhí)行宣傳問(wèn)題

政策執(zhí)行要求執(zhí)行者根據(jù)政策的指示和要求，認(rèn)識(shí)自身、環(huán)境、目標(biāo)群體等各種影響因素，采取積極措施實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。教育政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于政策執(zhí)行的質(zhì)量和效果。因此，政策執(zhí)行應(yīng)重點(diǎn)做好兩點(diǎn)：一是制定具體的計(jì)劃和行動(dòng)措施；二是做好宣傳工作，包括對(duì)政策的執(zhí)行者和目標(biāo)群體。從實(shí)施情況看，存在一些資助對(duì)象遺漏或劃錯(cuò)的現(xiàn)象。原因有：(1)對(duì)象確認(rèn)的執(zhí)行程序問(wèn)題；(2)“兩免一補(bǔ)”成為搞人情關(guān)系的籌碼；(3)補(bǔ)助金當(dāng)成獎(jiǎng)學(xué)金發(fā)給成績(jī)好的學(xué)生；(4)補(bǔ)助金“撒胡椒面”(由于“兩免一補(bǔ)”只有貧困學(xué)生才能享受，其他學(xué)生沒(méi)有，但有的家長(zhǎng)因?yàn)椴焕斫猱a(chǎn)生了不滿情緒，學(xué)校為了減少麻煩采取的辦法是“撒胡椒面”大家都分得一點(diǎn)。)

針對(duì)以上情況，要求對(duì)政策執(zhí)行者進(jìn)行政策學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，使政策實(shí)行更為細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)；同時(shí)加大對(duì)農(nóng)村各學(xué)校、各家庭政策的宣傳力度。農(nóng)村家庭作為目標(biāo)群眾，受政策最直接的影響。通過(guò)宣傳，使目標(biāo)群眾理解政策，調(diào)整并改變觀念和行為模式，在行動(dòng)上支持政策：如提供真實(shí)的家庭經(jīng)濟(jì)情況，對(duì)公示學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)情況及學(xué)校政策的執(zhí)行情況負(fù)起監(jiān)督職責(zé)。

3經(jīng)費(fèi)分擔(dān)問(wèn)題

據(jù)相關(guān)報(bào)道，“兩免一補(bǔ)”實(shí)施后卻使一些學(xué)校無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。經(jīng)調(diào)查，是由于地方財(cái)政難以劃撥預(yù)算保證配套經(jīng)費(fèi)按時(shí)到位。按照國(guó)家規(guī)定，義務(wù)教育學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)必需的經(jīng)費(fèi)屬地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)。由于財(cái)力所限，有些省份初中、小學(xué)預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)支出仍達(dá)不到全國(guó)平均水平，甚至不少地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)是“零預(yù)算”。如果“兩免一補(bǔ)”解決學(xué)生上學(xué)問(wèn)題后學(xué)校卻難以運(yùn)轉(zhuǎn)，這項(xiàng)政策便無(wú)實(shí)施意義。雖然新修訂的《義務(wù)教育法》規(guī)定地方各級(jí)政府在財(cái)政預(yù)算中將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)單列，但法律約束在入不敷出的貧困地區(qū)實(shí)難奏效。筆者認(rèn)為，對(duì)于經(jīng)濟(jì)貧困的縣(市)國(guó)家應(yīng)特殊對(duì)待，極度貧困地區(qū)由國(guó)家負(fù)擔(dān)至少80％的經(jīng)費(fèi)，而經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)仍實(shí)行國(guó)家和地方各自按比例分擔(dān)。

4農(nóng)村義務(wù)教育欠債問(wèn)題

農(nóng)村義務(wù)教育欠債又稱“普九債務(wù)”，是指各地按照國(guó)家規(guī)劃實(shí)施普及九年義務(wù)教育，達(dá)到“普九”基本條件要求過(guò)程中學(xué)校和基層政府欠下的債務(wù)。據(jù)第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)報(bào)道：全國(guó)農(nóng)村“普九”欠債高達(dá)500多億元，債務(wù)形式主要是施工隊(duì)墊款、銀行貸款以及向教師和社會(huì)借款等。欠債問(wèn)題影響學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也勢(shì)必阻礙“兩免一補(bǔ)”政策的推行。債務(wù)問(wèn)題不解決，地方政府發(fā)展教育再有積極性，對(duì)教育政策再擁護(hù)，在實(shí)施中也只能是敷衍了事，行動(dòng)難以深入，成果亦難保障。因此，政府需對(duì)此高度重視，為避免“普九怪相”的重演，應(yīng)將“普九”欠債納入政府消赤減債整體計(jì)劃，將中小學(xué)“普九”欠債掛賬停息，實(shí)行債務(wù)主體轉(zhuǎn)移和剝離，減輕基層政府和學(xué)校債務(wù)負(fù)擔(dān)。在還債中應(yīng)分輕、重、緩、急，國(guó)家與地方共同承擔(dān)，西部地區(qū)應(yīng)以國(guó)家財(cái)政為主，對(duì)于像教師工資拖欠、校舍建設(shè)及設(shè)備購(gòu)置等應(yīng)納入首先償還之列。

三、農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展建議

1改變“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)體制，加大國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入

如前所述，正是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制背景下形成的城鄉(xiāng)區(qū)別對(duì)待即城市偏向的教育政策，造成當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育無(wú)法自救的困境。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育現(xiàn)代化，必須從根本上改變“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)體制，逐步消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立和完善有利于城鄉(xiāng)一體化的體制。應(yīng)從政府、市場(chǎng)、學(xué)校與受教育者關(guān)系，從教育改革中產(chǎn)生的新的活動(dòng)主體和領(lǐng)域出發(fā)，制定新的制度，為促進(jìn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代一元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變創(chuàng)造良好的體制條件。

現(xiàn)代公共政策制定的核心是通過(guò)政府的強(qiáng)制力對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行再分配，以促進(jìn)社會(huì)公正，保障弱勢(shì)群體的利益。在我國(guó)，農(nóng)民是數(shù)量最大的弱勢(shì)群體，其子女教育問(wèn)題直接關(guān)系到下一代的成長(zhǎng)及未來(lái)生活的幸福，理應(yīng)得到政府政策制定的優(yōu)先關(guān)懷。因此，政府應(yīng)切實(shí)加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的財(cái)政投入，充分保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源，確保農(nóng)村學(xué)校的順利運(yùn)轉(zhuǎn)和教育的可持續(xù)發(fā)展。

2教育政策能力限度決定了解決農(nóng)村教育問(wèn)題的根本途徑是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

教育政策的能力限度是指：教育政策力所能及的范圍和解決問(wèn)題所能達(dá)到的程度。教育政策屬于分配性政策。利益再分配存在利益獲得者和受損者，且一方利益的獲得以另一方利益的減少為代價(jià)。間接參與社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)的教育系統(tǒng)運(yùn)行所需資源往往都由其他社會(huì)部門(mén)掌控。根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，利益集團(tuán)以追求自身利益最大化為目標(biāo)，資源的稀缺性也迫使其爭(zhēng)取盡可能多的資源，教育政策的調(diào)節(jié)能力必將受到各利益關(guān)系的影響而難以發(fā)揮最大功效。從教育經(jīng)費(fèi)在國(guó)家財(cái)政支出中所占的比例就可以看出，作為非物質(zhì)生產(chǎn)部門(mén)的教育系統(tǒng)，政策只能在合理的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)其調(diào)節(jié)能力。此外，教育政策的作用能力還受到社會(huì)控制手段體系及自身問(wèn)題的特殊性和復(fù)雜性等內(nèi)外因素制約，因此，寄望于教育政策能解決所有教育問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的。教育作為一種社會(huì)現(xiàn)象，直接受制于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，解決農(nóng)村義務(wù)教育的關(guān)鍵是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

為此，政府要轉(zhuǎn)變解決“三農(nóng)”問(wèn)題的指導(dǎo)思想，讓農(nóng)民有其利、有其權(quán)、有其教。在改造制度環(huán)境的基礎(chǔ)上，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、全面發(fā)展；合理調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)和政策，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的合理轉(zhuǎn)移；推進(jìn)農(nóng)業(yè)改革和農(nóng)村發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展在有外部“供血”援助下，通過(guò)內(nèi)部“造血”功能得以延續(xù)。

參考文獻(xiàn)

[1]郜合新，實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”存在的問(wèn)題與對(duì)策，淮北職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(3)

[2]袁振國(guó)，教育政策學(xué)，南京：江蘇教育出版社，2000，98

(責(zé)任編輯關(guān)燕云)