地方政治的“三重門”

王 利

地方政治發(fā)展是篇大文章,不能孤立來看,必須放在歷史與社會結(jié)構(gòu)之中通盤考察。就歷史脈絡(luò)而言,中國自秦漢以降實行的是中央大一統(tǒng)體制,所謂“百代多行秦政治”,在地方上就是搞郡縣制。與郡縣制相對的是封建制。兩千年來,郡縣制是主流,封建制是支脈,封建制與郡縣制的張力構(gòu)成了中國政治史的一條主線。陳寅恪先生曾關(guān)注過兩晉時期的塢堡,這是當(dāng)時大族望姓在抵御北方民族時形成的自保性堡壘。晚明時,顧炎武等人也曾殫精竭慮去尋找能夠抵御清軍的軍事政治單元,后來還提出了“寓封建于郡縣之中”的理論命題。就社會結(jié)構(gòu)而言,地方政治發(fā)展關(guān)涉央地關(guān)系?，F(xiàn)在學(xué)界常用“單一制”、“聯(lián)邦制”這些概念討論中國的央地關(guān)系。但是,“單一制”是個源于西方的制度概念,這個概念需要細(xì)化,尤其需要觀照中國具體的體制架構(gòu)特征。比如我們目前的四大政治制度中,有兩項是自治制度:一項是民族區(qū)域自治制度,一項是基層群眾自治制度。何謂“自治”?英文詞叫autonomy,或者self-governance。從字面上看,就是“自己治理自己”,但有一個核心問題,自己是什么,或者說,治理如何自動發(fā)生?這個問題也曾讓很多歐洲人迷惑不解。當(dāng)年法國舊貴族托克維爾去考察美國的民主,發(fā)現(xiàn)新英格蘭地區(qū)有自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn),發(fā)現(xiàn)美國有州主權(quán)和聯(lián)邦主權(quán)的復(fù)式結(jié)構(gòu)。后來德國流亡者阿倫特寫《論革命》,比較美國革命與法國革命,也談到了美國的自治神話,認(rèn)為這是美國有溫和的政治革命而法國出現(xiàn)暴烈社會革命的根源。

中國當(dāng)前的地方政治發(fā)展,既非單純地延續(xù)歷史上郡縣與封建的關(guān)系,也非照搬西方意義上自治與他治的關(guān)系,而是有著深刻的歷史復(fù)雜性和結(jié)構(gòu)繁復(fù)性。具體說來,當(dāng)前地方政治發(fā)展主要有三個特點。

首先,央地關(guān)系的不斷調(diào)整是大背景,而且目前仍在運動變化。在型構(gòu)現(xiàn)代國家的過程中,中央和地方關(guān)系不是僵化而固定的,而是處于不斷調(diào)整變革的過程之中,這個過程時至今日也沒有終結(jié)。即使在計劃經(jīng)濟(jì)時代,毛主席也善于運用地方力量,松動中央高度集中的體制。比如說很多中央的會議都是在地方開的,這也是與蘇聯(lián)體制很不一樣的地方。改革開放以后,地方活力的釋放又成為改革開放的發(fā)動機,所謂“放權(quán)讓利”,說出了部分真理。從毛主席的《論十大關(guān)系》開始就一直在講兩個積極性,一個是中央的積極性,一個是地方的積極性。從體制來講,我們形象地稱之為條塊關(guān)系。條條和塊塊之間有交叉,有博弈,有斗爭,又有統(tǒng)一。

其次,中國地方政治發(fā)展具有不平衡性。不平衡性,曾是近代中國社會結(jié)構(gòu)的顯著特征,今天亦然。就國情的物質(zhì)方面而言,最大的特點是人口眾多,地大物博。人、地、物的分布組合呈現(xiàn)出巨大的不平衡,在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中又進(jìn)一步加劇。而且,與各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡相應(yīng),各地政治發(fā)展也呈現(xiàn)出巨大的不平衡性。這種不平衡性體現(xiàn)在各地政治發(fā)展的具體目標(biāo)、方略、政策的差異,也體現(xiàn)在各地落實和實現(xiàn)中央與上級意圖的程度上。因此,不僅有從全國范圍上東部與中西部的差異,也有在一個局部范圍內(nèi)的好、中、差之分。厘清地方政治發(fā)展的不平衡性,有利于更好地理解各地的政治發(fā)展目標(biāo)和具體路徑。

第三,目前地方政治發(fā)展有向縣(區(qū)或縣級市)一級集中的趨向?？h是各種條塊關(guān)系的結(jié)點,是承接和實現(xiàn)各種意圖的基本單元,也是直接面對群眾、解決群眾最關(guān)心問題的前哨。種種調(diào)查顯示,縣不僅集中了各種改革創(chuàng)新的亮點,也是群體性事件的多發(fā)地帶,二者在縣一級有會師的趨向。之所以如此,是因為縣具有結(jié)構(gòu)上的特殊性。最近一個時期,中央對縣一級十分重視,出臺了省管縣的若干規(guī)定,對縣級干部組織輪訓(xùn),等等。這都體現(xiàn)了縣級政權(quán)的戰(zhàn)略意義。全國有兩千多個縣,每一個縣都有各自的特點,但在結(jié)構(gòu)上,又具有很明顯的共通之處,體現(xiàn)為“結(jié)構(gòu)性相似”,都有對上和對下的雙重使命,有發(fā)展和穩(wěn)定的雙重任務(wù)。因此,縣又構(gòu)成了地方政治均衡協(xié)調(diào)的杠桿。發(fā)展亦縣,穩(wěn)定亦縣,改革亦縣。

這三個特點具有高度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。正處于運動變化中的央地關(guān)系構(gòu)成了當(dāng)前地方政治發(fā)展的大背景,這預(yù)示著調(diào)整和改革是趨勢,動態(tài)均衡是目標(biāo)。各地發(fā)展的不平衡是大氣候,經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡與政治發(fā)展的不平衡交互作用,形成了GDP激勵和基層民主激勵等不同模式,反過來又加劇了各地的不平衡。改革創(chuàng)新亮點和群體性事件向縣一級集中,將縣的意義作用直接凸顯出來,形成了不平衡背后的結(jié)構(gòu)性相似。央地關(guān)系的動態(tài)均衡、地方政治發(fā)展的不平衡、以縣為單元的結(jié)構(gòu)性相似,構(gòu)成地方政治發(fā)展的全景圖像。

這種綜合態(tài)勢還在不斷演化。其中,亟須應(yīng)對和處理的有三大關(guān)系,即發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系、官民關(guān)系以及城鄉(xiāng)關(guān)系。

十七屆四中全會的決議中有個新提法,即“雙硬”:發(fā)展是硬道理,穩(wěn)定是硬任務(wù)。中央也不斷指出,縣級干部主要任務(wù)有兩個:謀發(fā)展、促穩(wěn)定。我們在調(diào)研中也了解到,縣一級干部的壓力很大,比如縣長、縣委書記都要簽若干份作為第一責(zé)任人的責(zé)任書,尤其是關(guān)涉穩(wěn)定問題時,更為謹(jǐn)小慎微。誠然,對于促進(jìn)發(fā)展、保持穩(wěn)定的大任務(wù)來說,“雙硬”的確應(yīng)該真真正正“硬起來”?？墒?從目前輿論顯示來看,有一種不太健康的傾向,就是把發(fā)展和穩(wěn)定機械地對立起來,或者形成一種非常簡單的因果關(guān)系,好像經(jīng)濟(jì)社會一旦發(fā)展了,一定會帶來或多或少的社會不穩(wěn)定。這種邏輯有一定的合理性,看到了發(fā)展和穩(wěn)定之間的利益紐帶:發(fā)展會帶來社會物質(zhì)產(chǎn)品的豐富,會推進(jìn)生產(chǎn)力,會產(chǎn)生整體利益,但發(fā)展也會帶來分配問題,也會帶來局部利益的不協(xié)調(diào),于是產(chǎn)生穩(wěn)定隱患,甚至?xí)蚶婕m葛而爆發(fā)群體性事件。但是,這種邏輯是經(jīng)不起推敲的,一個最大的質(zhì)疑是,假設(shè)發(fā)展和穩(wěn)定是直接對立或線性相關(guān)的,那么,對于地方干部來說,要發(fā)展還是要穩(wěn)定,似乎成了非此即彼、二中擇一的命題,但事實并非如此。

從宏觀政策層面來講,科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)就是在解決“實現(xiàn)什么樣的發(fā)展,怎樣發(fā)展”的命題,就是在解決發(fā)展和穩(wěn)定的辯證關(guān)系,就是通過調(diào)整社會結(jié)構(gòu)、優(yōu)化分配方式的形式來重塑發(fā)展主體、型構(gòu)發(fā)展動力。但是,當(dāng)具體落實時,因為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡性,需要因地制宜,需要根據(jù)具體情況具體落實科學(xué)發(fā)展觀。比如在發(fā)達(dá)地區(qū),政府有足夠的財力去搞社會保障,相對來說,發(fā)展和穩(wěn)定的矛盾不那么突出。在欠發(fā)達(dá)地區(qū),尤其是靠財政吃飯的地方,如果要加快發(fā)展,可能就要著意考慮發(fā)展和穩(wěn)定如何平衡的問題。或許,關(guān)鍵并不在于要發(fā)展還是要穩(wěn)定,而在于究竟是誰在要發(fā)展和穩(wěn)定。

顯然,政府和老百姓都需要發(fā)展與穩(wěn)定,二者不可或缺。從我們體制結(jié)構(gòu)的特點以及社會主義市場經(jīng)濟(jì)的特色來說,政府的意愿似乎表達(dá)得更為強烈。因此,發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系不能僅僅從二者關(guān)系去考慮,更要從改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的關(guān)系去綜合考察。所謂三者關(guān)系,就是通過吏治改革,將善于領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)干部用到發(fā)展穩(wěn)定的第一線去,通過各種方式提升加強各級干部領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的能力水平,將發(fā)展與穩(wěn)定的單向度靜態(tài)關(guān)系轉(zhuǎn)化為改革與發(fā)展、穩(wěn)定的多重性動態(tài)關(guān)系。

地方政治改革是個大課題,吏治改革可謂發(fā)動機,主旨在于選好人、用好人。目前改革的重點,一個是任期制,一個是問責(zé)制。最近中央出臺了相關(guān)文件,據(jù)說對縣委書記的任用也要出臺專門規(guī)定。這些都是信號,預(yù)示著通過改革來推動和加強科學(xué)發(fā)展,預(yù)示著通過吏治改革來凝聚發(fā)展力量。

更進(jìn)一步,要理順發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系,處理好官民關(guān)系是關(guān)鍵。以前人們多談?wù)摳扇宏P(guān)系、黨群關(guān)系,現(xiàn)在人們多談?wù)摴倜耜P(guān)系。追溯歷史,黨的群眾路線是取得革命勝利的三大法寶之一;改革開放以來,黨的群眾觀點也在不斷地發(fā)展變化。從干群關(guān)系和黨群關(guān)系到官民關(guān)系的演變,可以說是其中比較顯著的一點。

所謂干群或黨群關(guān)系的理論基礎(chǔ),是二者在利益關(guān)系上的根本一致性。干部與群眾,或黨與群眾,在根本利益上是一致的,只是具體干事的人出了問題,要么是工作作風(fēng)過于飄浮,要么是個人品質(zhì)腐化變質(zhì),歸根結(jié)底都是個別的或個人的,不關(guān)涉根本,也無礙于總體?，F(xiàn)在的問題在于,從官員口中提出了新的質(zhì)疑:“你到底是為黨說話,還是為老百姓說話?”這就意味著,在根本利益一致的前提下,逐漸有了利益的分化。通過利益分化,干群關(guān)系或黨群關(guān)系逐漸衍生出官民關(guān)系。所謂“官民”,就是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者,就是管理者與被管理者,就是代表者與被代表者。官民關(guān)系究竟表征著一種什么樣的利益關(guān)系,應(yīng)該如何應(yīng)對和調(diào)整這種利益關(guān)系,是擺在執(zhí)政者面前的一項重大議題。但從目前的輿論氛圍來看,似乎官對自身的意識逐漸明晰,民對自身的意識也逐漸明晰。那么,在此基礎(chǔ)上,逐漸出現(xiàn)了政權(quán)和治權(quán)的劃分。所謂政權(quán),就是政治權(quán)力從哪里來;所謂治權(quán),就是如何治國理政。政權(quán)是政治的合法性問題,治權(quán)是治理的有效性問題。官民關(guān)系主要與治權(quán)有關(guān),但如果處理不好,有可能演化成對政權(quán)問題的追問。

從治權(quán)角度來看,協(xié)調(diào)理順官民關(guān)系主要在三個方面:吏治改革,官民溝通,教育群眾。目前各地改革創(chuàng)新的重點在于建立或激活官民溝通的機制,借用我們在浙江調(diào)研時一位干部的說法,“讓當(dāng)官的別那么舒服,讓老百姓有地方說話”。比如浙江溫嶺的民主懇談,比如河北青縣通過爭取“民心”以加強黨的“核心”的基層黨建模式,比如浙江樂清的聽證民主,等等。無論是激活舊的體制,還是建立新的機制,都是旨在搭建官民之間協(xié)商溝通的順暢管道。一個較為顯著的特點是地方人大的作用正在進(jìn)一步發(fā)揮出來。另一個有意思的現(xiàn)象是,非公企業(yè)黨建工作的蓬勃。這一方面是地方黨委對基層黨建的著力推動,另一方面也在于非公企業(yè)有需求。在臺州調(diào)研時,我們發(fā)現(xiàn)有些企業(yè)不僅建立了黨支部,建立了工會、共青團(tuán)、婦聯(lián),甚至建立了統(tǒng)戰(zhàn)部,差不多是對黨的機構(gòu)的全方位模仿。當(dāng)詢問原因時,他們的回答是,因為在原有的企業(yè)架構(gòu)中還有一些骨干精英不好安排。其實真正的原因是,非公企業(yè)需要找到一個與黨政體制通話和對接的管道。所以,基層黨建不僅是黨建本身的需要,也是社會建設(shè)的內(nèi)在需要。從這個意義上來說,官民溝通是鑲嵌式互動的,同時對官和民都提出了較高的要求。

對于官,就是要過利益政治這一關(guān)。對于民,就是要過權(quán)利政治這一關(guān)。所謂利益政治,是在利益有較為明顯的分化,需要通過二次分配來實現(xiàn)正義的時候出現(xiàn)的。在我國的社會結(jié)構(gòu)中,官一般代表著權(quán)威性資源分配的優(yōu)勢力量,而民則相對弱勢。官要經(jīng)受利益政治的考驗,就不僅僅要樹立正確的利益觀,更要通過強有力的制度建設(shè),實現(xiàn)對公共利益的合理代表和公平分配。所謂權(quán)利政治,是在權(quán)利意識明顯增長,需要通過維護(hù)正當(dāng)權(quán)益來實現(xiàn)公平的時候出現(xiàn)的。在我國的歷史傳統(tǒng)中,有“保民教民”的說法,有“使可由之,不可使知之”的勸誡,有“人民當(dāng)家作主”的總體性權(quán)力觀,但較為缺乏合理訴諸權(quán)利機制的習(xí)慣和傳統(tǒng)。因此,有時民相對于官是弱勢群體,但有時民“心”又能通“天”,民意又能左右上意,在網(wǎng)絡(luò)政治和民間政治中有極強的民粹潛流。所以,官民的鑲嵌式互動是優(yōu)化官民關(guān)系的一個良方,但通過吏治改革和教育群眾,使官能正確把握利益政治,使民能有效訴諸權(quán)利政治,則官民之間才有真正的良序,治權(quán)方能充分落實,政權(quán)方能充分鞏固。

第三個關(guān)系是城鄉(xiāng)關(guān)系。前段時間我們?nèi)ピ颇祥_遠(yuǎn)調(diào)研城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)展。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn),他們?nèi)〉昧撕艽蟮某煽?主要是靠政府籌措資金,加大對農(nóng)村的投入力度,加強農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。就開遠(yuǎn)的情況來看,政府在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系,加速農(nóng)村的現(xiàn)代化過程中,發(fā)揮了巨大的體制功能。這固然是好事,但對好事也要進(jìn)一步分析。

目前城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)成地方政治發(fā)展中一個較為普遍的突出問題,東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的地方,發(fā)生了城里人要買農(nóng)村戶口的現(xiàn)象。中西部卻不然,因為縣域發(fā)展還面臨著招商引資的巨大壓力,為了加強動員和汲取的能力,縣將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限大幅度收攬,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力相對弱化,于是縣就要直接面對農(nóng)村,要面對面地應(yīng)對和處理農(nóng)村問題。就各地處理城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)驗和趨勢而言,大致是以工帶農(nóng)、以工哺農(nóng)、以工富農(nóng)等等思路。其內(nèi)在邏輯是,以前是依靠農(nóng)業(yè)為工業(yè)現(xiàn)代化提供支持,現(xiàn)在則要依靠城市反哺農(nóng)村;因為以前曾經(jīng)剝奪過,所以現(xiàn)在要反過來輸入。那么,輸入的是什么呢?

顯然,從城市向農(nóng)村輸入的是具有強勢力量的資本、權(quán)力和被認(rèn)為是先進(jìn)的現(xiàn)代文明。城市對于農(nóng)村,就是先進(jìn)對于落后,就是發(fā)達(dá)對于欠發(fā)達(dá),就是強勢對于弱勢。在發(fā)展的大前提下,城市對農(nóng)村的反哺其實延伸著城市對農(nóng)村的剝奪,畢竟城市對農(nóng)村的優(yōu)越感并沒有在減少,而是在不斷加強。無論這種優(yōu)越感是權(quán)力的優(yōu)越感還是資本的優(yōu)越感,抑或是文化價值的優(yōu)越感,都會將農(nóng)村變成城市一個永遠(yuǎn)無法甩掉的包袱。

有人說,這是必經(jīng)階段;有人說,這是一個過程。無論是階段論,還是過程論,似乎都忽視了階段和過程的目的:究竟是要農(nóng)村一直捆綁在城市的發(fā)展車輪上,成為一個永遠(yuǎn)的弱者,還是要給農(nóng)村找到一些自主發(fā)展的能量,使其能夠蘊育生成自我治理的主體?

河北青縣的一個經(jīng)驗是,通過村民代表來集中村里的精英,使他們在議事決策中發(fā)揮主導(dǎo)作用。十來戶出一個村民代表,他是能夠當(dāng)家的人,而且這種模式也在既有的村民自治軌道中。找到農(nóng)村中自我生成的精英力量,把他們用起來,這就充實了基層民主模式的自主力量。這樣青縣就敢說,下一步還要試圖解決計劃生育問題。他們找到了融貫二者的中間層,也就找到了使老百姓的民心和黨的核心“二心合一”的結(jié)合點。

由此,人們經(jīng)常聯(lián)想到鄉(xiāng)紳在傳統(tǒng)中國地方自治中發(fā)揮的作用。這是一個足以引發(fā)各種聯(lián)想的思路,但在傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)紳被當(dāng)作土豪劣紳予以改造之后,在農(nóng)村的人才資源像割韭菜一樣一輪又一輪被城市吸納的現(xiàn)實情況下,如何找到、培養(yǎng)、創(chuàng)造農(nóng)村自主產(chǎn)生的內(nèi)生力量,蘊育農(nóng)村的內(nèi)在活力,擔(dān)當(dāng)農(nóng)村的內(nèi)在價值,恐怕才是處理城鄉(xiāng)關(guān)系時最棘手、最艱巨的任務(wù)。

總的來說,發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系、官和民的關(guān)系、城和鄉(xiāng)的關(guān)系,已經(jīng)逐步凸顯出來。目前已經(jīng)有了相當(dāng)多的體制創(chuàng)新和相當(dāng)好的發(fā)展趨勢,各地在不斷地總結(jié)提煉經(jīng)驗,中央亦在出臺一系列宏觀舉措。我的核心觀點是,要做好地方政治發(fā)展這篇大文章,應(yīng)進(jìn)一步樹立改革的意識,明確改革的方向,找到改革的動力,重用改革的干部,提倡改革的魄力、膽識、思路和謀略,不斷深化地方政治改革。要將改革精神植入地方政治發(fā)展的宏觀布局,重新挖掘歷史傳統(tǒng)上“寓封建于郡縣之中”的思想脈絡(luò)和政治智慧,深刻思考西方傳統(tǒng)中“自治與他治”的辯證關(guān)系和實現(xiàn)方式,關(guān)鍵是要真正找到中央與地方、發(fā)展與穩(wěn)定、官與民、城與鄉(xiāng)接榫的實質(zhì)性基點單元。這些基點單元或是已有的行政單位,需要舊瓶裝新酒;或是自生自發(fā)的創(chuàng)新機制,需要與既有體制成功對接?？傊?它們是起承轉(zhuǎn)合的樞紐,它們能發(fā)揮“四兩撥千斤”的巧勁,它們是新一輪體制改革的突破口。

(作者單位:中國社會科學(xué)院政治學(xué)所)