三鹿奶粉事件與我國政府行政問責制度研究

夏新斌　鄒　健

摘要:近年來,我國的食品安全問題已成為影響巨大的社會問題。在這些重大安全事故中,問責風暴相繼刮起。文章對我國政府行政問責制度的發(fā)展及存在的問題進行了分析,并提出完善我國政府行政問責制度的政策建議。

關鍵詞:三鹿奶粉事件;行政問責制度;食品安全

中圖分類號:D630文獻標識碼:A

文章編號:1674-1145(2009)21-0067-02

近年來,我國食品行業(yè)發(fā)展迅猛,已經(jīng)成為我國國民經(jīng)濟的支柱性產業(yè)。然而隨著數(shù)量的擴張,其背后質量的隱憂也不斷顯現(xiàn)。我國近年來出現(xiàn)了一系列的重大食品安全事件,從蘇丹紅工業(yè)添加劑事件到阜陽奶粉事件,再到震驚全國的三鹿奶粉事件,一次又一次地拷問著我國食品生產企業(yè)的社會責任與道德底線,同時也突顯了目前我國政府行政問責制度所存在的空白和漏洞。因此當務之急應當是從這一系列食品安全事件中汲取經(jīng)驗與教訓,積極探索和建立一套適合中國國情的政府行政問責制度。

一、我國政府行政問責制度的發(fā)展

所謂行政問責制是指對國家公務員濫用職權、徇私舞弊或玩忽職守而使國家、法人或公民的利益遭受損失的行為進行責任追究的制度。[1]行政問責制起源于西方,早在古希臘雅典時期和古羅馬共和國時期,人們已經(jīng)在實踐中探索如何防止權力的濫用。經(jīng)歷了啟蒙運動及資產階級革命以后,已經(jīng)形成了一套完整的運行機制和法律體系,有效地監(jiān)督和制約了行政權力的濫用。

改革開放以來,我國對失職官員的“問責”幾乎從未間斷。如因1979年“渤海2號”沉船事件,1980年國務院解除石油部部長宋振明的職務,并給主管石油工業(yè)的副總理康世恩記大過處分;1987年,因大興安嶺火災,林業(yè)部部長楊鐘、副部長董智勇被中紀委宣布撤銷一切職務;因1999年“大舜”輪海難,山東省副省長韓寓群受行政記過處分,省長李春亭受行政警告處分,交通部副部長洪善祥受行政記過處分,交通部部長黃鎮(zhèn)東受行政警告處分;因2000年9月木沖溝煤礦爆炸事故,貴州省副省長劉長貴被責成向國務院寫出深刻檢查;2001年因南丹“7·17”礦難,南丹縣縣長唐毓盛與副縣長韋學光被罷免。但一般認為,我國大范圍的行政問責則始于2003年我國的“非典”危機。[2]時任衛(wèi)生部部長的張文康、北京市市長的孟學農因隱瞞疫情和防治不力而被免職。此后中石油重慶開縣12·23特大井噴事故、北京市密云縣迎春燈會特大傷亡事故、安徽阜陽劣質奶粉案、松花江污染事件、山西黑磚窯事件等一系列事件的處理中,其相關責任人均被追究責任。

為了推進政府行政問責制度化,黨和政府相繼出臺了一些行政問責的條例和規(guī)定。如2001年國務院正式實施《特大安全事故行政責任追究》的規(guī)定,2003年頒布的《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》,2004年批準實施的《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》,2005年出臺的《公務員法》等。此外,一些地方政府也制定了行政問責的具體辦法和規(guī)定。如2003年湖南省長沙市出臺了《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》,2004年浙江省人民政府印發(fā)《浙江省影響機關工作效能行為責任追究辦法(試行)》,重慶市正式實施《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》,天津市人民政府頒布《天津市人民政府行政責任問責制試行辦法》,2005年海南省人民政府頒布《海南省行政首長問責暫行規(guī)定》,2006年成都市施行《成都市行政首長問責暫行辦法》等。這些相關條例和規(guī)定的出臺促進了我國政府行政問責的規(guī)范化、制度化。

二、我國政府行政問責制度存在的問題

盡管行政問責制度已經(jīng)開始進入我國政治生活之中,進入社會公眾的關注視野,成為人們熱議的社會話題。但是我們必須要清醒地認識到,我國的行政問責制才剛剛起步,雖然取得了一些成效,但仍然存在許多的問題,這些問題主要表現(xiàn)在如下幾個方面:

(一)問責范圍不明晰,責任不明確

目前在行政問責實施的過程中存在的突出問題是責任主體與責任內容不明確。以我國食品監(jiān)管為例,包括工商、衛(wèi)生、海關、公安、質監(jiān)、環(huán)保以及食品藥品監(jiān)管部門等多個部門都對食品安全負有監(jiān)管職責,造成監(jiān)管部門眾多、多頭執(zhí)法、分段執(zhí)法的局面,這不僅增加了食品監(jiān)管的執(zhí)法成本,而且在實際的操作中很容易出現(xiàn)有利益時一哄而上,出現(xiàn)問題時相互推諉,逃避監(jiān)管責任的現(xiàn)象,這大大削弱了食品監(jiān)管的有效性。

(二)問責程序不規(guī)范,問責標準不統(tǒng)一

我國目前實施的行政問責帶有大量的人治色彩,仍然是“運動性的問責”、“政策性的問責”、“人治式的問責”,而不是嚴格的責任追究制度體系,更沒有形成良好的制度貫例和傳統(tǒng)。[3]這就導致了問責可能會因人而異,因事而異,對同一性質的違法違紀,在不同地區(qū)、不同場合所需承擔的責任后果可能是很不同的。在某些情況下,這種非制度化、非規(guī)范化的問責可能產生不公平,甚至導致選擇性問責,被某些官員利用而變成清除異己的工具。

(三)政府行政問責的執(zhí)行力度不夠

再好的法律法規(guī),如果不認真執(zhí)行,那也只是一紙空文,行政問責制度也不例外。如我國各級政府都相繼制定了一些有關重大安全事故的行政責任追究的規(guī)定,但是對于事故責任人的追究,往往沒有嚴格依法實施或是實施的力度不夠。在出現(xiàn)某些事故時,通常只是對一些違法失職的政府領導及其相關工作人員進行黨紀處分(如三鹿奶粉事件中相關責任領導人引咎辭職、撤職等),這種懲罰的力度是遠遠不夠的,還應該讓其承擔一些應有的法律責任、經(jīng)濟責任以及刑事責任等。只有這樣,才能提高行政違法、行政不作為的成本,降低違法亂紀行為。

(四)行政問責制度的透明度不高

在我國,大部分的信息資源都掌握在政府手里,政府信息不透明,信息不公開,公眾缺乏知情權,行政問責就無從談起。[4]在我國,雖然已經(jīng)制定了一些相關的政務公開的制度與法規(guī),但是由于政府工作人員對政務公開的認識不足,尤其是涉及政府的“敏感問題”(如工作中的失誤、違法以及腐敗等現(xiàn)象)時,害怕有損于政府的形象,有損政府的權威以及追究相關人員的責任問題,于是在執(zhí)行政務公開制度上只是持“例行公事”的態(tài)度。這一現(xiàn)象很不利于公民行使參政議政的權利,更容易導致政府的責任問題陷于隱患當中,阻礙我國行政問責制度的發(fā)展。

三、完善當前政府行政問責制度的對策與建議

三鹿奶粉事件所造成的嚴重后果,再次為政府部門敲響了警鐘,同時也進一步暴露出我國政府在行政問責體制中存在的許多空白與漏洞。因此,我國在強化食品安全衛(wèi)生監(jiān)管體制的同時,還要進一步建立健全我國的政府行政問責制度,提升政府工作人員的責任意識,保障廣大消費者的食品衛(wèi)生安全以及人民群眾的生命安全。為此,我們應該從以下幾個方面來完善目前我國政府行政問責制:

(一)健全行政問責制度體系,明確各部門的責任

責權利三者有機的結合與統(tǒng)一是管理學的基本原理。權責明確是完善行政問責制度的前提,只有建立健全權責明確的問責體系,才能進一步規(guī)范問責的主客體和問責范圍。所以要規(guī)范行政問責的主體及其權限,解決由誰來問責,誰來監(jiān)督的問題;規(guī)范行政問責客體及其職責,明確責任種類及其追究方式;規(guī)范行政問責的事由和情形,明確哪些行為應當問責,哪些行為可以免責,規(guī)范行政問責的程序,實現(xiàn)行政問責的規(guī)范化和制度化。[5]

(二)完善相關行政問責法律法規(guī)

當前我國行政問責面臨的主要困境是:“有問責之事,無問責之法,即存在嚴重的制度資源稀缺?！盵3]雖然適用于問責的法規(guī)、條例很多,但還沒有一個全國性的完善的《行政問責法》。當前的問責主要是行政性問責,其依據(jù)是行政法規(guī)、條例,在責任界定上比較模糊,是否問責往往取決于上級領導的意志。對行政官員的問責也常常止于“黨紀處分”和“行政處分”,司法問責很難啟動。因此,我們需要建立起程序性的問責機制,其依據(jù)都是法律性的,每一個官員的責任都非常明確,都有充分的法律依據(jù),是不是被問責不取決于臨時性的行政決策,而是更加嚴格的法治原則和程序,并且犯了特定過錯的官員既需要承擔起政治責任,也需要承擔起道義責任,如果其過錯涉嫌觸犯法律,則還需要承擔起法律責任。

(三)把行政問責與政務公開結合起來,實施陽光問責

公民的知情權是公民參與行政問責的基本前提條件。公民只有對政府事務知情,才能參與政府管理,并對政府行為進行監(jiān)督、判斷和評價,從而給政府的責任行政增加一種外部壓力。相反,政府的保密行政只會導致公民對參與政府管理失去興趣,行政問責無從談起,而且會增加公民對政治的冷漠與不信任,背離民主的基本原則。[6]因此,公民參與行政問責是民主政治的內在要求,是陽光問責的應有之義。通過公民的積極參與,可以保證行政決策執(zhí)行取得預期的效果,同時也可及時發(fā)現(xiàn)決策的不足或錯誤,以進行修正和追究相關責任人的責任。為此,必須建立起經(jīng)常性的、規(guī)范化的政務公開制度,以切實保障公民及時獲得真實、有效的政府信息。

(四)加強行政倫理建設

在行政問責的過程中,責任的落實離不開制度與法規(guī)。然而,制度與法規(guī)從本質上來看是屬于外部控制機制,其作用是有限的。它不可能把所有的行政行為都加以界定,總會留下一定的自由裁量的空間,這個空間就有可能成為行政主體以權謀私、濫用職權的機會。此外,外部控制不可能時刻監(jiān)督行政管理者。而行政理論對行政人員行為具有導向、規(guī)范和調整作用,能夠促使行政行為從“他律”轉為“自律”,因此,加強行政倫理建設是非常重要的。

參考文獻

[1]李習彬.在優(yōu)化政府運行中問責[N].嘹望新聞周刊,2006-09-11.

[2]陳洪生.行政問責制及其構架研究[J].求實,2008,(6).

[3]張創(chuàng)新,趙蕾.從“新制”到“良制”:我國行政問責的制度化[J].中國人民大學學報,2005,(1).

[4]林崇建,周亞越.我國完善行政問責制之路徑分析[J].寧波大學學報,2006,(5).

[5]薄貴利.積極推行行政問責,促進政府管理創(chuàng)新——“行政問責制的理論與實踐”研討會綜述[J].國家行政學院學報,2007,(1).

[6]劉永彪.論行政問責中的公民參與[J].理論前沿,2009,(7).

基金項目:本文系湖南中醫(yī)藥大學社會醫(yī)學與衛(wèi)生事業(yè)管理重點學科項目的階段性成果。

作者簡介:夏新斌(1976- ),男,湖南常德人,湖南中醫(yī)藥大學管理系講師,碩士,研究方向:金融理論與金融調控、公共管理;鄒健(1982- ),男,湖南隆回人,湖南中醫(yī)藥大學管理系助教,碩士,研究方向:公共管理。