政府問責(zé)路徑探討

李建強(qiáng)　王　毅

摘要：隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方國家的興起和我國行政管理體制改革的不斷深入，越來越多的非政府部門參與到公共治理中。首先分析了公共治理主體多元化狀態(tài)下政府責(zé)任呈現(xiàn)的新特點(diǎn)，繼而從民主政治理論、委托代理理論、公共選擇理論、善治理論四個(gè)方面分析了我國政府問責(zé)建設(shè)的理論基礎(chǔ)，通過問題剖析，最后提出我國的政府問責(zé)應(yīng)從問責(zé)法規(guī)建設(shè)、問責(zé)文化重塑、問責(zé)機(jī)制創(chuàng)新、問責(zé)主體多元等方面完善措施。

關(guān)鍵詞：政府責(zé)任；政府問責(zé)；多元治理主體

中圖分類號(hào)：D631.43

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672—3198(2009)11—0054－02

1公共治理主體多元化視角下政府責(zé)任的提出

在以傳統(tǒng)官僚制為核心的行政管理模式中，公共管理參與者被簡(jiǎn)單的劃分為嚴(yán)重對(duì)立的管理主體與管理客體，強(qiáng)調(diào)主體相對(duì)于客體的優(yōu)先性和至上性的思想。伴隨著信息化和全球化的到來，傳統(tǒng)官僚制的外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化，建立在“主體——客體”二分思維范式之上的權(quán)力監(jiān)督問責(zé)機(jī)制失去了應(yīng)有的價(jià)值。20世紀(jì)70年代以來，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方國家的興起，許多政府轉(zhuǎn)向以“經(jīng)濟(jì)、效率、效能”為目標(biāo)的管理改革運(yùn)動(dòng)。為了提高政府部門的服務(wù)效率，本著由效率優(yōu)位向績(jī)效優(yōu)位轉(zhuǎn)移的原則，西方各國實(shí)行了將國有企業(yè)私營化、公共事務(wù)管理民營化和政府業(yè)務(wù)合同化的行政改革，使眾多非政府部門實(shí)體參與到公共事務(wù)的管理中來，形了公共治理主體多元化的局面。

公共治理主體的多元化不是對(duì)傳統(tǒng)政府管理模式的否定，它體現(xiàn)的參與合作不是一般的民主機(jī)制理念中所包含的政府為主導(dǎo)、對(duì)社會(huì)多樣性成份的吸納與接收，而是一種平行的、各自以主體身份而出現(xiàn)的合作與對(duì)話機(jī)制；它不是某種整套規(guī)則或某種形式的活動(dòng)，而是一個(gè)以協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)的社會(huì)互動(dòng)，治理既涉及公共部門，也包括私人部門。所謂的公共治理主體多元化主要是指“依靠多元的主體互相發(fā)生影響的互動(dòng)以實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的社會(huì)管理活動(dòng)”的狀態(tài)?；谥軄喸浇淌谠谛姓栘?zé)制研究中提出的相關(guān)觀點(diǎn)，本文將擇取多元治理主體這一視角對(duì)政府問責(zé)展開探討。

2治理主體多元化視角下我國政府問責(zé)建設(shè)的理論基礎(chǔ)

2.1民主政治理論

人民擁有一切權(quán)力并不意味著全體人民直接行使公共權(quán)力，代議制下民意代表對(duì)人民利益的負(fù)責(zé)就是政府責(zé)任的最初起源。在這種間接民主之下，國家權(quán)力的所有者與行使者發(fā)生了分離，執(zhí)掌權(quán)力的少數(shù)人運(yùn)用權(quán)力時(shí)人民是要承擔(dān)交易風(fēng)險(xiǎn)的，誠如孟德斯鳩所言：“有權(quán)力的人們?cè)谶\(yùn)用權(quán)力時(shí)非走到極限絕不停止”，如果對(duì)權(quán)力運(yùn)用者缺乏強(qiáng)有力的外部約束監(jiān)督，權(quán)力的腐敗和人民利益的損害幾乎是必然的。所以，對(duì)權(quán)力運(yùn)用者的監(jiān)督是必須的。在公共治理主體多元化的狀態(tài)下，首先，權(quán)力的運(yùn)用者除去政府之外，還包括由政府權(quán)力轉(zhuǎn)讓而成為治理主體的許多非政府部門實(shí)體，在政府承擔(dān)“無責(zé)任”前提下，責(zé)任主體多元化；其次，伴隨著責(zé)任主體的多元化，對(duì)政府的問責(zé)主體必須實(shí)現(xiàn)理論回歸，即只要是權(quán)力的讓渡者就享有對(duì)政府的問責(zé)權(quán)。在我國包括人大、司法、政協(xié)、人民團(tuán)體、媒體以及公民個(gè)人都是政府問責(zé)的參與力量。這種參與式民主下的政府問責(zé)是民主政治原則的彰顯。

2.2委托代理理論

主權(quán)不能由所有公民行使，人們只能選出代表代為行使自己的權(quán)利，由此產(chǎn)生了民主政治領(lǐng)域的委托代理關(guān)系。標(biāo)準(zhǔn)的委托代理理論有兩個(gè)基本假設(shè)。即委托人對(duì)有隨機(jī)的產(chǎn)出沒有直接的貢獻(xiàn)，并且代理人的行為不易直接被委托人察覺。權(quán)力所有者的人民與權(quán)力行使者的政府在意志上不可能一致。矛盾沖突時(shí)有發(fā)生。委托代理關(guān)系下的政府基于兩個(gè)理論假設(shè)，加上自身的有限理性和機(jī)會(huì)主義，會(huì)使人民付出相當(dāng)?shù)慕灰壮杀?，而代理行為的不易察覺又為政府自由裁決量的恣意擴(kuò)展提供了空間，造成人民權(quán)力的扭曲、公共治理效率低下以及腐敗滋生，公眾利益受到侵害。權(quán)力擁有者對(duì)權(quán)力運(yùn)用者的監(jiān)督是最有效的監(jiān)督。

2.3公共選擇理論

政府不是萬能的，有其自身的缺陷和不足：進(jìn)行政治決策的人和進(jìn)行市場(chǎng)決策的人一樣，都受自身效用最大化的影響；政府是由人來組成的，作為政府組成的官員以及政府自身也有自己的行為目標(biāo)，這些行為目標(biāo)與公眾利益之間存在的差異是政府責(zé)任得以存在的現(xiàn)實(shí)根源。政府決策時(shí)，以公共物品為決策對(duì)象，以公民選票為決策導(dǎo)向，然而由于政治市場(chǎng)交易雙方的群體性、交易過程的復(fù)雜性以及交易結(jié)果的間接性，使得政府決策容易出現(xiàn)失誤，并在一定程度上將根據(jù)公眾利益進(jìn)行選擇的過程演化為特殊利益集團(tuán)之間進(jìn)行利益協(xié)調(diào)的過程，伴隨而來的是政府“尋租”活動(dòng)的產(chǎn)生，對(duì)公眾利益的抵觸也會(huì)成為政府消極怠工，效率低下的一大原因。應(yīng)當(dāng)看出，公共選擇理論中所謂的政治領(lǐng)域“市場(chǎng)化”視角下，政府行為對(duì)一般公眾據(jù)有很強(qiáng)的隱蔽性，要加強(qiáng)對(duì)政府的問責(zé)，需要大眾監(jiān)督與專業(yè)監(jiān)督相結(jié)合，過程監(jiān)督與重點(diǎn)監(jiān)督相結(jié)合，擴(kuò)大監(jiān)督范圍，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的專業(yè)化對(duì)約束政府行為極有必要。

2.4善治理論

治理主體的多元化造成主體間責(zé)任界限的模糊性，并且權(quán)力之間不再是科層官僚制下的條塊分割，權(quán)力的扁平化與交叉性日益突出，這種自主自制的公共治理網(wǎng)絡(luò)體系對(duì)社會(huì)自治力有新的要求。社會(huì)實(shí)現(xiàn)了權(quán)利回歸，政府成為公共治理體系的協(xié)調(diào)者，公民與政府的關(guān)系由服從變?yōu)楹献?，公民自治成為常態(tài)，政府的作用趨向于政策輸出和公共產(chǎn)品提供。此時(shí)政府處在公共治理鏈條的上游，決策失誤和導(dǎo)向錯(cuò)誤而引發(fā)的后果將更加嚴(yán)重。政府問責(zé)不僅是必須的，而且要突破原來的問責(zé)理念，將公民對(duì)政府的問責(zé)轉(zhuǎn)化為公民對(duì)政府的治理。

3治理主體多元化視角下我國政府問責(zé)問題及對(duì)策

隨著社會(huì)的發(fā)展，政府的行政環(huán)境較之于以前有了深刻變化。社會(huì)主體的參與使行政權(quán)力重新配置，但由于我國行政職位分類機(jī)制不健全，政務(wù)類和業(yè)務(wù)類公務(wù)人員職責(zé)不清，造成責(zé)任虛置或無法追究；我國兩千多年的封建君主專制統(tǒng)治使得“官本位”觀念影響至今，多元治理語境下政府的“主導(dǎo)”作用受此影響又被異化為“領(lǐng)導(dǎo)”作用；長(zhǎng)期以來，由于政府官員升降選用的權(quán)力是由各級(jí)黨委組織部門，人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府官員沒有足夠的威懾力，加之人大代表的產(chǎn)生并不具有足夠的代表性和問責(zé)啟動(dòng)機(jī)制的缺失，人大對(duì)于政府的問責(zé)或是流于形式，或是處于缺位狀態(tài)；政府內(nèi)部的專門監(jiān)督問責(zé)機(jī)構(gòu)處于一種尷尬的境地，由于體制設(shè)計(jì)的缺陷，這些部門受同級(jí)行政機(jī)關(guān)和上級(jí)業(yè)務(wù)部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，雖然在程序和制度上都開創(chuàng)了相應(yīng)渠道，但本部門的人事安排、財(cái)政撥款等事關(guān)個(gè)人利益的權(quán)力卻掌握在同級(jí)行政機(jī)關(guān)手里，缺乏監(jiān)督問責(zé)的動(dòng)力來源和激勵(lì)機(jī)制，獨(dú)立性和權(quán)威性受到限制。再者，基于以上原因，政府權(quán)力被過分集中，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的專斷使集體領(lǐng)導(dǎo)流于形式。另外，信息公開機(jī)制、行政問責(zé)法律和績(jī)效評(píng)估機(jī)制的缺失使得政府問責(zé)問題愈加突出。概括來講，當(dāng)前

我國政府問責(zé)的主要問題集中在職責(zé)、職權(quán)和責(zé)任不清、問責(zé)文化落后、監(jiān)督問責(zé)制度虛置和政府問責(zé)約束機(jī)制不健全四個(gè)方面。

4公共治理主體多元化狀態(tài)下政府問責(zé)的路徑選擇

4、1加快關(guān)于政府問責(zé)的法律法規(guī)建設(shè)

政府責(zé)任的高效實(shí)現(xiàn)需要有嚴(yán)格的行政問責(zé)制，為此，在立法過程中必須要明確監(jiān)督主體和問責(zé)發(fā)起的主體。人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)于政府問責(zé)的權(quán)力必須通過法律得到回歸和提升，政協(xié)以及各社會(huì)團(tuán)體以及公眾對(duì)于政府監(jiān)督的權(quán)限、程序以及溝通和互動(dòng)機(jī)制都是立法需要解決的。其次，要通過立法來確定問責(zé)的客體，即行政責(zé)任承擔(dān)的主體。因?yàn)闋砍兜讲煌卫碇黧w之間職責(zé)權(quán)限的交叉和不明確，對(duì)于責(zé)任的認(rèn)定是確定責(zé)任承擔(dān)者的關(guān)鍵。再次，要通過立法來確定問責(zé)事由。對(duì)政府官員的問責(zé)事由可以是出于個(gè)人行為或集體行為，直接行為或間接行為，不作為或亂作為，嚴(yán)格區(qū)分政府與其他主體之間責(zé)任發(fā)生的因果關(guān)系，從而使問責(zé)具有針對(duì)性。最后，要通過立法來消除問責(zé)過程中的體制性障礙，諸如問責(zé)的程序、方式等因?yàn)轶w制的缺陷而不能構(gòu)建或是構(gòu)建之后不能發(fā)揮作用確保多元主體對(duì)政府問責(zé)的立體化。

4、2大力培育具有中國特色的政府問責(zé)文化

政府問責(zé)法規(guī)的建設(shè)是實(shí)施政府問責(zé)的有力基礎(chǔ)，但是完全依賴剛性的法律條款并不能取得政府官員對(duì)于問責(zé)的心理認(rèn)同，官員的引咎辭職或依法懲處不僅是基于具體的成文法規(guī)，更需要良好的問責(zé)文化和由此形成的外部壓力。加強(qiáng)政府問責(zé)文化的建設(shè)，要從政府與公民兩方面抓起。在政府方面，要加強(qiáng)對(duì)官員的道德教育，樹立“權(quán)力在民，行政為民”的思想，對(duì)人民的利益負(fù)責(zé)，履行職責(zé)與承擔(dān)責(zé)任相結(jié)合，從以民為本來的角度定政策、選干部，自身扮演的是主導(dǎo)者而非領(lǐng)導(dǎo)人，與其他治理主體之間是基于平等之上的引導(dǎo)，消除特權(quán)思想；公眾要樹立權(quán)利意識(shí)，應(yīng)該意識(shí)到在多元治理主體中，一定程度上和政府是一種合作和監(jiān)督的關(guān)系，敢于問責(zé)。

4、3全力推進(jìn)問責(zé)主體的多元化

在我國絕大多數(shù)的政府問責(zé)事件中，發(fā)起問責(zé)的主要是黨的機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)構(gòu)，人大和司法機(jī)關(guān)表現(xiàn)出令人失望的集體失語，社會(huì)團(tuán)體、媒體以及公眾由于程序、體制、利益和觀念等原因，缺乏問責(zé)意識(shí)。大力推動(dòng)異體問責(zé)是問責(zé)主體多元化的關(guān)鍵所在。推動(dòng)異體問責(zé)，首先要實(shí)現(xiàn)人大對(duì)政府問責(zé)的正?；?。充分發(fā)揮人大在立法方面的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化政府問責(zé)立法建設(shè)，同時(shí)通過對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督，通過對(duì)政府官員的選舉權(quán)，完善對(duì)政府官員的質(zhì)詢和罷免力度。司法機(jī)關(guān)要強(qiáng)化對(duì)政府行為的司法監(jiān)督，增強(qiáng)自身的獨(dú)立性，通過司法權(quán)制衡行政權(quán)，加強(qiáng)和其他享有實(shí)質(zhì)性權(quán)利的政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)的交流與合作。政協(xié)和人民團(tuán)體是基于某種集體利益而形成的組織，治理主體的多元化為他們監(jiān)督問責(zé)作用的發(fā)揮創(chuàng)造了有利條件，通過構(gòu)筑與政府的問責(zé)平臺(tái)，監(jiān)督政府的決策和執(zhí)行活動(dòng)。推進(jìn)媒體的問責(zé)關(guān)鍵在于保證媒體的新聞自由和知情權(quán)，對(duì)公眾提供準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)的政府動(dòng)態(tài)。公眾在政府問責(zé)的參與過程中，要開創(chuàng)多元化問責(zé)渠道，建立問責(zé)激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)公眾的公民意識(shí)，對(duì)政府問責(zé)產(chǎn)生要求。

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