加強(qiáng)和改進(jìn)金融審計工作的幾點思考

牟軍利

金融審計如何更好地適應(yīng)金融改革和發(fā)展的新形勢，如何更好地發(fā)揮審計監(jiān)督職能，為宏觀金融改革和發(fā)展服務(wù)，充分發(fā)揮政府審計的“免疫”功能，是我們從事金融審計工作人員需要認(rèn)真思考的問題。對此，談以下幾點認(rèn)識。

回顧我國金融體制改革的發(fā)展進(jìn)程，在1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，第一次全國金融工作會議的召開，拉開了我國金融體制改革的大幕，加快了金融體制改革的步伐。第二次全國金融工作會議(2002年2月)做出了推進(jìn)國有商業(yè)銀行改革的決定。中國銀行、中國建設(shè)銀行和中國工商銀行總計獲得高達(dá)600億美元的注資并相繼成功上市。國家動用了1600多億的資金投入農(nóng)信社改革。隨后又對人民銀行作為中央銀行，從機(jī)構(gòu)職責(zé)上進(jìn)行了單設(shè)，另外設(shè)立銀監(jiān)會，負(fù)責(zé)對銀行業(yè)的監(jiān)督管理等等。上述改革措施，通過剝離和注資，減少銀行債務(wù)，化解和防范銀行風(fēng)險，優(yōu)化銀行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，為銀行業(yè)建立現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，奠定一定堅實的財務(wù)基礎(chǔ)。通過上市，國有商業(yè)銀行的現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)得到了建立?？偟膩碚f，我國金融體制的改革已取得令人矚目的成績，國有商業(yè)銀行改革從形式上說已經(jīng)到位，金融監(jiān)督管理體系也基本形成和確立。通過前期改革，我國金融企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量明顯提高，微觀基礎(chǔ)不斷夯實。通過多年運轉(zhuǎn)，我國金融監(jiān)督管理范圍與能力均已取得長足進(jìn)步。

2006年召開的第三次全國金融工作會議被看作是新一輪金融改革的開始，金融改革從重點突破到了全面攻堅的關(guān)鍵時期，在改革深度和廣度上需要突破。溫家寶總理在全國金融工作會議上指出?！拔覈鹑诟母锇l(fā)展面臨新的形勢，金融業(yè)處在一個重要轉(zhuǎn)折期，也處在一個重要發(fā)展期”，“當(dāng)前和今后一個時期金融改革發(fā)展任務(wù)十分繁重，要統(tǒng)籌兼顧，突出重點”，“要加強(qiáng)和改善黨和政府對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)，為金融業(yè)持續(xù)健康安全發(fā)展提供堅強(qiáng)保證”。作為政府金融審計，隨著金融體制改革的深入和發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)的所有制性質(zhì)、運轉(zhuǎn)機(jī)制、金融產(chǎn)品、機(jī)構(gòu)數(shù)量和種類等方面發(fā)生了很大變化，如何適應(yīng)新形式下對金融審計工作的需要，如何實現(xiàn)為“改善黨和政府對金融工作領(lǐng)導(dǎo)”服務(wù)，是擺在我們審計面前的一個重要課題。所以說金融審計任重道遠(yuǎn)。

全面認(rèn)識金融風(fēng)險。理論界對金融風(fēng)險的定義是：所謂金融風(fēng)險是指因經(jīng)濟(jì)原因或金融本身制度缺陷、運行紊亂等原因?qū)е碌慕鹑陬I(lǐng)域一系列矛盾激化，對整個金融體系穩(wěn)定造成的破壞性威脅?？梢詮暮暧^和微觀兩個層次來考察金融風(fēng)險。宏觀層面的金融風(fēng)險可以分為調(diào)控偏差型和制度缺陷型兩類。調(diào)控偏差型金融風(fēng)險是由于宏觀調(diào)控部門，尤其是金融調(diào)控當(dāng)局在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、金融調(diào)控運作過程中，因調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控時機(jī)、調(diào)控力度以及調(diào)控手段等選擇偏差造成的金融風(fēng)險。制度缺陷型金融風(fēng)險則是由于宏觀調(diào)控部門，特別是金融調(diào)控當(dāng)局對經(jīng)濟(jì)、金融制度建設(shè)、安排的缺陷導(dǎo)致的金融風(fēng)險。微觀層面的金融風(fēng)險。對于一家金融機(jī)構(gòu)而言，分為資產(chǎn)風(fēng)險、市場風(fēng)險(利率風(fēng)險)、匯率風(fēng)險、流動性風(fēng)險、系統(tǒng)風(fēng)險、管理風(fēng)險、犯罪風(fēng)險和國家政策風(fēng)險。對照金融風(fēng)險的內(nèi)涵我們發(fā)現(xiàn)，前～時期我們金融審計主要是針對單一金融機(jī)構(gòu)的微觀金融風(fēng)險防范而展開的，通過審計是單一金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量、管理缺陷、違法違紀(jì)案件等，達(dá)到防范微觀金融風(fēng)險的目的。而對宏觀金融風(fēng)險的揭示與防范，金融審計尚未完全涉足，這正是我們需要進(jìn)一步拓展審計思路的重要方面。

首先，圍繞單一金融機(jī)構(gòu)的微觀金融風(fēng)險防范，繼續(xù)深化對單一金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量、流動性、管理水平和管理漏洞、財務(wù)信息真實性等方面的審計。從機(jī)構(gòu)范圍上，要突破傳統(tǒng)的國有商業(yè)銀行的體制界限，審計范圍逐步拓展到國有或國有控股、國有參股的金融機(jī)構(gòu)。這是由金融行業(yè)性質(zhì)所決定的。在經(jīng)濟(jì)金融一體化進(jìn)程中，不管是國有的或國有控投金融企業(yè)，還是純商業(yè)、民營、甚至是外資金融機(jī)構(gòu)，一日其個體出現(xiàn)金融風(fēng)險或波動，會很快蔓延到整個金融行業(yè)，危害整體的金融秩序。另一方面，如果長期對這些企業(yè)缺乏監(jiān)督，會造成國有金融企業(yè)與股份制金融企業(yè)在競爭環(huán)境上的不平等，一旦這些企業(yè)缺乏有效監(jiān)督與約束，其后果將是非常嚴(yán)重的，勢必危及整個金融體系的安全，加劇了潛在的金融風(fēng)險。

第二、從宏觀入手，逐步安排對金融制度、金融政策、調(diào)控手段有效性等方面的審計或?qū)徲嬚{(diào)查，為加強(qiáng)黨和政府對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)。結(jié)合當(dāng)期經(jīng)濟(jì)金融工作重心，抓住社會關(guān)注的熱點、焦點問題安排審計項目，充分體現(xiàn)金融審計的宏觀性、時效性和服務(wù)性。結(jié)合資本市場的新情況、新問題，對直接融資的利用效果、直接融資對銀行的影Ⅱ向、資本市場資金流動中央銀行貨幣政策調(diào)控的影響等等，安排審計專項調(diào)查，為宏觀金融決策服務(wù)?？偠灾?，下一階段的金融審計，應(yīng)注意在防范宏觀層面的金融風(fēng)險方面下功夫。

第三、針對分業(yè)監(jiān)管、混業(yè)經(jīng)營的實際情況，逐步開展在監(jiān)管體系的有效性進(jìn)行審計監(jiān)督，以完善金融監(jiān)管體系，維護(hù)金融安全。我國目前金融業(yè)在政策上雖然實行的是分業(yè)經(jīng)營，但在實際操作中，混業(yè)經(jīng)營趨勢擴(kuò)張很快，在許多領(lǐng)域已發(fā)展為混業(yè)經(jīng)營。在分業(yè)經(jīng)營的政策前提下，金融監(jiān)管制度實行分業(yè)監(jiān)管，銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會分別實施對銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)的監(jiān)管，三個部門，各成體系，條條分割，各自為戰(zhàn)。但三個部門又同屬于金融行業(yè)，其監(jiān)管效能發(fā)揮如何，直接影響整個金融安全，一旦一個行業(yè)出問題，會很快危害整個金融領(lǐng)域。為此，溫家寶總理在政府工作報告中指出，當(dāng)前金融改革的一項重要任務(wù)是“切實加強(qiáng)和改進(jìn)金融監(jiān)管，健全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，有效防范和化解金融風(fēng)險，維護(hù)國家金融穩(wěn)定和安全”。因此，今后的金融審計工作應(yīng)該涉及金融監(jiān)管體系有效性方面，就注意對一些涉及面廣、量大的混業(yè)金融業(yè)務(wù)和品種及其相關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)管效果進(jìn)行專項審計。

第四，提高金融審計成果的時效性。目前，我們的金融審計主要是事后審計，而金融是國民經(jīng)濟(jì)的晴雨表。金融形勢、金融政策、金融制度、金融工具的創(chuàng)新與發(fā)展變化之快，往往會使我們的審計成果失去效用。特別是具有宏觀性的審計監(jiān)督，要求我們必須抓住當(dāng)前的熱點問題、新問題，進(jìn)行審計監(jiān)督、審計調(diào)查，提出審計意見和建議。這樣才能充分發(fā)揮審計的職能與作用；否則，審計監(jiān)督會成為俗話說的“馬后炮”，審計的作用與威信將大打折扣。金融審計應(yīng)嘗試開展實時審計或?qū)徲嬚{(diào)查，計劃安排應(yīng)注意點面結(jié)合，安排一些短、平、快的審計和審計調(diào)查項目。

第五，改進(jìn)金融審計組織方式方法，充分發(fā)揮地方審計機(jī)關(guān)金融審計職能，全方位掌握各種金融運行中存在的問題和信息，有效防范和化解全國性、地方性金融風(fēng)險。目前，金融審計組織實施主要靠審計署和特派辦的上百名金融審計力量，面對全國如此龐大、復(fù)雜，而且發(fā)展變化迅速的金融對象，現(xiàn)有的審計力量顯然不能適應(yīng)新形勢對金融審計工作的需要。現(xiàn)行的金融審計組織方式，在形式上高度集中，過程控制實行“五統(tǒng)一”，有其積極的一面，但也存在一定的不足：一是基層參與金融審計的審計機(jī)關(guān)缺乏主動性，積極性不高；二是不利于充分發(fā)揮基層審計人員的能動性：三是地方性、局部性金融體系中存在的問題得不到有效監(jiān)督與制止。應(yīng)該充分發(fā)揮地方審計機(jī)關(guān)金融審計職能，多組織一些廣泛參與的、大范圍的審計或者審計調(diào)查，既可以鍛煉金融審計隊伍?培養(yǎng)金融審計人員，又使金融審計監(jiān)督更加深入，審計監(jiān)督效果得到提升。允許地方審計機(jī)關(guān)針對本地區(qū)金融體系運轉(zhuǎn)中存在的問題，打破所有制界限，有針對性地開展專項審計或?qū)徲嬚{(diào)查，以調(diào)動地方審計機(jī)關(guān)金融的主觀能動性，及時解決金融運行過程中存在的局部的、地方性問題，進(jìn)而保證整個金融體系的安全運轉(zhuǎn)。