淺析當(dāng)前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督存在的問(wèn)題及完善措施

張金洋

摘要:加強(qiáng)我國(guó)財(cái)政監(jiān)督是提高財(cái)政資金使用效益的需要,是適應(yīng)我國(guó)公共財(cái)政體制建立的需要,也是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。本文通過(guò)分析當(dāng)前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督存在的問(wèn)題,提出了相應(yīng)的完善措施。

關(guān)鍵詞:財(cái)政;監(jiān)督;問(wèn)題

財(cái)政監(jiān)督的涵義有廣義與狹義之分,廣義上的財(cái)政監(jiān)督包括財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、司法、社會(huì)團(tuán)體、群眾組織以及其他有關(guān)部門(mén)對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行的監(jiān)督,也可以理解為“監(jiān)督財(cái)政”。狹義上的財(cái)政監(jiān)督是指財(cái)政機(jī)關(guān)及其專(zhuān)職機(jī)構(gòu)依法對(duì)行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其他組織執(zhí)行財(cái)稅法規(guī)和政策的情況,以及對(duì)涉及財(cái)政收支等事項(xiàng)的合法性、合規(guī)性和有效性所進(jìn)行的督察、調(diào)查和檢查活動(dòng)。

一、財(cái)政監(jiān)督的主要形式

(一)日常監(jiān)督、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督和特定檢查

財(cái)政機(jī)關(guān)依照國(guó)家法律、行政法規(guī)和財(cái)政規(guī)章的規(guī)定,根據(jù)財(cái)政管理需要確定年度財(cái)政監(jiān)督檢查計(jì)劃,按計(jì)劃開(kāi)展財(cái)政監(jiān)督檢查,或根據(jù)日常財(cái)政管理過(guò)程發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,及時(shí)組織開(kāi)展財(cái)政監(jiān)督檢查,主要表現(xiàn)為日常監(jiān)督、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督和特定檢查。日常監(jiān)督主要是對(duì)預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政管理中的某些重要事項(xiàng)進(jìn)行日常監(jiān)控。專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督是日常監(jiān)督檢查有益和必要的補(bǔ)充,是財(cái)政部門(mén)根據(jù)財(cái)政管理的需要和監(jiān)督檢查工作中暴露出的難點(diǎn)、熱點(diǎn)和重大問(wèn)題,采取指令性計(jì)劃和指導(dǎo)性計(jì)劃相結(jié)合的工作方式,有針對(duì)性的開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查。特定檢查是根據(jù)上級(jí)批示的群眾舉報(bào)案件,以及日常監(jiān)督檢查和專(zhuān)項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)的線(xiàn)索,組織力量進(jìn)行檢查核證。檢查結(jié)束要向上級(jí)和有關(guān)部門(mén)報(bào)告查處情況,并對(duì)查處的違法違紀(jì)問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

(二)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督

根據(jù)財(cái)政監(jiān)督的執(zhí)行主體與對(duì)象的不同,可以分為財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩種方式。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督主要是指由財(cái)政部門(mén)中履行財(cái)政監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其檢查人員,根據(jù)本部門(mén)決策層的授權(quán),對(duì)財(cái)政部門(mén)內(nèi)部設(shè)置的其他機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)單位開(kāi)展的管理活動(dòng)以及產(chǎn)生的業(yè)務(wù)行為的合法性、真實(shí)性、完整性實(shí)施監(jiān)督檢查的一種經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)。財(cái)政外部監(jiān)督是指由財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),依法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、其他經(jīng)濟(jì)組織等財(cái)政管理相對(duì)人在資金的籌集、分配以及使用過(guò)程中所發(fā)生的財(cái)政收入、財(cái)務(wù)收支、國(guó)有資產(chǎn)管理行為,及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程以及成果的合法性、真實(shí)性、完整性實(shí)施檢查監(jiān)控的一種經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)。

(三)事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督

依據(jù)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中的各環(huán)節(jié)開(kāi)展全方位、多層次的監(jiān)督,可以將財(cái)政監(jiān)督分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督。財(cái)政事前監(jiān)督是指財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)參與財(cái)政管理和改革的前期工作,對(duì)財(cái)政資金項(xiàng)目立項(xiàng)的可行性、財(cái)政改革的措施、政策的出臺(tái)進(jìn)行足夠的調(diào)查研究、科學(xué)論證,強(qiáng)化事前審核,切實(shí)提高財(cái)政資金的使用效率。財(cái)政事中監(jiān)督是指建立跟蹤監(jiān)督機(jī)制,隨時(shí)掌握財(cái)政資金運(yùn)行情況,對(duì)資金的去向和使用實(shí)行有效的監(jiān)督檢查,確保財(cái)政資金的安全運(yùn)行和高效使用。財(cái)政事后監(jiān)督是指對(duì)財(cái)政資金最后的使用情況、績(jī)效等要有一個(gè)權(quán)威的結(jié)論,

而財(cái)政監(jiān)督部門(mén)應(yīng)該承擔(dān)起這樣的責(zé)任。

二、當(dāng)前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督存在的問(wèn)題

(一)財(cái)政監(jiān)督法律法規(guī)不健全

我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)法律或是法規(guī)建設(shè)情況仍然滯后于公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督工作的需要,我國(guó)還沒(méi)有一部系統(tǒng)地規(guī)定財(cái)政部門(mén)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督的法律法規(guī),財(cái)政監(jiān)督缺乏獨(dú)立完整的法律保障。盡管我國(guó)已相繼出臺(tái)了《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施細(xì)則》、《會(huì)計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》等財(cái)稅法律,但由于這些法律有其自身獨(dú)特的規(guī)范對(duì)象,對(duì)財(cái)政監(jiān)督僅限于原則性規(guī)定,并不完整和系統(tǒng),對(duì)財(cái)政監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督范圍和內(nèi)容、監(jiān)督程序和步驟等并無(wú)詳細(xì)規(guī)定,財(cái)政監(jiān)督立法滯后帶來(lái)的明顯后果是財(cái)政監(jiān)督手段弱化?？傮w上還沒(méi)有形成一個(gè)十分完整的財(cái)政監(jiān)督規(guī)章制度體系,這使得目前的財(cái)政監(jiān)督工作的依據(jù)不充分,監(jiān)督工作缺乏力度,直接導(dǎo)致了財(cái)政監(jiān)督失效問(wèn)題。

(二)財(cái)政監(jiān)督方式存在滯后性

財(cái)政監(jiān)督方式相對(duì)存在滯后性和被動(dòng)性,財(cái)政監(jiān)督不但具有多層次、廣泛性,而且還具有集監(jiān)督、管理、服務(wù)于一體的本質(zhì)特征,其監(jiān)督方式具有對(duì)經(jīng)濟(jì)行為事前、事中、事后全過(guò)程的監(jiān)督,而現(xiàn)階段的財(cái)政監(jiān)督很大程度上還只是一種被動(dòng)的事后監(jiān)督,其基本監(jiān)督方式往往是按年度或按項(xiàng)目工程完結(jié)后根據(jù)需要對(duì)其財(cái)務(wù)收支行為進(jìn)行監(jiān)督,這種單純的事后監(jiān)督只能是已成事實(shí)后的監(jiān)督,具有明顯的滯后性和被動(dòng)性,財(cái)政監(jiān)督成了為違紀(jì)單位處理善后事宜的工具。實(shí)際監(jiān)督檢查工作中,首先是未能建立以堅(jiān)持積級(jí)介入、事前預(yù)警,預(yù)防為主的事前監(jiān)督機(jī)制,其次,對(duì)《預(yù)算法》的執(zhí)行有一定的偏差,未能建立事中防范機(jī)制。對(duì)如何將事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)缺乏深入研究與實(shí)踐,這一問(wèn)題的存在弱化了財(cái)政監(jiān)督的工作力度,影響了財(cái)政監(jiān)督對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行全過(guò)程實(shí)施有效監(jiān)控,導(dǎo)致財(cái)政管理部門(mén)不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和分析財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的新問(wèn)題,并針對(duì)新問(wèn)題正確制定應(yīng)對(duì)方案。

(三)財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督較為薄弱

財(cái)政監(jiān)督可分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。過(guò)去我們往往重視外部監(jiān)督,即對(duì)使用財(cái)政資金的有關(guān)部門(mén)、機(jī)關(guān)、單位,在不同時(shí)期有針對(duì)性地采取了許多重大監(jiān)督措施,收到了明顯成效。但相比較而言,財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督,也就是財(cái)政對(duì)自身的監(jiān)督顯得更為薄弱,力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,為國(guó)家財(cái)政資金的分配和預(yù)算的執(zhí)行留下了漏洞和隱患。近年來(lái)一些地方財(cái)政部門(mén)內(nèi)部管理松懈,加上社會(huì)不良風(fēng)氣的影響,財(cái)政系統(tǒng)違紀(jì)問(wèn)題時(shí)有發(fā)生,且呈不斷上升趨勢(shì),有的還相當(dāng)嚴(yán)重。財(cái)政部門(mén)腐敗現(xiàn)象的蔓延與財(cái)政監(jiān)督尤其是內(nèi)部監(jiān)督不健全、不完善,缺乏約束機(jī)制有很大關(guān)系。因此,忽視內(nèi)部監(jiān)督,將給財(cái)政工作帶來(lái)極大的危害,對(duì)此一定要有清醒的認(rèn)識(shí)。

三、完善我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的相關(guān)措施

(一)完善財(cái)政監(jiān)督相關(guān)法律,明確財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法的法律依據(jù)

不斷完善法制體系的建設(shè),嚴(yán)格行政執(zhí)法的程序,強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的約束機(jī)制,是規(guī)范財(cái)政執(zhí)法行為和提高財(cái)政監(jiān)督工作水平的一個(gè)重要前提,也是使觀念、行動(dòng)、行為實(shí)現(xiàn)由人治全面向法治轉(zhuǎn)變的必然要求。除了以憲法、財(cái)政監(jiān)督法等基本法規(guī)作為執(zhí)法的法律依據(jù)之外,還必須有財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法的具體標(biāo)準(zhǔn)和尺度。為此,必須修訂和完善現(xiàn)有的已過(guò)時(shí)或不配套的財(cái)政相關(guān)法律法規(guī),使其相互銜接、相互配套。當(dāng)前魚(yú)待修訂《預(yù)算法》及其實(shí)施條例,并據(jù)此修改完善國(guó)家金庫(kù)管理?xiàng)l例等法律法規(guī)。對(duì)已經(jīng)不適應(yīng)的有關(guān)會(huì)計(jì)、審計(jì)、稅收等方面的法律法規(guī)條款,也應(yīng)該及時(shí)清查、整理,根據(jù)不同情況及時(shí)修訂完善,避免法律法規(guī)之間的掣肘,建立一個(gè)相互匹配、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的財(cái)政監(jiān)督法律法規(guī)體系,加大財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法的透明度,提高財(cái)政監(jiān)督質(zhì)量。

(二)由重事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變到重視財(cái)政分配全過(guò)程的監(jiān)督

以前的財(cái)政監(jiān)督主要表現(xiàn)為重事后監(jiān)督,對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的問(wèn)題缺乏行之有效的監(jiān)督手段。因此,應(yīng)積極建立事前、事中與事后的三位一體監(jiān)督方式,通過(guò)財(cái)政事前監(jiān)督,可以及時(shí)地控制即將在監(jiān)督客體中發(fā)生的錯(cuò)誤行為,預(yù)防存在于計(jì)劃、決策等項(xiàng)工作中的錯(cuò)誤,對(duì)可能產(chǎn)生于事中和事后環(huán)節(jié)上的某些問(wèn)題起到一定的抑制和防范作用。通過(guò)財(cái)政事中監(jiān)督,既可以及時(shí)地分析監(jiān)督客體在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中是否存在工作上的偏差,從中評(píng)價(jià)財(cái)政事前監(jiān)督工作的效果從而促進(jìn)財(cái)政事前監(jiān)督工作水平的提高,又可以通過(guò)對(duì)存在于監(jiān)督客體中的問(wèn)題的糾正來(lái)有效地預(yù)防問(wèn)題的延續(xù),為財(cái)政事后監(jiān)督奠定一個(gè)好的基礎(chǔ)。通過(guò)財(cái)政事后監(jiān)督,一方面可以有效地制約監(jiān)督客體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的不合法行為,不斷地對(duì)財(cái)政事前監(jiān)督和事中監(jiān)督施加影響,保證以后開(kāi)展的事前和事后監(jiān)督不會(huì)再重蹈覆轍;另一方面通過(guò)對(duì)監(jiān)督客體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)結(jié)果的審查、分析和研究,又能為規(guī)范財(cái)政事前監(jiān)督和事后監(jiān)督提出改進(jìn)和完善的合理建議。財(cái)政監(jiān)督要適應(yīng)部門(mén)預(yù)算管理改革,通過(guò)對(duì)預(yù)算資金的監(jiān)督,對(duì)預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金的監(jiān)督,對(duì)國(guó)庫(kù)撥付資金的監(jiān)督等,及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政分配過(guò)程中存在的問(wèn)題。這樣既符合新形勢(shì)的需要,也有利于財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)入經(jīng)常化和規(guī)范化的軌道中運(yùn)行。

(三)建立健全財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

建立健全財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,重點(diǎn)是建立健全財(cái)政資金分配過(guò)程中的權(quán)利制衡和監(jiān)督檢查機(jī)制,要充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督對(duì)本級(jí)財(cái)政內(nèi)部各部門(mén)的監(jiān)督作用和上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的預(yù)算收支監(jiān)督作用。在財(cái)政部門(mén)內(nèi)部,要形成預(yù)算編制、執(zhí)行相分離,寓監(jiān)督于預(yù)算管理全過(guò)程的預(yù)算運(yùn)行機(jī)制,并從制度上保證內(nèi)部監(jiān)督檢查的經(jīng)?；?、規(guī)范化。財(cái)政部門(mén)各業(yè)務(wù)主管部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)資金撥付、使用的過(guò)程控制,加強(qiáng)審核、復(fù)核和督促,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。

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(作者單位:福建省三順交通工程有限公司)