讓官員行走在陽光之下

王大鵬

隨著中國行政體制變革的推進(jìn)，現(xiàn)代意義上的官員問責(zé)和監(jiān)督制度正逐步建立起來，做官的風(fēng)險(xiǎn)越來越大。

最近幾個(gè)月，執(zhí)政黨連著發(fā)布多份與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)的規(guī)定，包括《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)機(jī)制的意見》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》以及《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人廉潔從業(yè)若干規(guī)定》等。

這些規(guī)定，或者明確問責(zé)和加重問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的各種情由，或者將省市縣三級黨委和政府、人大常委會、政協(xié)委員會黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員等均納入中央巡視組巡視的對象，或者提高群眾滿意度在考核干部中的分量，都是從不同的角度對官員進(jìn)行監(jiān)督考核，對公共權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督。再聯(lián)系浙江慈溪、新疆阿爾泰和近日四川宜賓等地的官員財(cái)產(chǎn)公示試點(diǎn)，究其一點(diǎn)，就是要讓掌握重權(quán)的黨政各級領(lǐng)導(dǎo)干部的一言一行、一金一銀都逐步置于民眾的視野之下，讓官員在陽光下行走。

填補(bǔ)問責(zé)的制度漏洞

問責(zé)一詞民眾已經(jīng)不再陌生，自從2003年“問責(zé)風(fēng)暴”之后，官員問責(zé)成為了一大公共話題，特別是隨著一些“公共突發(fā)事件”的增多和公共權(quán)力運(yùn)行透明度的提高，對官員問責(zé)的力度也越來越大，但是，由于以前官員問責(zé)過于籠統(tǒng)化，而且散見于各種黨紀(jì)政紀(jì)的規(guī)定中，缺乏一個(gè)系統(tǒng)化、規(guī)范化的制度規(guī)定，缺乏一個(gè)明確的、具體的操作標(biāo)準(zhǔn)。所以官員問責(zé)的可操作性也隨之大打折扣；各地在行政問責(zé)范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序上缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性，也引起很大的爭議，比如，被問責(zé)官員到底能否復(fù)出，能在多長時(shí)間復(fù)出，都存在著分歧；有的地方僅僅在民憤大的公共突發(fā)事件搞“火線問責(zé)”，在日常工作中，多見的是“太平官”、“和事佬”。

這些問題的存在既可能導(dǎo)致問責(zé)結(jié)果受官員主觀意志影響過大，問責(zé)往往表現(xiàn)為因人而異，也容易引發(fā)公眾對于問責(zé)結(jié)果的質(zhì)疑。更多的問責(zé)則只“問”無“責(zé)”，一些問責(zé)官員可以悄然復(fù)出，或者異地升遷，像山西黑磚窯事件、三鹿奶粉事件以及貴州甕安事件中被問責(zé)的官員都先后復(fù)出，不但影響到政府的公信力，還暴露出問責(zé)制在實(shí)際操作中存在著一定的制度漏洞。

在《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中，為官員問責(zé)提供了一個(gè)具體的制度規(guī)定和明確的操作標(biāo)準(zhǔn)，更預(yù)示著“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)”將步入法制化的軌道?！稌盒幸?guī)定》中，對引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部明確規(guī)定：“一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，“一年后如果重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，除應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限履行審批手續(xù)外，還應(yīng)當(dāng)征求上一級黨委組織部門的意見”，這些都讓官員問責(zé)在實(shí)踐中增強(qiáng)了可操作性。可以推動官員問責(zé)從隨意走向規(guī)范，從制度走向立法。

真正的制度性問責(zé)，應(yīng)貫穿于政府管理全過程，貫穿于平日和非常時(shí)期。官員問責(zé)走向常態(tài)化，意味著問責(zé)不因時(shí)因地因人而異，對黨政官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責(zé)任，其中特別要指出的就是對于領(lǐng)導(dǎo)干部因決策嚴(yán)重失誤而遭受的問責(zé)，《暫行規(guī)定》第一條就明確規(guī)定：“決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)，凸顯了我國領(lǐng)導(dǎo)干部決策失誤的嚴(yán)重危害，而建立決策失誤責(zé)任追究制度，健全糾錯(cuò)改正機(jī)制，不只是為了追究當(dāng)事者，根本目的還在于減少決策失誤以及當(dāng)失誤發(fā)生時(shí)能及時(shí)糾正?！肮賳T問責(zé)”制下，不是只有貪污受賄的官員才會受處罰，那些沒有盡到相應(yīng)義務(wù)的瀆職人員，那些權(quán)力行使不當(dāng)沒有真正為民所用的官員，都應(yīng)受到責(zé)任追究。

財(cái)產(chǎn)的公開是最徹底的監(jiān)督

學(xué)術(shù)界對于腐敗的界定可以說是千差萬別，但是最根本的一條都是具有不當(dāng)?shù)美绻罱K無法認(rèn)定官員與他的瀆職行為有直接的利益關(guān)聯(lián)，就無法確定這是腐敗行為。反過來，一個(gè)官員一旦具有了來源不明的巨額收益，就可推斷他必然具有腐敗行為，不然無從解釋其收益緣何獲得，這也是《刑法》上巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪的法理來源。從這一原理出發(fā)，讓官員的財(cái)產(chǎn)置于陽光之下，可以從根本上杜絕他們貪腐的念頭。

繼年初浙江慈溪公示700余名副局級和局級官員財(cái)產(chǎn)狀況、新疆阿爾泰首次公開千余官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況之后，近日，四川宜賓率先在高縣試點(diǎn)推行基層領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)收入登記制度，覆蓋400名科級干部。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)的根本目的就是要為官員的財(cái)產(chǎn)合法與否提供一個(gè)可度量的指標(biāo)體系，如果用一個(gè)公式來表示，那就是用官員實(shí)際所擁有的財(cái)產(chǎn)減去他所有的合法的收入，如果小于或等于零，證明他的財(cái)產(chǎn)合法；如果大于零，則有部分的財(cái)產(chǎn)來源不日月，可以推定為非法所得，即使沒有發(fā)現(xiàn)非法所得的來源，亦可定罪。

據(jù)查證，我國最早提出“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法動議”是在1988年，至今尚未形成全國性的、正式的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度?，F(xiàn)在的主要制度是黨政機(jī)關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)和黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位和人民團(tuán)體中副縣(處)級以上干部重大事項(xiàng)報(bào)告。

從反腐敗的角度看，由于是內(nèi)部申報(bào)和容易流于形式，這兩個(gè)制度作用有限，比如2003年～2008年，全國檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的線索70％來自群眾舉報(bào)，而極少通過發(fā)現(xiàn)收入瞞報(bào)和重大事項(xiàng)隱瞞的途徑查辦大案。

因此，官員財(cái)產(chǎn)不透明的最大弊端就是為部分官員的貪污腐敗提供了最好的保護(hù)傘，因?yàn)樗麩o需為自己巨額的貪污受賄所得進(jìn)行辯解和隱藏。即使富可敵國，依然可以“臺上孔繁森，臺下王寶森”。當(dāng)貪官無需過于掩蓋自己的非法所得時(shí)，清官同樣沒有證明自己清廉的“證書”。

雖然試點(diǎn)城市的官員都參加了財(cái)產(chǎn)申報(bào)，但是根據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示，占很大比例的官員不贊成推行這項(xiàng)制度。其推廣的難度就可想而知了。中國人民大學(xué)政治學(xué)教授楊光斌認(rèn)為，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度能否推廣財(cái)產(chǎn)能否查實(shí)，取決于反腐的決心是否足夠，“如果足夠，就一定能查實(shí)，中國香港、新加坡不是都做到了嗎?辦法有很多，比如實(shí)名制消費(fèi)等，這在技術(shù)上完全可以解決?！?/p>

官員考核機(jī)制的重大變革

毛澤東說過，“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！备母镩_放30多年來，對干部的遴選和考評權(quán)主要集中于“上級”手中，而主要依據(jù)是經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)——有人稱之為“唯GDP論”，這就使得各級黨政官員普遍重視經(jīng)濟(jì)增長、項(xiàng)目投資、城市建設(shè)等有形的“政績”，而輕視甚至罔顧民生事業(yè)、社會保障、環(huán)境保護(hù)等等事關(guān)民眾福祉卻不太容易出“政績”的領(lǐng)域，造成經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展失衡。不少地方政府及其官員甚至直接介入市場，把售賣土地、招商引資等等作為自己的主業(yè)，政府的“公司化”傾向愈益嚴(yán)重，本該扮演好的“公共服務(wù)提供者”和“市場秩序維護(hù)者”角色反倒退居其次，由此導(dǎo)致民眾不滿甚至引發(fā)官民對立。

所以。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求改革當(dāng)前的領(lǐng)導(dǎo)干部考核機(jī)制，既是踐行科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會的必然要求，也符合廣大人民群眾長期以來的要求和期待。

為了更好地落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，改變官員的政績觀，中共中央政治局于6月29日審議并通過了《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)機(jī)制的意見》，提出既要考核經(jīng)濟(jì)建設(shè)情況，注重地方的GDP，更要考核經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定、保障和改善民生的實(shí)際成效，注重綠色GDP的產(chǎn)值；在考核的方式和方法上，要強(qiáng)化黨內(nèi)外干部群眾的參與和監(jiān)督，進(jìn)一步公開考核內(nèi)容、考核程序、考核方法、考核結(jié)果，增強(qiáng)考核工作透明度，尤其是要加大群眾滿意度在考核評價(jià)中的分量；要把考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要依據(jù)。如果以上的要求能推行到位，必會對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政思維和執(zhí)政方式產(chǎn)生深刻影響。

正如在司法當(dāng)中程序正義與實(shí)質(zhì)正義同等重要一樣，領(lǐng)導(dǎo)干部的考核過程、方式與考核內(nèi)容也是同等重要的。以往，領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔、任用和考核不乏吸納民意的程序安排，比如任前公示、民主推薦、民主測評等，但無須諱言，許多做法只是走走過場、流于形式，甚至弄虛作假現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。近幾年來，一些問題干部“帶病復(fù)出”、換崗任用的案例在民眾中反響強(qiáng)烈，最年輕的市長周森鋒受到輿論廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)也是他的產(chǎn)生方式，這都與忽視了領(lǐng)導(dǎo)干部的考核方式的程序正義有很大的關(guān)系。

隨著中國行政體制變革的推進(jìn)，現(xiàn)代意義上的官員問責(zé)和監(jiān)督制度正逐步建立起來，做官的風(fēng)險(xiǎn)越來越大，所以不少官員慨嘆，今天的官難當(dāng)?？梢灶A(yù)見的是，從以上的規(guī)定、政府的實(shí)踐和中央的決心不難看出，以后的官會更難當(dāng)。作為人民的公仆、公眾的代理人，只有行走在陽光下，徹底地接受來自上上下下的監(jiān)督，才能夠徹底地應(yīng)了那句話：“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀?！?/p>