以深化改革尋求體制突破

郭曉鳴

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我省自2007年啟動(dòng)的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，其目標(biāo)指向是通過(guò)行政放權(quán)激活縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高自我發(fā)展能力。在這項(xiàng)改革啟動(dòng)兩年后，通過(guò)重新審視改革的基本動(dòng)因，考察改革的已有進(jìn)展，對(duì)于進(jìn)—步鞏固改革成果，合理校正改革過(guò)程中存在的一些不足，把改革推向縱深無(wú)疑具有重要的意義。

打破制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙

總的來(lái)說(shuō)，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的根本動(dòng)因來(lái)自于打破市管縣體制下制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這種體制的局限性表現(xiàn)在。

多層運(yùn)行的成本高，效率低下。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制在省與縣之間增加了一級(jí)政府，延長(zhǎng)了行政控制鏈，縮小了控制幅度。由于管理層次過(guò)多，造成機(jī)構(gòu)臃腫，增加了管理成本，導(dǎo)致了效率低下，抑制了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不強(qiáng)。在嚴(yán)格的市管縣體制下，上級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的職權(quán)干涉太多，縣級(jí)政府缺乏經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，抑制了縣級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動(dòng)性。市級(jí)政府由于自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，不但難以發(fā)揮帶動(dòng)作用，并且以市為重心的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，由于出現(xiàn)極化效應(yīng)，通過(guò)吸引縣級(jí)資源進(jìn)一步抑制了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

地方政府資源整合能力差，短期行為嚴(yán)重。在市管縣財(cái)稅體制下，地方政府具有強(qiáng)烈的直接介入與干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)動(dòng)機(jī)，為了實(shí)現(xiàn)本地區(qū)財(cái)政收入的更快增長(zhǎng)，往往以損失要素在空間配置上的效率為代價(jià)，形成了封閉的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，難以參與區(qū)域分工，低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)出粗放型態(tài)勢(shì)。

我省共有181個(gè)縣(市、區(qū))，并且發(fā)展極不平衡，通過(guò)重點(diǎn)突破的方式發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，培育新的增長(zhǎng)極，對(duì)四川經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大。因此，有選擇地深化擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，激活縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，是四川經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要突破口。

這種突破表現(xiàn)在以經(jīng)濟(jì)放權(quán)為本質(zhì)，以財(cái)政放權(quán)為主要內(nèi)容，以梯度推進(jìn)為主要方式。首批27個(gè)試點(diǎn)縣(市)在市一級(jí)政府普遍建立了部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，對(duì)應(yīng)當(dāng)下放的權(quán)力進(jìn)行了清理，相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系劃轉(zhuǎn)全部完成。各試點(diǎn)縣管理機(jī)制已基本建立，不僅成立了專門(mén)的工作班子，制定了試點(diǎn)的規(guī)劃和年度計(jì)劃，而且建立了試點(diǎn)的制度和管理辦法。

過(guò)渡性特征制約、削弱了改革效果

當(dāng)前，試點(diǎn)縣的改革已取得顯著成效，試點(diǎn)縣行政運(yùn)行效率有所提高，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)明顯上升。但這一改革仍具過(guò)渡性特征，從積極方面評(píng)價(jià)主要表現(xiàn)為通過(guò)實(shí)行漸進(jìn)式改革模式，在不涉及行政體制、不觸及既得利益的前提下，達(dá)到經(jīng)濟(jì)管理重心下沉的目的，避免了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的震蕩，降低了改革的成本。但也正是由于過(guò)渡性特征明顯，改革表現(xiàn)出較強(qiáng)的“權(quán)宜”的色彩，在一定程度上制約甚至削弱了改革效果。

縣級(jí)運(yùn)行費(fèi)用增加。大多數(shù)試點(diǎn)縣過(guò)去主要與市級(jí)部門(mén)聯(lián)系，出差的距離近，當(dāng)天可以來(lái)回，費(fèi)用花費(fèi)較少，擴(kuò)權(quán)后要直接與省級(jí)部門(mén)聯(lián)系，出差距離遠(yuǎn)，耽誤時(shí)間多，費(fèi)用高。過(guò)去開(kāi)會(huì)主要是去市里，現(xiàn)在同一類的會(huì)既要參加省里的也要參加市里的，而且往往要主要負(fù)責(zé)人參加，不僅人員難以安排，費(fèi)用也明顯增加。

權(quán)限下放不到位。部分省級(jí)職能部門(mén)工作不到位，沒(méi)有根據(jù)省的要求制定具體的實(shí)施細(xì)則。省上在對(duì)縣進(jìn)行單獨(dú)考核的同時(shí)，又將其納入到市的考核中，出現(xiàn)重復(fù)考核。一些應(yīng)該下放到縣的管理審批權(quán)限沒(méi)有下放，仍需到市里辦理。有的部門(mén)執(zhí)行擴(kuò)權(quán)政策不到位，一些應(yīng)該下放的管理審批權(quán)限沒(méi)有下放，擴(kuò)權(quán)政策執(zhí)行不徹底。土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直部門(mén)各自有自上而下的行政管理體制，擴(kuò)權(quán)受到的限制較多。

雙重管理存在沖突。擴(kuò)權(quán)縣的許多經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)直接對(duì)省后，盡管市對(duì)縣的管理職能主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、督促檢查等方面，但由于相應(yīng)的行政管理和經(jīng)濟(jì)管理體制還沒(méi)有完全形成，權(quán)限設(shè)置難以確定邊界，因而擴(kuò)權(quán)縣在試點(diǎn)中，既要按照省級(jí)部門(mén)的要求開(kāi)展經(jīng)濟(jì)管理工作，同時(shí)又要注意保持與市級(jí)管理部門(mén)的聯(lián)系，因此常常感到有“兩個(gè)婆婆”在管，不僅在工作中放不開(kāi)手腳，而且增加了擴(kuò)權(quán)縣主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門(mén)在協(xié)調(diào)方面的工作量。

行政體制改革與經(jīng)濟(jì)改革脫節(jié)。當(dāng)前的改革主要局限于擴(kuò)大縣市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，賦予其與市級(jí)政府相同的經(jīng)濟(jì)管理職能，沒(méi)有觸及傳統(tǒng)的“市管縣”這一管理體制。經(jīng)濟(jì)權(quán)利下放的同時(shí)，事權(quán)下放沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，造成了行政管理體制和經(jīng)濟(jì)管理體制脫節(jié)。

隨著經(jīng)濟(jì)權(quán)限的擴(kuò)大，行政管理體制也應(yīng)調(diào)整

我省目前擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的本質(zhì)是擴(kuò)大縣級(jí)經(jīng)濟(jì)權(quán)限。隨著經(jīng)濟(jì)權(quán)限的擴(kuò)大，市縣兩級(jí)的行政管理體制也必須不斷進(jìn)行調(diào)整。否則，行政管理體制改革的滯后，會(huì)在某種程度抵消經(jīng)濟(jì)體制改革的成果。因此，下一步深化改革應(yīng)更加關(guān)注如下三個(gè)重要方面

一、管理權(quán)力下沉

要讓試點(diǎn)縣具有比試點(diǎn)前更大的經(jīng)濟(jì)權(quán)限，這就不僅要擴(kuò)大縣的財(cái)政方面權(quán)力，而且要擴(kuò)大縣的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力，做到除國(guó)家法律、法規(guī)有明確規(guī)定外，原需經(jīng)所在市審批和管理的，由縣(市)自行審批和管理，原需經(jīng)所在市審核、報(bào)省審批的，原則上由縣(市)直接審核、報(bào)省審批，報(bào)市備案。

在推進(jìn)擴(kuò)權(quán)改革的同時(shí)，要加快研究簡(jiǎn)化手續(xù)、下放權(quán)力、改進(jìn)政府服務(wù)的問(wèn)題，使擴(kuò)權(quán)改革不僅要將權(quán)力、職責(zé)和任務(wù)在省、市、縣之間進(jìn)行調(diào)整，而且要與轉(zhuǎn)變政府職能結(jié)合起來(lái)，在“簡(jiǎn)政放權(quán)”的基礎(chǔ)上完善機(jī)構(gòu)和職能。省級(jí)管理部門(mén)要進(jìn)一步下放權(quán)力，減少對(duì)擴(kuò)權(quán)縣的直接管理內(nèi)容和任務(wù)。

二、調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置

應(yīng)當(dāng)看到，擴(kuò)權(quán)使省和縣兩級(jí)政府的管理任務(wù)增多，市級(jí)政府的管理任務(wù)減少。因此，管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，使其與現(xiàn)有的職責(zé)和任務(wù)相適應(yīng)。省級(jí)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)管理對(duì)象的變化，增加相應(yīng)的人員，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)縣的指導(dǎo)，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)效率?？h級(jí)管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)擴(kuò)權(quán)后的需要，適當(dāng)增加機(jī)構(gòu)和人員，提高管理人員素質(zhì)，更好地適應(yīng)省級(jí)部門(mén)管理的需要。

三、轉(zhuǎn)變政府職能

市級(jí)管理部門(mén)應(yīng)按照擴(kuò)權(quán)后實(shí)施指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)的要求，對(duì)原有的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，對(duì)原有的管理職能進(jìn)行調(diào)整，從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變?？h級(jí)部門(mén)則要縮小政府管理的內(nèi)容，將可以由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的內(nèi)容交給市場(chǎng)，以更大力度強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)管理。

鏈接：周天勇：“省直管縣”是國(guó)家重大戰(zhàn)略

現(xiàn)在壯大縣域經(jīng)濟(jì)迫切需要推進(jìn)扁平化放權(quán)式改革，增強(qiáng)縣一級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主性、積極性和創(chuàng)造性?？v觀我國(guó)改革開(kāi)放三十年的發(fā)展，放權(quán)式改革是調(diào)動(dòng)行政或市場(chǎng)主體積極性和創(chuàng)造性的基本經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迫切需要制度創(chuàng)新，從管理體制上對(duì)縣城經(jīng)濟(jì)“松綁：實(shí)行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”直至“省直管縣”。如果全面回顧浙江改革開(kāi)放三十年，我們不難發(fā)現(xiàn)，浙江奇跡的出現(xiàn)，“省直管縣”的財(cái)政體制發(fā)揮著重要的作用。

今年中央一號(hào)文件明確指出，調(diào)整財(cái)政收入分配格局，增加對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付，逐步提高縣級(jí)財(cái)政在省以下財(cái)力分配中的比重，探索建立縣鄉(xiāng)財(cái)政基本財(cái)力保障制度。推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政體制改革，將農(nóng)產(chǎn)品的大縣全部納入改革范圍。這說(shuō)明中央要減少地市環(huán)節(jié)，鼓勵(lì)省“一竿子插到縣”：這是中國(guó)當(dāng)前地方行政改革的端倪，是國(guó)家的大戰(zhàn)略。

遲福林：要首先優(yōu)先解決財(cái)政直管問(wèn)題

現(xiàn)在財(cái)政是當(dāng)務(wù)之急，實(shí)行省直管縣的財(cái)政體制改革的調(diào)整特別重要。最近兩年到西部做過(guò)一些調(diào)研，首先調(diào)研的是一個(gè)鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用，一個(gè)最大的好處就是農(nóng)村教師的工資得到了保障，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的經(jīng)費(fèi)得到了保障，就是用一個(gè)鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用約束和規(guī)范鄉(xiāng)一級(jí)主要的公共服務(wù)職能。由這個(gè)例子引出來(lái)我們實(shí)行省直管縣，首先也是用財(cái)政體制保證和約束縣一級(jí)在履行基本公共服務(wù)職能、社會(huì)管理職能上的一個(gè)保障、基礎(chǔ)。這是首要的。在這個(gè)基礎(chǔ)上逐步地條件成熟，再往行政上的省直管縣走。財(cái)政這一塊是當(dāng)務(wù)之急，而且這對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)也是一個(gè)最迫切的需求。