土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并不意味著土地私有化

摘 要:土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是否意味著土地的私有化呢?這是一個社會各界十分關(guān)注的焦點(diǎn)問題。通過分析,我們不難發(fā)現(xiàn),土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地承包經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)為用益物權(quán),不是土地私有化性質(zhì)所有權(quán);土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移的是物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)或者物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)中的部分權(quán)能,而不轉(zhuǎn)移土地所有權(quán);土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目的是在農(nóng)村土地用益物權(quán)制度下土地實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營,而不是實(shí)現(xiàn)土地私有化性質(zhì)的土地(所有權(quán))兼并型規(guī)模經(jīng)營;完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能和允許多種形式土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必將使土地承包經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)得益彰顯,但不體現(xiàn)土地私有化性;土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須滿足“三個不得”的條件。

關(guān)鍵詞:土地承包經(jīng)營權(quán);用益物權(quán);流轉(zhuǎn)

中圖分類號:F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)04—0033—05

改革開放30年來,隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型,以及農(nóng)村勞動力就業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度加快,農(nóng)村土地出現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營的趨勢。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已是學(xué)術(shù)界研究農(nóng)村土地問題乃至“三農(nóng)”問題的一個熱點(diǎn)。“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是否意味著土地私有化”成為社會各界近期關(guān)注的焦點(diǎn)問題。本文以農(nóng)村改革發(fā)展的偉大實(shí)踐為依據(jù)對此問題作一研究。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地承包經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)為用益物權(quán),不是土地私有化性質(zhì)所有權(quán)

《土地管理法》第2條第1款規(guī)定,“中華人民共和國實(shí)行土地的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。我國的土地所有權(quán)分為兩類:一是國有土地所有權(quán);二是農(nóng)民集體土地所有權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》第2條規(guī)定,“本法所稱農(nóng)村土地,是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地,以及依法用于農(nóng)業(yè)的土地”?！掇r(nóng)村土地承包法》第3條第2款規(guī)定,“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地,可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”。按該條款規(guī)定分析可知,農(nóng)村土地承包主要有兩類:其一是家庭承包;其二是其他方式承包。家庭承包使農(nóng)村土地所有權(quán)中的部分權(quán)能同所有權(quán)分離,農(nóng)村土地所有權(quán)仍歸農(nóng)民集體或國家,農(nóng)戶取得的只是物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)(即承包土地的使用權(quán))。同時,根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第32條“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”,該法第三章“其他方式的承包”第49條“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的,其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”,根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》“其他方式承包糾紛的處理”第21條“承包方未依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書,即以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)包方請求確認(rèn)該流轉(zhuǎn)無效的,應(yīng)予支持。但非因承包方原因未登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書的除外”規(guī)定分析,“只有物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)才能依法流轉(zhuǎn)”①。因此,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地承包經(jīng)營權(quán),它包括:(1)通過家庭承包方式依法設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán);(2)通過其他方式承包并依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán);(3)通過移轉(zhuǎn)繼受取得的土地承包經(jīng)營權(quán)。同時,該土地承包經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán),屬于物權(quán)中的他物權(quán),屬于他物權(quán)中的用益物權(quán),且是一種新型用益物權(quán);而不是物權(quán)中的自物權(quán)(即所有權(quán))。2007年3月16日經(jīng)第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《物權(quán)法》(自2007年10月1日起施行)將該土地承包經(jīng)營權(quán)確定為用益物權(quán),并將“土地承包經(jīng)營權(quán)”納入《物權(quán)法》中的用益物權(quán)編并單獨(dú)成一章居于該編之首,已充分證明“土地承包經(jīng)營權(quán)”其重要之用益物權(quán)法律地位。可見,任何人擁有土地承包經(jīng)營權(quán),都不會導(dǎo)致土地私有化。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移的是物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)全部或者部分權(quán)能,而不轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)按流出方物權(quán)是否喪失或是否保有可分為:(1)物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡型流轉(zhuǎn)(物權(quán)性的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)或物權(quán)喪失型土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn))。它是指原土地承包經(jīng)營權(quán)人(流出方)依法將部分或者全部承包地上的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)移轉(zhuǎn)給流進(jìn)方(新土地承包經(jīng)營權(quán)人)的行為。其結(jié)果,原土地承包經(jīng)營權(quán)人(流出方)喪失部分或者全部承包地上的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán),流進(jìn)方(新土地承包經(jīng)營權(quán)人)依法移轉(zhuǎn)繼受取得部分或者全部承包地上的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán);同時,流出方與發(fā)包方之間在部分或者全部承包地上的承包關(guān)系終止,確立流進(jìn)方與發(fā)包方之間在部分或者全部承包地上的法律關(guān)系。如果流出方依法將全部承包地上的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給流進(jìn)方,那么,原土地承包經(jīng)營權(quán)人的法律資格和擁有的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)也同時喪失。(2)物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)保留型流轉(zhuǎn)(非物權(quán)性的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)或物權(quán)保有型土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn))。它是指土地承包經(jīng)營權(quán)人(流出方)在保留物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下,從物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的部分權(quán)能移轉(zhuǎn)給流進(jìn)方的行為。其結(jié)果為,土地承包經(jīng)營權(quán)人(流出方)仍然保留物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán),而流進(jìn)方無法移轉(zhuǎn)繼受取得物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)(這是傳統(tǒng)的“一物一權(quán)”原則的體現(xiàn)?！耙晃镆粰?quán)”指一物之上只能存在一個所有權(quán)以及不相容的他物權(quán),不得有互不相容的兩個以上的物權(quán)同時存在于同一標(biāo)的物之上),只能創(chuàng)設(shè)繼受取得非物權(quán)性質(zhì)農(nóng)村承包地的權(quán)利。

目前,理論界和實(shí)踐中對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵問題未達(dá)成共識,存在以“保留(土地)承包權(quán)、轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營權(quán)(土地使用權(quán))”、“轉(zhuǎn)移(或者讓渡)部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)”等為實(shí)質(zhì)內(nèi)容或依據(jù)界定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵,其觀點(diǎn)內(nèi)容差異大,且存在明顯不足。筆者認(rèn)為,依據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)包括物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡型流轉(zhuǎn)和物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)保留型流轉(zhuǎn)這一客觀事實(shí),應(yīng)以“轉(zhuǎn)移物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)或者物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)中的部分權(quán)能”為實(shí)質(zhì)內(nèi)容界定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”(第32—43條)和第三章“其他方式的承包”(第49—50條)及《物權(quán)法》第128條規(guī)定,并結(jié)合民法理論分析,筆者對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵作一客觀界定,“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),是指在農(nóng)村土地承包中的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在前提條件下,在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬性質(zhì)和主體種類與農(nóng)業(yè)用途的基礎(chǔ)上,土地承包經(jīng)營權(quán)人(即流出方)依法將該物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)或者從該物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的部分權(quán)能移轉(zhuǎn)給他人(即流進(jìn)方)的行為”②。因此,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不意味著土地私有化,承租方只能創(chuàng)設(shè)繼受取得債權(quán)性質(zhì)農(nóng)村承包地租賃權(quán)。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目的是在農(nóng)村土地用益物權(quán)制度下土地實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營,不是

實(shí)現(xiàn)土地私有化性質(zhì)的土地(所有權(quán))兼并型規(guī)模經(jīng)營

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制的實(shí)行,一方面,實(shí)現(xiàn)了土地與勞動的直接結(jié)合,調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性;另一方面,實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)利配置的公平目標(biāo)。然而,我國現(xiàn)在耕地僅有18.26億畝,全國2.3億農(nóng)戶,每戶平均只有7.94畝耕地,平均每戶擁有的耕地塊數(shù)卻多達(dá)5.86塊。由于農(nóng)戶分散,引起了土地分散占有與土地規(guī)模經(jīng)營之間的矛盾和沖突。農(nóng)村家庭經(jīng)營制度已經(jīng)面臨四個突出矛盾:一是農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化的要求相矛盾;二是農(nóng)民因農(nóng)村土地承包而產(chǎn)生的戀土情結(jié)與發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營的客觀需要相矛盾;三是按福利原則平均分包土地與按效益原則由市場機(jī)制配置土地資源的要求相矛盾;四是分散占有和經(jīng)營的小農(nóng)生產(chǎn)與社會大生產(chǎn)的要求相矛盾。因此,農(nóng)村土地承包經(jīng)營制無法實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置,耕地經(jīng)營效率低下,耕地拋荒、粗放經(jīng)營現(xiàn)象嚴(yán)重。土地的本質(zhì)在于利用,利用的本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)土地資源配置效率最大化。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,土地作為一種重要的生產(chǎn)要素,也必須實(shí)現(xiàn)充分自由的流動,才能實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置,實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營,從而提高土地資源的利用效率,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的活力。實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的路徑很多,有農(nóng)業(yè)技術(shù)路徑、權(quán)利配置路徑、組織形式路徑等。從權(quán)利配置路徑來看,又可以分為兩條支路,即從土地所有權(quán)層面著手和從土地使用權(quán)層面著手。西方國家由于實(shí)行的是土地私有制,實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的路徑選擇的是通過土地兼并,實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)集中,從而為土地規(guī)模經(jīng)營奠定基礎(chǔ)。我國農(nóng)村土地主要是農(nóng)民集體所有制,在集體土地的基礎(chǔ)上,農(nóng)村土地利用主要實(shí)行的是土地用益物權(quán)制度,因此,實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的路徑是通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),而通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),是農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟(jì)歷史和邏輯的必然發(fā)展,使農(nóng)村土地相對集中,從而實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。擴(kuò)大農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營,重點(diǎn)在于如何在完善土地集體所有制的前提下,建立合理有效的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度,“按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”(《決定》)。因此,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目的是在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度,是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制基礎(chǔ)之上發(fā)展的土地適度規(guī)模經(jīng)營而不是土地私有化。

四、我國多年來土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐歷程表明,我國土地流轉(zhuǎn)并不向土地私有化方向

演化

從調(diào)整、規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系的法律制度和政策制度歷史沿革看,可分為四個階段:(1)法律與政策都不允許階段(1978—1983年)。如中發(fā)[1982]1號《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》規(guī)定:“社員承包的土地,不準(zhǔn)買賣,不準(zhǔn)出租,不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓,不準(zhǔn)荒廢,否則,集體有權(quán)收回;社員無力經(jīng)營或轉(zhuǎn)營他業(yè)時應(yīng)退還集體”。(2)政策初步放開與法律不允許階段(1984—1987年)。1984年中共中央1號文件《一九八四年農(nóng)村工作的通知》指出:“鼓勵土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內(nèi),因無力耕地或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的,可以將土地交給集體統(tǒng)一安排,也可以經(jīng)集體同意,由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包,但不能擅自改變向集體承包合同的內(nèi)容?！?3)法律開禁與政策規(guī)范階段(1988—2002年)。1988年4月12日《中華人民共和國憲法修正案》將原憲法第10條第4款修改為:“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！蓖瑫r1988年12月29日修改后的《土地管理法》第2條第4款規(guī)定:“國有土地和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法,由國務(wù)院另行規(guī)定?！憋@然,法律已確立土地使用權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán),允許其流轉(zhuǎn)。中發(fā)[2001]18號《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》進(jìn)一步明確:“在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上,允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn),是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求,也符合黨的一貫政策。”(4)法律規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)階段(2003年以來)。2002年8月29日通過的《農(nóng)村土地承包法》(自2003年3月1日起施行)以法律形式“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”,標(biāo)志著中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度真正走上了法制化軌道?！掇r(nóng)村土地承包法》“總則”中第10條明確規(guī)定,“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”共用12個條款對該類土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作了較全面的規(guī)定。農(nóng)業(yè)部制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(自2005年3月1日起施行),對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作了更為系統(tǒng)的規(guī)定。2005年10月1日起施行《物權(quán)法》涉及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)共有3個條文,即《物權(quán)法》第128條、第129條和第133條。

歷經(jīng)農(nóng)村改革開放30年來,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)了多方演變的趨勢:流轉(zhuǎn)從不允許到允許;流轉(zhuǎn)形式從單一化(轉(zhuǎn)包)到多樣化(轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式);從無償流轉(zhuǎn)向有償流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變;從封閉型(內(nèi)部農(nóng)戶之間)流轉(zhuǎn)到封閉型流轉(zhuǎn)和開放型流轉(zhuǎn)并存。流轉(zhuǎn)的區(qū)域由東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)向中、西部內(nèi)陸地區(qū)擴(kuò)展;流轉(zhuǎn)期限從短期化到短期化和長期化并存。流轉(zhuǎn)形式從自主(行)型流轉(zhuǎn)到自主(行)型和委托型流轉(zhuǎn)并存;從限制(如須經(jīng)發(fā)包方同意)性流轉(zhuǎn)到限制性流轉(zhuǎn)和非限制(自由)性流轉(zhuǎn)并存;流轉(zhuǎn)當(dāng)事人權(quán)利法律保護(hù)從債權(quán)的方法保護(hù)到債權(quán)的方法保護(hù)和物權(quán)的方法保護(hù)并存;從只有政策調(diào)整、規(guī)范到政策和法律共同調(diào)整、規(guī)范并以法律調(diào)整、規(guī)范為主;法律規(guī)范從無到有,從不規(guī)范到日漸規(guī)范。同時,一直堅持“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”(《農(nóng)村土地承包法》第33條),《決定》也明確指出“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”?？梢?從土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度、政策制度的歷史沿革和多方演變的趨勢看,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革,是在完善土地集體所有制的前提下,確立多種土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式,建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為,實(shí)施各類不同性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律保護(hù)。是依法維護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系當(dāng)事人的合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。它并不意味著向土地私有化方向走。

五、完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能和允許多種形式土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),必將使土地承包經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)得以彰顯,但不體現(xiàn)土地私有化性質(zhì)

物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán),是指土地承包經(jīng)營權(quán)人為農(nóng)業(yè)經(jīng)營為目的,直接支配承包的國家或者農(nóng)民集體所有農(nóng)村土地,并排除他人干涉的權(quán)利。該土地承包經(jīng)營權(quán)為支配權(quán),土地承包經(jīng)營權(quán)人無須依賴他人之行為即可直接支配其物,并從中獲得收益。所謂“直接支配”,一方面,是指物權(quán)的權(quán)利人可以依據(jù)自己的意志直接依法占有、使用其物,或采用其他的支配方式,任何人非經(jīng)權(quán)利人的同意,不得侵害或加以干涉;另一方面,是物權(quán)的權(quán)利人對物可以以自己的意思獨(dú)立進(jìn)行支配,一般無須得到他人的同意。目前,土地承包經(jīng)營權(quán)雖然為用益物權(quán),是一項(xiàng)重要的財產(chǎn)權(quán)利,但土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能還不完整,支配權(quán)性質(zhì)體現(xiàn)不充分,如集體承包地被征收(征收土地所有權(quán)的同時應(yīng)征收物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán))后土地承包經(jīng)營權(quán)人獲得補(bǔ)償困難,又如土地承包經(jīng)營權(quán)中的流轉(zhuǎn)權(quán)就受種種限制。因此,《決定》明確提出:“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能,依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”。通過“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能”,使土地承包經(jīng)營權(quán)人真正對承包土地依法充分享有占有權(quán)能、使用權(quán)能、收益權(quán)能和對土地承包經(jīng)營權(quán)依法充分享有處分權(quán)能,達(dá)到真正維護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)人(承包方和土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)后的流進(jìn)方)的合法權(quán)益。

《決定》明確提出:“按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)?！痹摏Q定必將推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革,必將促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的完善和健全,必將加快建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,允許多種形式土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必將使土地承包經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)得益彰顯,各級政府必將加大土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作力度,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度必將大大加快,必將更早實(shí)現(xiàn)多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營這一農(nóng)村改革發(fā)展目標(biāo),推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。雖然這一農(nóng)村改革發(fā)展趨勢并不意味著向土地私有化方向走,但當(dāng)前社會上對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度這一改革仍存在質(zhì)疑或擔(dān)憂。有人認(rèn)為,一方面是“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”將以“資本”為載體,國際資本和國內(nèi)工商資本將大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)業(yè),農(nóng)民終將無力抵抗資本對土地的集中;另一方面是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)引起土地被集中后,農(nóng)民必將失地(該失地為除集體承包地被征收農(nóng)民失地外失去土地承包經(jīng)營權(quán)的新失地)、必將淪為雇農(nóng)而可能失業(yè)、因失業(yè)可能將淪為流民。這些擔(dān)憂不無道理,但卻是與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革方向不相吻合的。目前,除耕地、林地、草地外的“四荒”等農(nóng)村土地不具有社會保障功能,農(nóng)村土地的其他方式承包早已實(shí)行市場化運(yùn)作,按照“效率為主,兼顧公平”的原則選擇承包人,并不排擠國際資本和國內(nèi)工商資本進(jìn)入;該土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也沒有理由排擠國際資本和國內(nèi)工商資本進(jìn)入。同時,2008年7月《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》規(guī)定,“堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度,確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)”和“在不改變林地用途的前提下,林地承包經(jīng)營權(quán)人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件,對其承包的林地、林木可依法開發(fā)利用。”這里主要分析耕地的“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”(即“耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”),首先應(yīng)明確耕地承包屬于家庭承包,耕地具有社會保障功能,本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員(農(nóng)民)享有平等承包權(quán),體現(xiàn)人人有份(也就是通常所說的“按戶承包,按人分地”)、公平優(yōu)先的原則,耕地承包的承包方(農(nóng)戶)取得物權(quán)性質(zhì)的耕地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)行法律規(guī)定“耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”方式,包括:轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、代耕等。(1)“耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”不會引起耕地減少(18億畝耕地保護(hù)底線不會因“耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”減少或迅速崩潰),因?yàn)榉擅鞔_不得改變“土地的農(nóng)業(yè)用途”。(2)“耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”必須符合“自愿、規(guī)范、有序、依法”之客觀要求。(3)實(shí)施土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為的決定權(quán)在農(nóng)戶,因?yàn)榉擅鞔_規(guī)定“承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”,任何人或任何機(jī)構(gòu)不能以任何理由強(qiáng)迫農(nóng)民作出流轉(zhuǎn)的決定。(4)互換當(dāng)事人僅限于發(fā)包方(同一集體經(jīng)濟(jì)組織)內(nèi)的農(nóng)戶,依法互相調(diào)換物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)和承包地塊,互換其結(jié)果不會發(fā)生上述質(zhì)疑或擔(dān)憂理由情形。(5)轉(zhuǎn)包屬物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)保留型流轉(zhuǎn),受轉(zhuǎn)包方為發(fā)包方內(nèi)的其他農(nóng)戶,原“承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”,轉(zhuǎn)包其結(jié)果也不會發(fā)生上述質(zhì)疑或擔(dān)憂理由情形。(6)代耕是指外出務(wù)工經(jīng)商的承包農(nóng)戶將承包地臨時委托親朋好友或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代為耕種的行為,代耕其結(jié)果也不會發(fā)生上述質(zhì)疑或擔(dān)憂理由情形。(7)轉(zhuǎn)讓屬物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡型流轉(zhuǎn),現(xiàn)行法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓方(即流出方)條件的限定性即“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”和須“經(jīng)發(fā)包方同意”以及受讓方(即流進(jìn)方)主體資格的限定性即“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”,轉(zhuǎn)讓其結(jié)果也不會發(fā)生上述質(zhì)疑或擔(dān)憂理由情形的第一方面,且轉(zhuǎn)讓方雖然喪失部分或者全部承包地,也不會發(fā)生上述質(zhì)疑或擔(dān)憂理由情形的第二方面嚴(yán)重程度,也許會用轉(zhuǎn)讓費(fèi)換取第二、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會和向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移而生存更美好。(8)入股,如“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股,從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”的股份合作形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),其結(jié)果也不會發(fā)生上述質(zhì)疑或擔(dān)憂理由情形。(9)出租屬物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)保留型流轉(zhuǎn),出租后其租方(即承包方)的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)仍存在,承租方無法取得物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán),而只能取得債權(quán)性質(zhì)農(nóng)村承包地租賃權(quán),同時,原“承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”,新確立出租方與承租方之間的農(nóng)村土地租賃關(guān)系(債權(quán)關(guān)系),且該租賃的期限不得超過原承包期的剩余年限,最長不得超過20年。出租其承租方只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織(發(fā)包方)農(nóng)戶以外的第三人(法人、其他組織、自然人)。(10)土地承包經(jīng)營權(quán)是有期限的權(quán)利,承包期滿由發(fā)包方依法收回重新發(fā)包。

《決定》再次肯定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),并提出可以搞多種形式的規(guī)模經(jīng)營。《決定》也為流轉(zhuǎn)加上了限定條件,即“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。也就是說,今后我國農(nóng)村應(yīng)采用市場經(jīng)濟(jì)的方法,通過按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t發(fā)育土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,讓它自然地、有規(guī)則地流轉(zhuǎn),但是,必須滿足“三個不得”的條件。因此,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須符合“自愿、規(guī)范、有序、依法”之客觀要求,并不意味著土地承包經(jīng)營權(quán)絕對自由流轉(zhuǎn)。

注釋

①丁關(guān)良:《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的分類研究》,《經(jīng)濟(jì)問題》2008年第5期。

②丁關(guān)良、李賢紅:《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵界定研究》,《浙江大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2008年第6期。

責(zé)任編輯:曉 立