小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力及主要影響因素分析

徐勤賢　李長萍　張同升

小城鎮(zhèn)作為聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的紐帶、在促進(jìn)我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、農(nóng)民增收和公共服務(wù)提供方面扮演著極為重要的角色。

一、小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的概念和構(gòu)成

小城鎮(zhèn)政府是我國五級政府中最低一級的政府。由于地位、職責(zé)和權(quán)限不同，各級政府的管轄范圍也必然不同，小城鎮(zhèn)政府管轄的是城鎮(zhèn)空間范圍以及城鎮(zhèn)政府行政職權(quán)范圍內(nèi)的各項事務(wù)。在行政層級體制下小城鎮(zhèn)政府的權(quán)限最弱。

(一)小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的概念

政府公共服務(wù)能力包括廣義和狹義兩種：廣義的政府公共服務(wù)能力是指政府在向居民提供公共服務(wù)過程中體現(xiàn)的所有能力；狹義的政府公共服務(wù)能力是指政府在向居民提供公共服務(wù)過程中可以配置的各種資源，包括人力資源、財力資源、物質(zhì)資源、權(quán)力資源、政策資源等，其中，財力資源是其他資源的保障。因此，本文將小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力界定為政府在向轄區(qū)內(nèi)居民提供公共服務(wù)過程中獲取的財力資源：一是政府直接獲取的財力；二是政府間接獲取的可轉(zhuǎn)化為財力的社會投入。

(二)小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的構(gòu)成

按收入來源劃分，小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力由稅收收入、非稅收入、上級政府補(bǔ)助收入、可轉(zhuǎn)化為財力的社會投入、其他收益等構(gòu)成。稅收收入是構(gòu)成政府公共服務(wù)能力的最大收入來源?？赊D(zhuǎn)化為政府財力的社會投入是政府公共服務(wù)能力收入來源的重要補(bǔ)充。

按支出功能劃分，小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力由經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)支出、社會管理服務(wù)支出、政府行政管理支出、國防支出以及財政專項支出構(gòu)成。

二、小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的主要影響因素

發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時存在著政府公共服務(wù)能力不足的瓶頸。小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的主要影響因素通過影響小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的收入來源和支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)而對小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力產(chǎn)生重要影響。通過大量實地調(diào)研分析，本文認(rèn)為這些影響因素主要有招商引資、外來人口、環(huán)境污染治理、財政制度和行政制度。

(一)招商引資對小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的影響

招商引資是影響小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的重要因素。招商引資對政府公共服務(wù)能力的正面影響，主要表現(xiàn)在促進(jìn)稅收收入增長和吸引社會資金投入公共服務(wù)兩個方面。招商引資也產(chǎn)生了政績等其他收益。首先，在稅率較穩(wěn)定的情況下，招商引資可以發(fā)揮調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的功能，進(jìn)而調(diào)整稅源結(jié)構(gòu)，從而促進(jìn)稅收收入增長；其次，招商引資會直接刺激經(jīng)濟(jì)增長和消費(fèi)增長，促進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶來稅收收入的增加。招商引資對政府公共服務(wù)能力的負(fù)面影響，主要表現(xiàn)在招商引資引致的外來人口和環(huán)境污染對政府公共服務(wù)能力產(chǎn)生壓力。

(二)外來人口對小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的影響

外來人口隨著招商引資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入小城鎮(zhèn)。外來人口不僅是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要貢獻(xiàn)力量，而且也是公共服務(wù)的重要需求者。外來人口對小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力既有正面影響也有負(fù)面影響。正面影響表現(xiàn)在外來人口對城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，但現(xiàn)階段最重要的影響是外來人口對公共服務(wù)的龐大需求使得政府公共服務(wù)能力壓力沉重。外來人口公共服務(wù)對小城鎮(zhèn)政府造成的壓力如果持續(xù)累積，將影響小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，也會給社會和諧帶來不穩(wěn)定因素。

(三)環(huán)境污染治理對小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的影響

隨著招商引資和工業(yè)發(fā)展，工業(yè)污染和外來人口大量增加產(chǎn)生的生活污染給城鎮(zhèn)環(huán)境帶來沉重的壓力，給小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展帶來潛在的成本負(fù)擔(dān)。環(huán)境污染治理對政府公共服務(wù)能力的影響也表現(xiàn)為兩個方面。長期來看，環(huán)境污染治理改善環(huán)境質(zhì)量可以吸引更多投資和人才等，正面影響顯著大于負(fù)面影響：短期來看，環(huán)境污染治理的支出需求龐大，對小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力造成很大壓力。

(四)行政體制和財政體制對小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的影響

從根源上看，現(xiàn)有行政體制和財政體制是制約鎮(zhèn)級財政收入增長的重要因素。分稅制的財政體制與五級行政層級制度緊密結(jié)合對小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力產(chǎn)生重要影響。我國分稅制的財政體制規(guī)定各級政府間的稅收分成比例，并通過基數(shù)保證各級政府稅收。在現(xiàn)有行政體制下約80％的鎮(zhèn)級稅收收入被上級政府拿走?！吧霞壋稣?，下級配套資金”的支付模式，增加了小城鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)。

三、增強(qiáng)小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的政策建議

(一)深化行政管理體制和財政管理體制改革，保障城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力

深化行政管理體制改革，減少行政層級。按照實際管理人口的特征和工作量，賦予小城鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)限，并以外來人口管理服務(wù)為切入點(diǎn)，完善政府的公共管理和服務(wù)職能，推進(jìn)小城鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變政府職能。壓縮財政管理層次，重新核定上下級財政分配關(guān)系，實現(xiàn)城鎮(zhèn)政府“財權(quán)與事權(quán)”相統(tǒng)一。發(fā)達(dá)地區(qū)可因地制宜推行“省直管縣”財政管理體制，減少財政管理層次。

(二)通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展刺激財稅收入增長，提升小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力

小城鎮(zhèn)政府仍然通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展來穩(wěn)定和擴(kuò)大稅源。一要鼓勵和幫助中小企業(yè)發(fā)展。積極支持自有品牌企業(yè)，減少這些企業(yè)的各項負(fù)擔(dān)，鼓勵大力促進(jìn)內(nèi)銷。二要通過規(guī)劃適當(dāng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)稅源結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級，增加小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力來源。

(三)拓寬外來人口公共服務(wù)和環(huán)境污染治理的支出渠道，保障小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力

一是上層各級政府應(yīng)逐步增加對外來人口公共服務(wù)和環(huán)境污染治理方面的轉(zhuǎn)移支付額度；上級政府應(yīng)按照小城鎮(zhèn)政府實際管理的人口規(guī)模重要核定轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，提高轉(zhuǎn)移支付用于外來人口公共服務(wù)的比例；應(yīng)該適當(dāng)降低鎮(zhèn)級配套資金的標(biāo)準(zhǔn)或免除配套資金的要求。

二是將政府公共服務(wù)能力作為小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要目標(biāo)，尤其是對外來人口公共服務(wù)和環(huán)境污染治理作好科學(xué)規(guī)劃。充分利用現(xiàn)有財政資源，為外來人口開展免費(fèi)的公共服務(wù)，提供較好的社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施，逐步縮小外來人口在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、社會保障方面與本地居民的差距。

三是建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，合理分?jǐn)偘l(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的責(zé)任。外來人口服務(wù)和環(huán)境污染治理方面需要建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。

四是培育健全市場機(jī)制，增加小城鎮(zhèn)公共服務(wù)的社會投入，建立社會參與公共服務(wù)投入的機(jī)制，引導(dǎo)民間資本對經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和公益性事業(yè)進(jìn)行投資提供公共產(chǎn)品服務(wù)。