進(jìn)一步完善我國環(huán)境損害賠償制度的思路與建議

熊　英　別　智

[摘要]從我國的立法現(xiàn)狀看，有關(guān)環(huán)境糾紛的處理和l環(huán)境損害賠償?shù)囊?guī)定散見于《民法通則》、《環(huán)境保護(hù)漕法》、《水污染防治法》、《走氣污染防治法》等法律之中。鑒于全球化的環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，環(huán)境污染事故不斷發(fā)生。有必要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)立法，借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，立足我國的實(shí)際，確立相應(yīng)的“環(huán)境民事公益訴訟制度、環(huán)境損害賠償范圍、環(huán)境損害賠償責(zé)任社會(huì)化機(jī)制”，制定統(tǒng)一的《環(huán)境損害賠償法》。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境損害；環(huán)境民事公益訴訟；精神損害賠償；環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)

[中圖分類號(hào)]D92[文獻(xiàn)標(biāo)浹碼]A

[文章編號(hào)]1673-0461(2009)07-0087-06

一、環(huán)境民事公益訴訟制度的建立

環(huán)境公益訴訟，是指當(dāng)行政機(jī)關(guān)或其他公權(quán)力機(jī)構(gòu)、企業(yè)或其他組織及個(gè)人的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或可能遭受侵害時(shí)，公民或團(tuán)體為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起的訴訟。根據(jù)被訴對象不同，環(huán)境公益訴訟可以分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。所謂環(huán)境民事公益訴訟是指公民或者組織針對其他公民或者組織侵害公共環(huán)境利益的行為，請求法院提供民事性質(zhì)的救濟(jì)。環(huán)境民事公益訴訟通過法院對于環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為的制裁，目的是為了讓被訴者停止環(huán)境侵害行為，恢復(fù)被破壞或污染的環(huán)境。

環(huán)境民事公益訴訟涉及的問題主要是：提起公益訴訟的原告范圍、訴訟的理由和目的、公益訴訟的行使等問題。

(一)原告可以是任何單位或個(gè)人

在公益訴訟主體問題上，可以借鑒美國的做法，將檢察機(jī)關(guān)、公民個(gè)人、任何組織都納入公益訴訟的原告范圍，以提高公民的環(huán)境意識(shí)，加強(qiáng)環(huán)境公益的保護(hù)。在我國實(shí)踐中，存在個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟沒有依據(jù)而被駁回的現(xiàn)象。①其實(shí)，環(huán)境權(quán)不僅是一種私權(quán)，更是一種公權(quán)。一些環(huán)境污染行為所侵害的對象既有特定公民和單位的財(cái)產(chǎn)或人身利益，也有社會(huì)公眾的共同利益。因此，維護(hù)環(huán)境權(quán)益是大家的權(quán)利，任何單位或個(gè)人都應(yīng)享有環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，無論訴訟原告是否受到環(huán)境污染的直接侵害或間接侵害、財(cái)產(chǎn)損害或精神損害。

(二)環(huán)境民事公益訴訟的目的是為了“公共利益”

從民事公益訴訟的目的來看，凡是危害或者可能危害國家利益、社會(huì)公共利益的民事違法行為都應(yīng)當(dāng)屬于可訴范圍。即只要環(huán)境污染行為侵害了公眾利益(環(huán)境公益)的情況下，就可以提起環(huán)境民事公益訴訟。如果一個(gè)環(huán)境污染行為侵害了特定當(dāng)事人的利益，如企業(yè)的污水排放進(jìn)入漁民的養(yǎng)魚池致使魚的死亡，并沒有殃及其他人的利益和環(huán)境權(quán)益，那么，即使某養(yǎng)育者不提起損害賠償訴訟。也沒有必要適用環(huán)境民事公益訴訟。

在此有必要討論的是何謂“環(huán)境公益”?公共利益，簡稱公益，與私益相對，公共利益由“公共”和“利益”兩部分組成。當(dāng)然，“要想給出一個(gè)能在理論屆或?qū)嶋H工作者中公認(rèn)的社會(huì)公共利益定義是不可能的”，因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷進(jìn)步，社會(huì)利益呈現(xiàn)多元化趨勢，公共利益在外延上隨著社會(huì)利益多元化的發(fā)展而不斷延伸。這使得公共利益的范圍是沒有明顯界限。環(huán)境公共利益也是一種公眾利益。對環(huán)境公益的判斷，應(yīng)考慮以下幾點(diǎn)：環(huán)境公益的主體應(yīng)該是一定范圍內(nèi)的所有成員(對多數(shù)人而不是單一的個(gè)人)；其次，環(huán)境公益涉及的范圍可以是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；也可以是一個(gè)自然區(qū)域。

(三)環(huán)境民事公益訴訟中的相關(guān)措施——鼓勵(lì)環(huán)境民事公益訴訟。由于環(huán)境民事公益訴訟具有公益性，一般的人或單位往往不會(huì)積極參與環(huán)境民事公益訴訟。因此，為了保護(hù)公共環(huán)境利益，有必要鼓勵(lì)環(huán)境民事公益訴訟。①公益訴訟中原告的訴訟費(fèi)用應(yīng)該免收。只要是為了公共利益而起訴的，無論勝訴敗訴，訴訟費(fèi)都不應(yīng)該由原告承擔(dān)。②對公益訴訟的原告應(yīng)當(dāng)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。起訴人為了社會(huì)公益而起訴，必然消耗其時(shí)間、精力、金錢。若不給原告一定的獎(jiǎng)勵(lì)，沒有提起公益訴訟的激勵(lì)機(jī)制，也許不會(huì)有更多的人為了維護(hù)環(huán)境公益而去起訴。③應(yīng)當(dāng)把公益訴訟納入法律援助的范疇。法律援助是政府給予經(jīng)費(fèi)保障的法律服務(wù)工作，而公益訴訟本身就是為了維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。把公益訴訟納入法律援助的工作范圍，還能積極倡導(dǎo)執(zhí)業(yè)律師從事公益訴訟活動(dòng)。

——防止環(huán)境民事公益訴訟的濫用。在鼓勵(lì)公民或單位積極參與環(huán)境民事公益訴訟的同時(shí)，為防止濫用訴權(quán)，也應(yīng)對公益訴訟予以一定的限制：①把向有關(guān)行政部門投訴或向檢察院投訴作為提起公益訴訟的必經(jīng)程序，通過有關(guān)行政機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查處理，減少訴訟的發(fā)生。如果接受投訴的行政機(jī)關(guān)或檢察院在一定期限內(nèi)不予答復(fù)。原告才可以提起民事公益訴訟。②對于原告的訴訟，法院應(yīng)當(dāng)審查原告的基本證據(jù)。對于故意捏造事實(shí)進(jìn)行虛假告發(fā)的，應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。③對原告自由處分權(quán)應(yīng)給予一定的限制，原告如果妻求撤訴，除因證據(jù)不足，被告承認(rèn)錯(cuò)誤并接受處罰外，凡事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，被告明顯違反法律，侵害社會(huì)公共利益，一般不允許撤訴。

(四)環(huán)境民事公益訴訟的民事救濟(jì)方式

在提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，原告可以提出如下請求：停止環(huán)境侵權(quán)行為、排除危害；恢復(fù)被污染破壞的生態(tài)環(huán)境和自然環(huán)境；賠償污染破壞環(huán)境的損失(如環(huán)境資源的整治費(fèi)用、恢復(fù)費(fèi)用等)；實(shí)際受害人的財(cái)產(chǎn)損失和精神損失。

二、確定環(huán)境精神損害賠償、環(huán)境損害恢復(fù)賠償和懲罰性賠償

環(huán)境污染致人損害的，其賠償范圍應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)環(huán)境特點(diǎn)，直接損失應(yīng)予賠償，間接損失也應(yīng)賠償；污染所致人身傷害、財(cái)產(chǎn)損失和精神損害應(yīng)當(dāng)予以賠償，污染所致生態(tài)環(huán)境本身之損害，也應(yīng)通過治理、修復(fù)以及監(jiān)測、觀察實(shí)現(xiàn)賠償。隨著工業(yè)革命和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，環(huán)境侵權(quán)問題的出現(xiàn)，現(xiàn)代世界許多國家的立法及判例都承認(rèn)在環(huán)境侵權(quán)案件中給予受害人精神損害賠償。有的國家還確定的懲罰性賠償制度，以嚴(yán)懲惡意制造環(huán)境污染事故行為人。

(一)精神損害賠償

在有些污染事故中，如果采用補(bǔ)償性賠償，在難以包括造成的無法用金錢衡量的受害人的精神損害、社會(huì)環(huán)境公共權(quán)益損害(甚至是后代人的環(huán)境權(quán)益的損害)。在司法實(shí)踐中許多環(huán)境侵權(quán)案件中的受害人因?yàn)榧雍θ说那謾?quán)行為遭受到難以彌補(bǔ)的精神損害，但獲得賠償?shù)膮s很少，這實(shí)在是有悖于“有損害就有賠償”的基本法律原則。因此，應(yīng)根據(jù)環(huán)境侵權(quán)的特點(diǎn)，將精神損害賠償和環(huán)境損害恢復(fù)賠償列入環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?/p>

所謂精神損害賠償，是指加害人因其侵權(quán)行為引起受害人精神利益損害而依法承擔(dān)的賠償責(zé)任。當(dāng)環(huán)境侵權(quán)行為導(dǎo)致受害人的精神損害時(shí)，受害人理應(yīng)能夠就此種損害請求賠償。將精神損害賠償因入環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域，能夠?yàn)槭芎θ颂峁└尤嬗行У木葷?jì)，更好地實(shí)現(xiàn)其救濟(jì)功能。

根據(jù)最高人民法院2001年3月8日頒布的法釋[2001]7號(hào)《關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償

問題的解釋》的規(guī)定自然人因生命權(quán)，健康權(quán)等人格權(quán)利遭受非法侵害。向人民法院起訴請求賠償精神損害的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以受理。精神損害賠償?shù)姆秶ㄋ姆N情形：一是侵害他人生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)、姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、人身自由權(quán)等人格權(quán)，給他人造成精神損害的；二是侵犯監(jiān)護(hù)身份權(quán)非法使被監(jiān)護(hù)人脫離監(jiān)護(hù)，給監(jiān)護(hù)人造成精神損害的；三是侵害死者人格權(quán)或非法利用、侵害遺體、遺骨給死者近親屬造成精神損害的；四是滅失或毀損他人具有人格象征意義的特定紀(jì)念物品而造成精神損害。

環(huán)境侵權(quán)行為的特殊性決定了精神損害賠償必要性。環(huán)境侵權(quán)行為具有長久性、危害性強(qiáng)、損害范圍結(jié)果廣，不光會(huì)造成單單的財(cái)產(chǎn)和人身利益損失，有的環(huán)境侵權(quán)行為更會(huì)造成精神上的損害，給受害者帶來無比的精神痛苦；有的危害甚至?xí)ㄟ^遺傳因素危及后代。特別是如噪音侵權(quán)，惡嗅氣體侵權(quán)等這些不能以直接的實(shí)際人身或財(cái)產(chǎn)損失表現(xiàn)出來的侵權(quán)行為，其主要的侵害結(jié)果就是精神上的折磨和痛苦。追究精神損害賠償?shù)哪康脑谟诰葷?jì)肉體痛苦和心理痛苦，撫慰創(chuàng)傷，化解悲痛。精神損害賠償?shù)摹皳嵛拷鹗墙柚泿诺男睦砉δ埽_(dá)到人道主義目的”。

(二)環(huán)境損害恢復(fù)賠償

我國環(huán)境侵權(quán)損害賠償立法應(yīng)徹底貫徹“全面救濟(jì)受害人”理念，對于受害人在今后的生活過程中，因健康被害而必須支付的費(fèi)用、為受害人在傷殘后發(fā)揮余力，使其盡可能過正常人生活的訓(xùn)練費(fèi)、照料費(fèi)等應(yīng)成為損害賠償?shù)姆秶Ｍ瑫r(shí)，也應(yīng)貫徹恢復(fù)原狀的理念。

在環(huán)境侵權(quán)中，如果對生態(tài)環(huán)境造成了破壞，損害賠償應(yīng)當(dāng)包括治理和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的費(fèi)用。例如，由于違規(guī)排放污水致使部分耕地上的農(nóng)作物全部死亡，同時(shí)導(dǎo)致了這部分土地嚴(yán)重堿化。在這種情況下，污染人除了要賠償受害人因此直接遭受的農(nóng)作物損失之外，還可以通過環(huán)境民事公益訴訟，要求污染行為人承擔(dān)因恢復(fù)地力而需要支出的費(fèi)用。

我國《民法通則》第134條、《水土保持法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》中有關(guān)恢復(fù)原狀、恢復(fù)植被、土地復(fù)墾等規(guī)定，都是通過使加害人承擔(dān)恢復(fù)原狀責(zé)任方式。最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境再生之目的。我們可以借鑒日本的成功經(jīng)驗(yàn)，除采取通過恢復(fù)原狀責(zé)任方式，由加害人通過治理、整治環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境再生之功能外，還可以采取使加害人賠償受害人“環(huán)境再生金”，由受害人治理環(huán)境，恢復(fù)良好環(huán)境狀態(tài)。以最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境再生的功能。

(三)在一定的條件下適用懲罰性賠償

我國目前對懲罰性賠償?shù)囊?guī)定，僅限于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第49條的雙倍賠償，其適用條件也作了比較嚴(yán)格的限制。從我國環(huán)境污染事故現(xiàn)狀看，將懲罰性賠償制度引入我國環(huán)境法律中，制裁并預(yù)防惡性事故的發(fā)生實(shí)有必要。

在一般情況下，侵權(quán)入承擔(dān)環(huán)境損害賠償以“全面賠償”為原則，目的是補(bǔ)償受害人的損失。但實(shí)踐中，有些環(huán)境侵權(quán)人實(shí)施環(huán)境污染行為不是過失而是故意甚至是惡意，污染者在污染侵害無辜受害人給受害人造成巨大的損失時(shí)自身得到發(fā)展和盈利，如果只要求這類侵權(quán)人對受害人進(jìn)行補(bǔ)償性的賠償，達(dá)不到責(zé)任目的。侵權(quán)人在承擔(dān)賠償責(zé)任后，為獲得更大的利益不惜繼續(xù)污染環(huán)境。因此，有必要對惡意污染環(huán)境且后果比較嚴(yán)重的侵權(quán)人適用懲罰性賠償，讓侵權(quán)人對自身的行為付出相應(yīng)的代價(jià)后，對自己的行為謹(jǐn)慎注意。

通過懲罰性賠償?shù)倪m用，對危險(xiǎn)事業(yè)經(jīng)營者一定的壓力，體現(xiàn)環(huán)境損害賠償制度的預(yù)防原則。

三、環(huán)境損害賠償責(zé)任社會(huì)分擔(dān)機(jī)制的確定

與傳統(tǒng)的侵權(quán)行為相比，環(huán)境侵權(quán)有其特殊性，其中侵害對象的社會(huì)廣范性尤為突出(印度的博怕爾毒氣外溢、前蘇聯(lián)的切爾若貝利核泄漏、美國三里島核污染等)，傳統(tǒng)的救濟(jì)方式在解決環(huán)境侵權(quán)糾紛問題上已經(jīng)力不從心，環(huán)境損害賠償社會(huì)的必要性日益凸顯，分擔(dān)公害損失和環(huán)境侵權(quán)公害救濟(jì)社會(huì)化成為各國的立法趨勢。如瑞典的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了“環(huán)境損害保險(xiǎn)制度”，日本頒布《公害健康受害補(bǔ)償法》，規(guī)定對從事會(huì)成為公害原因的活動(dòng)的單位征收“賦課金”。國外對環(huán)境損害賠償責(zé)任社會(huì)分擔(dān)機(jī)制辦法主要有：環(huán)境損害賠償責(zé)任保險(xiǎn)制度、環(huán)境損害賠償基金制度、環(huán)境損害賠償國家補(bǔ)償制等。

但我國立法在環(huán)境損害賠償責(zé)任分擔(dān)機(jī)制方面十分薄弱，實(shí)有必要借鑒國外的有效做法，結(jié)合我國的實(shí)際確定環(huán)境損害賠償責(zé)任社會(huì)分擔(dān)機(jī)制。

(一)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的確定

根據(jù)我國的國情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在起步階段，應(yīng)采用“自愿投保為主，強(qiáng)制性投保為輔”的模式，對產(chǎn)生環(huán)境污染和危害嚴(yán)重的行業(yè)實(shí)行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，如對核事故、放射性物質(zhì)、油污染以及重金屬、石棉等可能致殘、致畸的有毒危險(xiǎn)品等所造成的突發(fā)性環(huán)境損害和長期累積性損害實(shí)行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。

在確定環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)范圍時(shí)，應(yīng)綜合考慮受害者、保險(xiǎn)人、被保險(xiǎn)人的利益，通過環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施，真正達(dá)到“分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)受害者、維護(hù)社會(huì)和國家利益”的目的。從國外的實(shí)踐看，雖然保險(xiǎn)責(zé)任范圍又?jǐn)U大趨勢，但這種趨勢不可能最終取消保險(xiǎn)責(zé)任的限制。我國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)仍處于起步階段，有關(guān)的法律法規(guī)不健全。設(shè)計(jì)適宜的保險(xiǎn)合同條款也不是朝夕之事，因此，保險(xiǎn)責(zé)任的范圍不宜過寬。

在環(huán)境污染損害賠償范圍的確定上，通常遵循兩個(gè)原則，一是對財(cái)產(chǎn)損失全部賠償?shù)脑瓌t；二是對人身傷害只賠償所引起的財(cái)產(chǎn)損失的原則。對財(cái)產(chǎn)損失全部賠償，是指賠償范圍的大小要以行為人的污染行為所造成的財(cái)產(chǎn)損失大小為依據(jù)，全部予以賠償；對人身傷害只賠償因傷害而產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)損失。

在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)中，保險(xiǎn)費(fèi)率的確定是最困難的，這不僅是因?yàn)楸ｋU(xiǎn)費(fèi)率的確定需要大量的環(huán)境污染侵權(quán)事實(shí)作為基礎(chǔ)，而且還因?yàn)橐獪?zhǔn)確的確定每個(gè)企業(yè)污染風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)非常困難。針對我國目前的情況，對重點(diǎn)污染區(qū)域、一般污染區(qū)域、輕度污染區(qū)域的排污企業(yè)實(shí)行差別費(fèi)率，并且對每個(gè)區(qū)域的排污企業(yè)的排污程度不同實(shí)行可浮動(dòng)的保險(xiǎn)費(fèi)率。這樣不僅可以照顧到不同污染區(qū)域不同污染程度企業(yè)的公平，同時(shí)還有利于促使企業(yè)不斷的提高技術(shù)水平，減少污染物的排放，防范事故風(fēng)險(xiǎn)，避免事故的發(fā)生。

為平衡保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人的利益，促進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的健康發(fā)展，可以借鑒美國的做法，規(guī)定環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)索賠時(shí)效最長為30年。但對于一些后果明顯并確定的，保險(xiǎn)索賠時(shí)效可規(guī)定為3年，自危害后果發(fā)生之日起計(jì)算。如果索賠時(shí)效太短，部分受害人的權(quán)利保護(hù)就難以實(shí)現(xiàn)。

由于我國幅員廣闊、環(huán)保水準(zhǔn)又參差不齊，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的理論研究和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)都很欠缺，如果由一家或幾家保險(xiǎn)公司單獨(dú)承保不現(xiàn)實(shí)，建議根據(jù)保險(xiǎn)事故的不同，選擇不同的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。如對于突發(fā)性的環(huán)境事故，可采取英國的方式由現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司承保；而對于持續(xù)性的環(huán)境

事故，可借鑒美國的方式組建專門的政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展相應(yīng)的業(yè)務(wù)?；蛘哂蓢噎h(huán)境保護(hù)總局與中國保監(jiān)會(huì)協(xié)商，選取有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的保險(xiǎn)公司進(jìn)行聯(lián)保。

(二)環(huán)境責(zé)任賠償基金行政補(bǔ)償制度的建立

基金是對污染賠償義務(wù)人賠償金額不足以彌補(bǔ)受害人損失的部分進(jìn)行補(bǔ)償?；饋碓匆话阌蓮氖挛廴疚ｋU(xiǎn)行為中獲取收益者繳納，即由政府以征收環(huán)境費(fèi)(包括排污費(fèi)、自然資源補(bǔ)償費(fèi)等)、環(huán)境稅等特別的費(fèi)、稅作為籌資方式而設(shè)立損害補(bǔ)償基金，并設(shè)立相應(yīng)的救助條件。以該基金補(bǔ)償受害人。

基金在運(yùn)營者或所有人賠償受害人或針對損害采取救濟(jì)措施的民事責(zé)任限度之外，提供了一層附加保護(hù)?；饳C(jī)制的產(chǎn)生和發(fā)展是基于對受害者的賠償考慮進(jìn)行的：(1)當(dāng)運(yùn)營者由于免責(zé)原因不能被追究責(zé)任時(shí)：比如共同過失、時(shí)限或者經(jīng)濟(jì)限制等；(2)當(dāng)運(yùn)營者的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足以承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)；(3)當(dāng)總的賠償責(zé)任超過了經(jīng)濟(jì)限額時(shí)；(4)提供一種緩解的過渡期。

(三)國家政府給予相應(yīng)的救助

國家政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中不能只充當(dāng)收稅的角色，也要對社會(huì)承擔(dān)責(zé)任。在環(huán)境污染損害當(dāng)中，如果受害用盡了各種救濟(jì)手段仍不能補(bǔ)償，這時(shí)候國家應(yīng)該從財(cái)政當(dāng)中拿出資金來賠償，這對于實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)政府形象有積極作用。

四、制定統(tǒng)一的《環(huán)境境損害賠償法》

我國雖然相繼頒布了一些環(huán)境保護(hù)法律。但有關(guān)環(huán)境損害賠償制度仍然明顯不足。如中國目前沒有專門法律對環(huán)境損害的基本制度予以規(guī)定，只是散見于各單行法律中。由于沒有環(huán)境損害賠償法，環(huán)境糾紛不能及時(shí)有效地解決。已經(jīng)在很大程度上影響了社會(huì)安定。環(huán)境損害賠償立法的制定將迫使排污企業(yè)自覺治理污染，減少環(huán)保部門的執(zhí)法阻力，促進(jìn)公民對環(huán)境保護(hù)事業(yè)的參與熱情，也會(huì)使我國的環(huán)境資源法體系更加健全和完善。

(一)我國關(guān)于環(huán)境損害賠償?shù)姆芍贫纫呀?jīng)初具雛形

我國《憲法》第9條規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡?6條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！钡?3條規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)?！?/p>

《民法通則》第123條規(guī)定：“從事高空、高壓、易燃、易爆、劇毒、放射性、高速運(yùn)輸工具等對周圍環(huán)境有高度危險(xiǎn)的作業(yè)造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任；如果能夠證明損害是由受害人故意造成的，不承擔(dān)民事責(zé)任?！钡?24條規(guī)定：“違反國家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！?/p>

《環(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理，當(dāng)事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。完全由于不可抗拒的自然災(zāi)害，并經(jīng)及時(shí)采取合理措施，仍然不能避免造成環(huán)境污染損害的，免于承擔(dān)責(zé)任?！钡?2條規(guī)定：“因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時(shí)效期間為3年，從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道受到污染損害時(shí)起計(jì)算?！钡?4條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，造成土地、森林、草原、水、礦產(chǎn)、漁業(yè)、野生動(dòng)植物等資源的破壞的，依照有關(guān)法律的規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任?！?/p>

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定：“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環(huán)境污染損害的。由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任。對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)。給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。”第92條規(guī)定：“完全屬于下列情形之一，經(jīng)過及時(shí)采取合理措施。仍然不能避免對海洋環(huán)境造成污染損害的，造成污染損害的有關(guān)責(zé)任者免予承擔(dān)責(zé)任：(1)戰(zhàn)爭；(2)不可抗拒的自然災(zāi)害；(3)負(fù)責(zé)燈塔或者其他助航設(shè)備的主管部門，在執(zhí)行職責(zé)時(shí)的疏忽，或者其他過失行為?！?/p>

《固體廢物污染環(huán)境防治法》第84條規(guī)定：“受到固體廢物污染損害的單位和個(gè)人，有權(quán)要求依法賠償損失。賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他固體廢物污染環(huán)境防治工作的監(jiān)督管理部門調(diào)解處理；調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以向人民法院提起訴訟。當(dāng)事人也可以直接向人民法院提起訴訟。國家鼓勵(lì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)對固體廢物污染環(huán)境訴訟中的受害人提供法律援助?！钡?5條規(guī)定：“造成固體廢物污染環(huán)境的，應(yīng)當(dāng)排除危害，依法賠償損失，并采取措施恢復(fù)環(huán)境原狀?！钡?6條規(guī)定：“因固體廢物污染環(huán)境引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任?！?/p>

由此可見，我國關(guān)于環(huán)境損害賠償?shù)姆芍贫纫呀?jīng)初具雛形。但是，由于存在明顯的不足，一些環(huán)境損害賠償糾紛難以解決。

(二)存在的主要問題

盡管我國《民法通則》和大量環(huán)境立法都對環(huán)境污染損害賠償民事責(zé)任作了規(guī)定。但實(shí)踐中一些環(huán)境污染民事案件或者久拖不決，或者屢訴屢敗的狀況，不僅嚴(yán)重?fù)p害公民的身體健康和財(cái)產(chǎn)安全，而且極大地挫傷了人們參與環(huán)境保護(hù)的熱情和積極性，從根本上不利于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的健康發(fā)展。如果從環(huán)境損害賠償制度上探究，問題主要有以下幾個(gè)方面：

1制度內(nèi)容不健全

在實(shí)體制度方面，對污染損害賠償責(zé)任的構(gòu)成要件、責(zé)任范圍、賠償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)等問題，總體而言缺乏明確規(guī)定，已經(jīng)制定出來的相關(guān)法律之間也存在不夠協(xié)調(diào)甚至相互矛盾的問題。在程序制度方面，對環(huán)境公益訴訟總體上缺乏明確清晰的規(guī)定，使許多污染受害者得不到法律救濟(jì)。如我國《民事訴訟法》沒有規(guī)定“環(huán)境民事公益訴訟”，當(dāng)發(fā)生涉及環(huán)境公益的污染事故后，公民欲提起環(huán)境公益訴訟沒有依據(jù)。

2現(xiàn)有規(guī)定比較籠統(tǒng)

如從實(shí)體法上看，《民法通則》第124條規(guī)定，“違反國家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任”；《環(huán)境保護(hù)法》第41條和幾部污染防治法也規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理；當(dāng)事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。”這種簡單籠統(tǒng)的規(guī)定，不僅使環(huán)保部門和人民法院在處理環(huán)境損害賠償糾紛時(shí)無具體規(guī)則可循，許多事實(shí)基本相同的案件在不同的法院或不同的法官審理時(shí)會(huì)有截然不同的判決結(jié)果。

3有的規(guī)定存在不協(xié)調(diào)

如按照《民法通則》的規(guī)定，承擔(dān)污染損害

的民事責(zé)任，必須以違反環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定為前提，而《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的環(huán)境民事責(zé)任則不以違法為條件，只要造成了環(huán)境污染危害，就要承擔(dān)排除危害、賠償損失的責(zé)任。由于《民法通則》與《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定不一致，給執(zhí)法者思想上帶來一定程度的混亂，導(dǎo)致在實(shí)踐中人們?yōu)榈降讘?yīng)該給環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、排污標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)什么樣的地位而爭論不休。

因此，從保護(hù)環(huán)境的發(fā)展趨勢和我國的立法現(xiàn)狀看，制定統(tǒng)一的《環(huán)境損害賠償法》勢在必行。

(三)《環(huán)境損害賠償法》的主要內(nèi)容設(shè)計(jì)

我國環(huán)境法的立法目的，就是最大限度的保障人體健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。也就是既注意維護(hù)人類本身的健康，又不放棄對未來環(huán)境的保護(hù)和為后代人的生存、發(fā)展創(chuàng)造良好的契機(jī)，把當(dāng)代人的發(fā)展建立在不危及后代人的需求之上。環(huán)境損害賠償不僅體現(xiàn)了維護(hù)受害人的權(quán)益、維護(hù)公平與正義的需要，也是保護(hù)環(huán)境、恢復(fù)環(huán)境的需要。我們可以借鑒瑞典的做法，通過制定《環(huán)境損害賠償法》，可以極大地便利受害者的訴訟，同時(shí)也有利于立法的統(tǒng)一和正確適用法律。

環(huán)境損害賠償法的主要內(nèi)容應(yīng)包括——

1從實(shí)體方面而言

主要涉及的問題是：環(huán)境損害賠償責(zé)任的構(gòu)成要件；環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?；損害賠償數(shù)額的確定；共同致害的法律責(zé)任承擔(dān)；環(huán)境損害賠償責(zé)任社會(huì)化承擔(dān)機(jī)制。

2從程序方面而言

主要涉及的問題有：環(huán)境民事公益訴訟的條件、證據(jù)的收集和舉證責(zé)任的承擔(dān)、因果關(guān)系的確定、環(huán)境侵權(quán)損害的評估、訴訟時(shí)效。

通過制定統(tǒng)一的《環(huán)境損害賠償法》這種方式集實(shí)體法與程序法為一體，其優(yōu)點(diǎn)十分明顯。一是可以極大地便利受害者的訴訟。受害者只需要按照《環(huán)境損害賠償法》的規(guī)定就可以明確所有的實(shí)體問題和程序性問題，無需再到眾多的民事立法、環(huán)境立法中尋找有利于自己的規(guī)定；二是也有利于立法的統(tǒng)一和司法機(jī)關(guān)正確適用法律。但是，出臺(tái)一部具有時(shí)代感、符合國情、與相關(guān)法律協(xié)調(diào)的《環(huán)境損害賠償法》的難度也應(yīng)是可想而知的。

另外。在制定《環(huán)境損害賠償法》時(shí)，必須與《民法通則》或?qū)淼摹睹穹ǖ洹?、《侵?quán)責(zé)任法》等相關(guān)法律協(xié)調(diào)，絕不是“另起爐灶、再搭臺(tái)”?，F(xiàn)行民法典草案中對環(huán)境損害賠償只是作出原則性的規(guī)定，而大量的體現(xiàn)環(huán)境損害賠償特征的詳細(xì)規(guī)定也不可能體現(xiàn)在民法典中，需要一部特別法來容納這些內(nèi)容。