山西“水庫除險”政治學(xué)

石　破

今年病險水庫除險加固工程的進(jìn)程，恰遇山西省建國以來罕見的經(jīng)濟(jì)衰退，除險加固工程的配套資金落實(shí)不到位是正常的，能全部落實(shí)到位才不正常。

對于子洪水庫的除險加固工程負(fù)責(zé)人趙培貴來說，眼下最發(fā)愁的，不是已經(jīng)延期一個月的竣工時間，而是眼看工程要完工了，還有900多萬元的配套資金尚未到位，屆時他們從當(dāng)?shù)亟?jīng)銷商、建筑商那里賒欠的款項(xiàng)該如何結(jié)算?

今年7月16日，山西省副省長劉維佳來到子洪水庫視察工程進(jìn)展情況，趙培貴向劉副省長反映了兩個問題：一是由于2007年至2008年上半年物價上漲，所需材料款比工程概算上漲了400多萬元。二是配套資金不到位，影響工期進(jìn)展及完工后的結(jié)算。

劉副省長當(dāng)場答復(fù)趙培貴：應(yīng)由省里配套的部分，回去后他會督促落實(shí)。晉中市副市長表示市里配套部分也會督促落實(shí)。但祁縣縣長說，縣里財(cái)政困難，全縣無一座煤礦，主要是加工型縣域經(jīng)濟(jì)，去年的財(cái)政收入只有3.4億多元，可用財(cái)力只有兩三千萬元。應(yīng)由縣里出的400多萬配套款，先該(欠)上，慢慢給。

當(dāng)“水庫除險”遇上“經(jīng)濟(jì)除險”

子洪水庫位于山西省晉中市祁縣，是山西省2007年開工建設(shè)的11座除險加固項(xiàng)目對象之一。山西省共有大中小型水庫731座，病險水庫占了70％左右。截至目前，該省共有100座水庫列入《全國病險水庫除險加固工程規(guī)劃》，現(xiàn)已開工61座，到2010年全部完工。

去年12月至今年3月，國家審計(jì)署組織對河北、山西等18個省554座病險水庫除險加固工程建設(shè)情況進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，6月17日出臺了《554座病險水庫除險加固工程審計(jì)調(diào)查結(jié)果》。

《調(diào)查結(jié)果》指出的主要問題有以下四項(xiàng)：(一)部分已開工項(xiàng)目進(jìn)度滯后，未開工項(xiàng)目工期緊迫。(二)少數(shù)工程存在質(zhì)量缺陷或安全隱患。(三)部分項(xiàng)目存在高報或多報概算、人為調(diào)減配套資金問題。(四)部分項(xiàng)目管理存在疏漏。

“今年3月5日～8日，審計(jì)署太原特派辦也來到子洪水庫，進(jìn)行了全面審計(jì)?！壁w培貴說，“審計(jì)署報告中提出的四個主要問題，我們水庫不明顯。去年4月，水利部監(jiān)查辦也來施工現(xiàn)場全面檢查過，提出了12個小問題，我們都一一整改了?！?/p>

審計(jì)署的《調(diào)查結(jié)果》還指出：這次“審計(jì)抽查的549個項(xiàng)目多是一、二期規(guī)劃項(xiàng)目，雖已開工多年，配套資金到位率仍只有45％，個別水庫數(shù)量較多的地方配套資金到位率不到10％”。

子洪水庫的除險加固工程，國家發(fā)改委批復(fù)概算3920萬元，其中中央投資50％，省里配套25％，市里配套5％，縣里配套20％。截至目前，省里應(yīng)配套資金還有405萬沒到位；市里應(yīng)配套資金還有33萬沒到位，縣里應(yīng)配套資金還有475萬沒到位，即配套資金到位率只有50％左右。

據(jù)《山西日報》消息，2009年6月16日。山西省召開病險水庫除險加固整改工作會議?！皶h要求，各市縣和59個項(xiàng)目縣項(xiàng)目單位要進(jìn)一步落實(shí)配套資金、規(guī)范建設(shè)管理、加快工程進(jìn)度，確保如期完成建設(shè)任務(wù)。”整改會議的急急召開，倒映出山西全省病險水庫除險加固工程“配套資金不到位”等情況的嚴(yán)重性。

今年病險水庫除險加固工程的進(jìn)程，恰遇山西省建國以來罕見的經(jīng)濟(jì)衰退，由于金融危機(jī)和關(guān)停民辦煤礦等因素的影響，今年上半年該省經(jīng)濟(jì)負(fù)增長7％，經(jīng)濟(jì)下滑幅度全國第一?？磥砩轿魉畮煲U，山西經(jīng)濟(jì)也要除險。但當(dāng)水庫除險遇上了經(jīng)濟(jì)除險，情況將會怎樣?

今年夏天，山西省政協(xié)曾組織委員下去視察，有私企老板向委員們反映：當(dāng)?shù)囟悇?wù)局把他們下半年的稅都收過了，這叫收“探頭稅”，寅吃卯糧，滿清時候就有了，沒想到今天會在山西重演。以前山西各地市習(xí)慣于每年10月底就把國庫封了，11～12兩個月的收入，到明年第一季度再入庫，因?yàn)橐钅?～2月正逢元旦、春節(jié)假期，企業(yè)開工率低，到時不能讓經(jīng)濟(jì)指數(shù)掉下來呀。但今年年底，山西各地市政府可能顧不上為明年經(jīng)濟(jì)的“開門紅”做準(zhǔn)備了。

此種情況下，除險加固工程的配套資金落實(shí)不到位是正常的，能全部落實(shí)到位才不正常。

山西“停撥”事件

凡中央政府主導(dǎo)的涉及全國多個省市區(qū)的重大項(xiàng)目建設(shè)，很容易忽略每個省市區(qū)具體情況的不同。此次審計(jì)署的《調(diào)查結(jié)果》中，表揚(yáng)了浙江、廣東等省除完成列入國家規(guī)劃和中央補(bǔ)助資金的項(xiàng)目外，還自定規(guī)劃、自籌資金進(jìn)行病險水庫的除險加固。但對于其他大部分省市區(qū)來說，此等行為是無法仿效的，尤其是正因不能享受西部政策而撅著嘴生氣的山西省，就更不可能了。

山西省水利廳總工李力說，國家在大型水利建設(shè)項(xiàng)目的投資中都要求地方配套一部分資金，而這個配套比例是按西部地區(qū)地方配套1／3，中部地區(qū)地方配套1／2，東部地區(qū)地方配套2／3的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行。山西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全國相對落后，卻被劃在中部地區(qū)序列。他希望國家把山西按照西部省份對待，加大對山西水利建設(shè)的投入，即中央補(bǔ)助75％的資金，地方配套25％資金。

在山西官員中一個普遍看法是：陜西省經(jīng)濟(jì)實(shí)力比山西還強(qiáng)，但人家能享受西部政策，山西卻不能享受，有違情理。山西省籍的人大代表、政協(xié)委員不斷在各個場合對此提出質(zhì)疑，終于爭取到如下待遇：全山西有30個比陜西窮縣還窮的國家級貧困縣，可在國家大型建設(shè)中享受西部政策，其他時期不能享受。此次該省列入《全國病險水庫除險加固工程規(guī)劃》的100座水庫，有超過半數(shù)享受了西部政策。

對水利部會同國家發(fā)改委、財(cái)政部從1999年起先后編制的三批病險水庫除險加固建設(shè)規(guī)劃，山西省一則以喜，一則以憂。喜的是這項(xiàng)史無前例的行動，挾中央政府50％以上投資，將會一舉解決困擾山西多年的70％病險水庫危機(jī)，憂的是地方配套資金的到位問題。

子洪水庫的除險加固，已不是第一次遭遇“配套資金到位率低”的尷尬了，上次碰到此問題時，子洪水庫的除險加固規(guī)劃還沒有報批，因此這個“配套資金到位率低”的事情并非發(fā)生在它身上，但該水庫的開工日期卻不得不因此而推遲5年之久。

設(shè)計(jì)庫容1400萬立方米的子洪水庫，是1970年代農(nóng)業(yè)學(xué)大寨時期修建的，因?yàn)槿狈S修經(jīng)費(fèi)，只在1990年代搞過一點(diǎn)小維修。2002年，子洪水庫出現(xiàn)多處病險。水庫的管理單位——祁縣昌源河水利管理處請來省、市水利專家論證，確定其為三類壩，要求對水庫安全鑒定中發(fā)現(xiàn)的問題全部進(jìn)行加固、改造。

此前，自2001年起，山西省已有26座大中型水庫報水利部和國家發(fā)改委審定為病險水庫，并獲批復(fù)進(jìn)行除險加固改造。因此，子洪水庫的除險加固工程項(xiàng)目也上報給了國家發(fā)改委。2005年1月14日，縣政府成立了子洪水庫除險加固工程領(lǐng)導(dǎo)組，批準(zhǔn)組建了工程項(xiàng)目部及項(xiàng)目法人。然而，由于2003年

8月1日起實(shí)行的新的水庫大壩安全鑒定辦法對大壩安全鑒定單位的資質(zhì)要求有所提高，國家發(fā)改委對2003年8月1日前已經(jīng)鑒定不符合鑒定資質(zhì)要求的除險加固工程項(xiàng)目一律沒有批復(fù)，子洪水庫也在其列。

2005年4月28日，國家發(fā)改委、水利部確認(rèn)：通過規(guī)定程序確定為三類壩的水庫屬病險水庫。水利部又組織專家對子洪水庫除險加固工程初步設(shè)計(jì)進(jìn)行復(fù)核，認(rèn)為對該水庫進(jìn)行除險加固非常必要。

但是，由于國家審計(jì)署審計(jì)長李金華的一次報告，國家發(fā)改委、水利部凍結(jié)了山西省新上除險加固項(xiàng)目的審批，子洪水庫又一次失去了機(jī)會。

2005年6月，李金華在十屆全國人大常委會第十六次會議上所作的《關(guān)于2004年度中央預(yù)算執(zhí)行和其它財(cái)政收支的審計(jì)工作報告》中指出：“山西省2003年應(yīng)完工的20座病險水庫加固工程，因地方配套資金不到位，實(shí)際僅完成8座，而且其中7座未達(dá)到設(shè)計(jì)要求，難以實(shí)現(xiàn)防洪供水等預(yù)期目標(biāo)?！?/p>

這是怎么回事呢?原來，2004年，審計(jì)署太原特派辦對山西省2003年應(yīng)完工的20座病險水庫加固工程進(jìn)行審計(jì)時發(fā)現(xiàn)，20座病險水庫加固工程中只有8座有竣工驗(yàn)收報告，而且其中7座水庫的竣工驗(yàn)收報告只是“初驗(yàn)報告”，不能作為最終的竣工驗(yàn)收報告。

審計(jì)署太原辦領(lǐng)導(dǎo)大驚失色，進(jìn)一步摸清情況后，先后就病險水庫加固改造工程中存在的問題向?qū)徲?jì)署上了三份專題報告。此事引起審計(jì)署的高度重視，2005年6月，李金華審計(jì)長在向全國人大常委會所做的報告中專門點(diǎn)名批評了山西。

當(dāng)時，山西26座大中型水庫除險加固改造的批復(fù)總投資為6.977億元，中央投資3.432億元，省配套1.712億元，市縣自籌1.833億元。但直到2005年年底，市縣自籌資金才到位1400萬元，占應(yīng)到位額的7.8％，個別地市甚至為零配套，這成為影響工程進(jìn)展的重要因素。

但當(dāng)?shù)孛襟w爆料，市縣資金配套率低并不是唯一因素。省財(cái)政撥付的資金，雖在文件中聲稱“全部到位”(晉政辦發(fā)電(2005)75號內(nèi)部明電)，事實(shí)上并非如此。比如，文峪河水庫，省財(cái)政扣下7萬，張家莊水庫，省財(cái)政扣下58萬，陳家灣水庫，省財(cái)政扣下21萬，澮河水庫，省財(cái)政扣下110萬，曲亭水庫，省財(cái)政扣下96萬……截至2005年年底，省財(cái)政僅從呂梁、忻州、臨汾三地的病險水庫改造項(xiàng)目中“預(yù)扣”下來的錢，數(shù)額就達(dá)963萬元。

孝義市張家莊水庫，2003年4月1日動工改造，2004年10月“完工”。概算投資3259萬元，市縣自籌缺口685萬元，省財(cái)政配套800萬元，其中水利基金400萬元已到位。400萬元財(cái)政資金被扣下58萬元。水庫管理處主任高利寧說，因?yàn)橘Y金不到位，水庫改造只能先搞主體工程，還有板樁加固和輸水涵洞加固兩項(xiàng)工程無法做。2005年1月，水庫沒法搞驗(yàn)收，就搞了個“初步驗(yàn)收”……

無疑，每一次中央向地方投資的重大項(xiàng)目，都有可能成為地方相關(guān)部門的一次“分肥”運(yùn)動。李金華審計(jì)長的報告將山西省病險水庫改造工程“點(diǎn)名”后，立即引起了有關(guān)部門的高度重視。水利部迅速停撥了2005年度中央對山西省水利建設(shè)安排的資金，并責(zé)成山西省加快落實(shí)配套資金，加快病險水庫加固工程。

子洪水庫的除險加固工程，便成為了這次“停撥”行動的犧牲品。

然而，因?yàn)椤凹涌觳‰U水庫除險加固”是黨中央、國務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略部署，水利部也不敢將“停撥”行動延長太久。略施一番懲戒后，2006年，水利部對山西新上水利工程項(xiàng)目的審批又解凍了，子洪水庫除險加固項(xiàng)目也列入全省排隊(duì)第一名，但因當(dāng)年國家病險水庫投資資金減縮，全國新上項(xiàng)目只有少數(shù)幾家，子洪水庫又一次落榜了。

一直等到2006年12月，國家發(fā)改委、水利部才批準(zhǔn)對子洪水庫進(jìn)行除險加固，2007年7月1日，該工程正式開工。工期兩年，工程總概算3920萬元。工程結(jié)束后，子洪水庫的防洪能力將由200年一遇洪水，提高到千年一遇洪水標(biāo)準(zhǔn)。

沒有中央投資會怎樣?

山西水庫多為生態(tài)水庫，修建于1950～1970年代，以攔蓄泥沙為主，兼顧灌溉。因?yàn)樯轿鞫帱S土丘陵區(qū)，泥沙流失嚴(yán)重。尤其是晉陜大峽谷一帶，下雨產(chǎn)生徑流，帶來泥石流，而水庫可以涵養(yǎng)水源，周土保墑，老百姓在上面種地，產(chǎn)量很高。

山西的大中小型水庫，基本上都是地方修的，政府投資，農(nóng)民出義務(wù)工，小蹦蹦車?yán)?，民兵連挑燈夜戰(zhàn)——窮有窮的辦法。絕大多數(shù)水庫沒有國家投資。汾河水庫全部投資7億多元，國家投了2000萬元，算是例外。

十一屆三中全會后，學(xué)大寨受到批判，國家對農(nóng)業(yè)、水利的投資少了，勞動力也不能平調(diào)使用了，山西水庫基本停建。全省現(xiàn)有7座大型水庫中，只有一座汾河二庫始建于1990年代，57座中型水庫，1980年代以后建成的只有一座。小型水庫80％以上建于1960～1970年代。

山西省的病險水庫，以前從未進(jìn)行過普遍、有效的除險加固。如果沒有這次中央政府挾超過50％以上的投資，統(tǒng)一規(guī)劃“除險加固”，山西眾多水庫的命運(yùn)將會怎樣?

浙江、廣東等南方省份的病險水庫可以說是“定時炸彈”，山西的絕大部分水庫都不是。南方水庫的水都裝得滿滿的，山西水庫大部分存水很少。今年上半年山西大旱，呂梁山區(qū)活了500年的棗樹都旱死了。全省57座中型水庫存水4～5億立方米，不抵河北一座水庫的存水量。今年7月18日，山西省省長王君對防汛工作提出的要求是：“對病險和危及下游安全的水庫一律空庫度汛。”其實(shí)，大多數(shù)水庫別說不會垮壩了，就是垮壩危險也不大，除了汾河水庫。

但是，山西的小水庫大多處于縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)上游，山西幾乎每個縣的縣城都是依水而建，縣、鄉(xiāng)處于河流下游，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就快。按照有關(guān)規(guī)定，水庫是不能建于人口密集區(qū)、重要公路、鐵路的上游的；水庫都應(yīng)該有泄洪區(qū)，但現(xiàn)在好多縣城、村莊都在泄洪區(qū)范圍內(nèi)。

山西的中型水庫有市管，也有縣管，小水庫基本上都是縣管，還有鄉(xiāng)管的。全省600多座小水庫，相當(dāng)一部分已淤平了。因?yàn)闆]水，有的已看不出是水庫了，有的成了小池塘。有的原來庫容有100萬立方米，現(xiàn)在只剩下20來萬立方米了。

山西的生態(tài)水庫兼顧灌溉，受益者是農(nóng)民。而農(nóng)民出不起維護(hù)水庫正常運(yùn)行的錢，尤其水庫建在深山里，周圍的農(nóng)民是弱勢群體中的弱勢群體。

2003年水費(fèi)體制改革時，祁縣昌源河水利管理處請專家搞過測算，子洪水庫每年維修費(fèi)用需要110萬元。這筆錢應(yīng)該由縣財(cái)政出，但財(cái)政拿不出來。水庫批準(zhǔn)容量1400萬立方米，今年只有140萬立方米。灌區(qū)面積18萬畝，現(xiàn)在只剩下幾萬畝，水庫只在每年春天放點(diǎn)水澆地，今年春天干脆就沒有放水。因?yàn)楣?/p>

溉用水無保障，老百姓只好自打井澆地。

因此，如果沒有這次中央統(tǒng)一規(guī)劃的除險加固工程，山西眾多小水庫的命運(yùn)便是自然消亡，自行消亡。而即使有了中央投資，地方配套資金仍然是個問題。

這次審計(jì)署出臺的《調(diào)查結(jié)果》，其中還表揚(yáng)了山西?。骸吧轿魇∷麖d將病險水庫工程配套資金到位率列為年度考核重要指標(biāo)，凡到位率為零的地市將被‘一票否決?！?/p>

山西省一位水利專家笑稱：“這一條規(guī)定沒用。在數(shù)字上，哪個地市也不會‘零配套。”

這位不愿透露姓名的專家說：“水庫最重要的設(shè)施有三大件：大壩、溢洪道、進(jìn)水塔。地方配套不起的，工程項(xiàng)目部就把國家給的錢全用到這三大件上，重要部位先干。比如閘門破壞了，絕對要修好；自己能籌點(diǎn)錢，再修一下防浪墻等，至于庫岸塌方可以不管，上壩公路要求10米寬的，可以減為6米，先進(jìn)的儀器設(shè)備可以改為國產(chǎn)的，能用就行，總之是可做可不做的，就不做或少做。這在山西病險水庫的除險加固中，是普遍的做法。因?yàn)樗唤o你配套，你也沒辦法；主要把三大件搞好了，暫時不會有大問題?！?/p>

而像子洪水庫除險加固工程項(xiàng)目部這么實(shí)在，有板有眼地完成了施工任務(wù)的，到結(jié)算時就可能會遇到麻煩。

一方面，山西100座病險水庫的除險加固工程進(jìn)展不順利，同時，全省各地又掀起了新的水庫建設(shè)熱潮。

山西是個缺水的省份。2005年胡錦濤視察山西，提出要“開源節(jié)流”解決山西水問題。2006年溫家寶視察山西，提出要“研究長期解決山西水資源貧乏的治本之策”。胡錦濤、溫家寶視察后，山西搞“新水源工程”，又開了20多座水庫，但不敢叫水庫，而叫“新水源”。因?yàn)橄掠蔚暮颖?、河南等省對山西攔截地面水意見很大。但山西以修水電站為名，起碼要再攔30％出境水，因?yàn)樗恰吧轿髂壳吧形撮_發(fā)利用的重要資源，是山西的財(cái)富”。

這些水電站建成發(fā)電后，表面上水還可以流向下游。實(shí)際上，修了水電站，通過攔蓄抬高水位，就能方便地引水。山西的城市、工業(yè)用水就有了保證，對中心城市的發(fā)展很有好處。

上述那位水利專家說：“現(xiàn)在山西好多地方都想修水庫，積極性非常高?？h一級作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，因?yàn)樯厦鎸?jīng)濟(jì)增長率要求高，到處招商引資搞項(xiàng)目?？h里建起了水庫，工業(yè)用水的水源有了保證，加上資源豐富、勞動力價格便宜，吸引外來投資的籌碼就多了——水庫存上水就等于存上錢了?！?/p>

“新水源”因此成為山西近幾年來的重大建設(shè)項(xiàng)目之一。