從治水到治官

楊　軍

中國水污染的根源在于地方過于追求GDP，而這則是現(xiàn)在的干部考核機制決定的。這個核心問題不解決，中國水污染問題不可能真正解決。對水利再重視，節(jié)水口號再漂亮，水治理技術(shù)再推陳出新，都無異于揚湯止沸。

水利興而天下定，天下定而人心穩(wěn)。自古以來，善治國者必重水利。中國所處的獨特的地理氣候條件極易遭受水旱災(zāi)害的侵襲，特別是大江大河的洪水災(zāi)害始終是中華民族的心腹之患。某種程度上，中國5000年文明史，也是一部水利史。

但是，當(dāng)成為世界工廠的中國在工業(yè)化、城市化道路上愈走愈急，經(jīng)濟崛起所產(chǎn)生的副產(chǎn)品——生態(tài)危機也日趨嚴峻，農(nóng)業(yè)社會的治水經(jīng)驗已經(jīng)遠遠滿足不了工業(yè)社會水治理的需要。水危機成了橫在經(jīng)濟發(fā)展面前難以逾越的高山。而轉(zhuǎn)型社會固有的尖銳矛盾和改革衍生的復(fù)雜利益格局，這不只是一個技術(shù)問題，也不僅僅是一個經(jīng)濟問題。

治水、親水與共享水

實際上—直到“八五”時期，中國水治理一直是重工程輕管理，重建設(shè)輕產(chǎn)出。水利部發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略處處長張旺告訴記者，解放初期水利基礎(chǔ)設(shè)施很薄弱，所以重工程重建設(shè)也是對的。但當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，治水思路并沒有隨之轉(zhuǎn)變。

1998年那場長江大水，引起了業(yè)內(nèi)人士對中國水治理的反思。1998年后，可持續(xù)發(fā)展的理念被提出，一直到2008年，經(jīng)過不斷地摸索和完善，水利部門形成了比較完整的治水思路。提出給洪水以出路，不能按照原來堵的辦法建設(shè)水利工程。后來慢慢發(fā)展到需水管理，提出供水不是無限制地滿足用水，要根據(jù)水資源的條件承載能力確定能夠提供多少水可供國民經(jīng)濟發(fā)展。用水大戶和用水多的行業(yè)發(fā)展要受限制。

今年又提出了民生水利，完成了由治水到親水，從傳統(tǒng)水利到現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利的轉(zhuǎn)變。而所謂親水，就是尊重水資源的規(guī)律，在自然面前不再輕言必勝。

據(jù)水利部統(tǒng)計，全國已累計建成大中小型水庫8.7萬多座，調(diào)蓄能力達到6000多億立方米，保護5.6億人和4600萬公頃耕地的防洪安全。治水思路的轉(zhuǎn)變加強了對洪澇的控制能力，卻不能解決中國面臨的新的水危機。

中國人均水資源占有量約2100立方米，只相當(dāng)于世界平均水平的1/4，是全球13個人均水資源貧乏的國家之一，本來就稀缺的水資源開發(fā)利用的難度卻越來越大，全國600多座城市中，有400多座存在不同程度的缺水局面。到現(xiàn)在，中國的整體供水能力依然不足。到“十一五”結(jié)束，還有1.52億人不能獲得安全飲水。

聯(lián)合國將2009年第十七屆“世界水日”的宣傳主題確定為：“跨界水——共享的水、共享的機遇。”而面對水極度短缺和經(jīng)濟高速的發(fā)展，在中國實現(xiàn)共享的水顯得無比艱難。

省際之間的水權(quán)之爭—直不斷，青海省曾公開提出，青海為長江黃河下游的省市保護了水資源，下游應(yīng)向青海提供生態(tài)環(huán)境保護資金。山東省則回應(yīng)說，山東每年向中央財政上繳大量資金，這里面就應(yīng)該包含這部分資金。類似的爭執(zhí)幾乎遍布各地，大量的水事糾紛也不斷發(fā)生。

近年，隨著對水資源認識利用水平的提高，水權(quán)之爭表面上變得和緩一些，但內(nèi)里依然是暗流洶涌，省際之間的水量分配仍舊是個難題，特別是缺水地區(qū)，分配難度非常大。

水利部發(fā)展研究中心副主任黃河告訴記者，《全國水資源綜合規(guī)劃》已經(jīng)編制好了正準(zhǔn)備上報。規(guī)劃是第一步，是從技術(shù)上解決問題。第二步則要看規(guī)劃能否很好地推動，需要制定具體的實施方案。水利部在努力推動水量分配。

中央對水也越來越重視，提法從最初的水利是農(nóng)業(yè)的命脈，到水利是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)，再到水利是重要的自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，是環(huán)境的控制要素等等，水在國民經(jīng)濟中的地位日益受到重視，在發(fā)改委基本經(jīng)濟建設(shè)投資中，水利排在第一位，投資規(guī)模最大。

中國環(huán)境科學(xué)研究院王金南研究員告訴記者。由中國工程院和國家環(huán)保部牽頭，全國人大環(huán)資委、全國政協(xié)環(huán)資委、發(fā)展改革委、科技部、財政部等19部委共同參與制定中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略項目中，重點一塊就是中國水戰(zhàn)略。按照設(shè)想將突出流域治理，形成體系，不再是現(xiàn)在的“單打獨斗”，即一個流域上、中、下游經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護要協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理?！安粌H太湖、淮河、海河、遼河、滇池、巢湖、三峽水庫等流域?qū)⒊蔀楣芾碇攸c。海洋水環(huán)境管理也將納入戰(zhàn)略視野中。”

水污染進入爆發(fā)期

如此短缺的水資源，卻面臨一個更險峻的問題，那就是水污染。2004年之前，雖然曾有過1994年的淮河水污染、2002年的南盤江水污染、2003年的三門峽水污染等幾次重大水污染事件，但都是零星的。2004年開始，中國水污染進入了高發(fā)期，2004到2006三年，就發(fā)生了四川青衣江水污染、沱江磷污染、松花江重大水污染、白洋淀大量死魚、湖南岳陽砷污染等十幾起大事件。

環(huán)境管理機構(gòu)將中國48個主要湖泊認定為“嚴重污染”。在從中國最大的兩條河流長江和黃河所提取的水樣本中，有1/4被發(fā)現(xiàn)污染嚴重，甚至不能用來進行農(nóng)業(yè)灌溉。中國環(huán)境保護部的數(shù)據(jù)顯示，到去年9月，中國已向2712個水處理項目投資74.6億美元。

目前水污染狀況令人震驚。不僅是南方的太湖、滇池，就連一向很少有藍藻出沒的北方地區(qū)也難以幸免：吉林長春飲用水庫爆發(fā)藍藻可以說是百年一遇。“北戴河飲用水庫也出現(xiàn)了藍藻蔓延現(xiàn)象，這在過去不可思議?！?/p>

“這是一個國家層面的戰(zhàn)略，將從宏觀上認真思考過去的思路是否有問題。”王金南告訴記者，水污染問題的集中爆發(fā)，給全國上下敲響了警鐘。

水利部發(fā)展研究中心龐靖鵬博士告訴記者，水污染分點源污染和面源污染，點源污染主要來自工業(yè)和生活污水的集中排放，面源污染的來源比較廣泛，其中主要是農(nóng)Ⅲ的面源污染，來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用的化肥和農(nóng)藥殘留物。一般民眾對面源污染基本沒有什么認識，在目前中國的不少省份，農(nóng)業(yè)面源污染是一個主要水污染源。另外如工廠向河道、水庫排污、水庫周邊的炸魚事件、網(wǎng)箱養(yǎng)殖等等都會造成污染。即使污染物達到零排放。仍然不能有效控制水體污染。面源污染是長期積累的。太湖連續(xù)幾年出現(xiàn)藍藻爆發(fā)就屬面源污染。

“中國要避免走發(fā)達國家的彎路。國外有一些好經(jīng)驗，比如清潔生產(chǎn)、循環(huán)利用等等。中國這幾年對水污染逐漸重視了已經(jīng)由發(fā)改委牽頭成了一個太湖聯(lián)合治污機構(gòu)。”水利部發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略處處長張旺對記者說。

但形勢卻并不樂觀。眾所周知，工業(yè)生產(chǎn)會消耗大量的水，并產(chǎn)生大量污水。能源、化工、造紙、冶金等很多隨著工業(yè)化社會發(fā)展而崛起的行業(yè)全都是高耗水行業(yè)。另一方面，城鎮(zhèn)化使大量農(nóng)民涌入城市，而當(dāng)人們從鄉(xiāng)村走進城市的時候，他們在個人用水耗費量上至少增加5倍。而農(nóng)田灌溉對水資源

的需求量并沒有減少甚至在上升。

隨著現(xiàn)代化城市的發(fā)展與工農(nóng)業(yè)的增長，人類的用水量亦呈直線上升趨勢，而且這種直線上升的趨勢將會隨著經(jīng)濟的發(fā)展而難以遏制，其勢頭將會越來越強勁。但是，工業(yè)社會不一定必然導(dǎo)致水缺乏和水污染，關(guān)鍵是能否即時調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長模式。

水的根子在GDP

今年2月20日江蘇省鹽城市自來水廠發(fā)生水源地嚴重污染事件，近20萬居民飲水受到影響。偷排污水的肇事者是位于取水口的鹽城市標(biāo)新化工有限公司，標(biāo)新化工連續(xù)多年被評為鹽城市十大標(biāo)兵企業(yè)，是鹽城的“利稅大戶”。這家在2008年即被列入《鹽城市飲用水源保護區(qū)和通榆河重點整治企業(yè)名單》的化工廠，屬限期搬遷之列，卻依然敢明目張膽地“偷排污水”。

鹽城事件不是特例。一個并不罕見的現(xiàn)象是，在很多地方，為了確保GDP的高增長，一些明顯不合環(huán)保要求的甚至屬嚴重污染的企業(yè)受到地方政府部門的保護，利稅大戶對GDP數(shù)字增長的貢獻依然重于一切。

張旺告訴記者，在水資源管理方面，出臺實施最嚴格的水資源管理制度是非常迫切的。對水資源的管理配置和保護必須劃定三條紅線，即水資源開發(fā)利用的紅線，水功能區(qū)限制納污的紅線，水利用效率的紅線。在經(jīng)濟發(fā)展中，絕不能越過三條紅線。而無數(shù)的事實證明，要真正劃定出大家都遵守的三條紅線，在目前幾乎是不可能完成的任務(wù)。

從2004年開始，中央高層的發(fā)展觀念已經(jīng)轉(zhuǎn)向，“又好又快”、“以人為本”等提法清楚地表明了這一點。但是，當(dāng)綠色GDP熱鬧過一陣兒，被認為從技術(shù)上看無法納入考核體系。告別GDP崇拜喊了幾年，以GDP衡量經(jīng)濟發(fā)展不夠科學(xué)已成常識，但現(xiàn)實并沒有發(fā)生根本性改變。官場強大的慣性，使官員的升遷路徑依然沿著既定軌道。

在采訪中，不止一個人告訴記者，主要阻礙水治理的，是國家目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟增長模式，而最深層的原因則是GDP追求。中國水污染的根源在于地方過于追求GDP，而這則是現(xiàn)在的干部考核機制決定的。這個核心問題不解決，中國水污染問題不可能真正解決。對水利再重視，節(jié)水口號再漂亮，水治理方法再推陳出新，都無異于揚湯止沸。

水危機背后的政治

即使真正告別了GDP崇拜，中國水治理問題離徹底解決仍有距離，因為有太多的利益群體夾在中間。

和很多部門一樣，中國的水利部門在管理職能上和其它部門存在著交叉，一個城市，甚至?xí)霈F(xiàn)兩個政府的節(jié)水管理部門，因為城建部門同樣也管城市供水。

張旺告訴記者，現(xiàn)有的城市節(jié)水條例是1980年代出臺的，已經(jīng)不適合現(xiàn)在的形勢，新的節(jié)水管理條例非常有必要出臺，水利部已經(jīng)起草好了，只是提交國務(wù)院協(xié)調(diào)的時候擱淺了，到現(xiàn)在已經(jīng)一年多了口

在水環(huán)境的治理、水環(huán)境污染的治理上，水利部門則和環(huán)保部有職能交叉，水功能區(qū)劃由兩個部門分別報當(dāng)?shù)厝嗣裾Ｍ瑫r兩個部門職能存在割裂，所謂環(huán)保不下河，水利不上岸。即使水利部門認為排污超過了河流納污能力，但對岸上排放企業(yè)并沒有能力限制。

而對于河流的納污能力，兩個部門會有兩套指標(biāo)。一個部門測出來比如已經(jīng)超出了納污能力，不能再增加污水排放量，但是另一個部門可能會提出完全不一樣的指標(biāo)，認為遠遠沒達到，還可以繼續(xù)排污。兩個部門在河道設(shè)有各自的站點，分別獨自測量水質(zhì)水量水體。測完后，分別是兩條線往上報，數(shù)據(jù)不匯合，往往造成結(jié)果不一樣。

同時和國土資源管理部門也存在職能交叉，比如地下水的管理問題。雖然明確水利部門管理地下水，但地況部門如果把地下水當(dāng)作礦產(chǎn)資源就不屬于水利部門管，比如礦泉水。

部門之間存在職能交叉和邊界不清，一旦出現(xiàn)利益問題，扯皮是必然的。在天津、上海、北京、重慶、黑龍江、海南等一些省市已經(jīng)對水資源實行了水務(wù)一體化管理。水利部門有人無奈地告訴記者，這應(yīng)該是比較好的管理體制，但是因為中央的情況比較復(fù)雜，一些部委權(quán)力很大，沒有辦法把一些職能分離出來歸到一處。

從1988年《水法》確立了水量分配制度以來，水利部一直沒有停止推動水權(quán)制度的努力。2002年頒布實施的新《水法》提出要完善水量分配制度，明確規(guī)定了國家對用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度。2005年水利部下發(fā)了《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》，提出要健全水權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策法規(guī)，促進水資源的高效利用和優(yōu)化配置。2006年頒布施行的《取水許可和水資源費征收管理條例》和2007年底發(fā)布的《水量分配暫行辦法》都在初始水權(quán)分配的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上完善了法律制度。

《水量分配暫行辦法》從2008年2月1日起開始施行?！掇k法》對跨省、自治區(qū)、直轄市的水量分配和省、自治區(qū)、直轄市以下其他跨行政區(qū)域的水量分配的原則、分配機制等作了規(guī)定。業(yè)內(nèi)人士稱，《水量分配暫行辦法》原定的名稱是《我國初始水權(quán)分配指導(dǎo)意見》，但后來考慮到初始分配的難度，而不得不由“初始水權(quán)”退回到“水量”。

《全國水資源綜合規(guī)劃》從2002年開始啟動，到現(xiàn)在一直沒有出臺。據(jù)悉，《綜合規(guī)劃》遲遲沒有出臺，主要不是技術(shù)問題，而是各省區(qū)市爭論不休，各省(區(qū)市)意見如果都滿足的話，水資源是遠遠不夠的。黃河告訴記者，《全國水資源綜合規(guī)劃》還只是規(guī)劃，能否轉(zhuǎn)化為水權(quán)，還要看具體實施方案。

盡管國家水權(quán)制度前景誘人，但在現(xiàn)實中，它還面臨利益博弈、運行措施、制度約束等問題，距離真正的實施還有很長一段路要走。中國的未來水戰(zhàn)略制定，正在和中國水環(huán)境的惡化速度賽跑，而這顯然是一場輸不起的比賽。