告別郡縣制

秋 風(fēng)

我們已經(jīng)普遍感受到了基層治理所存在的問(wèn)題之嚴(yán)重性。我想通過(guò)對(duì)中國(guó)基層治理結(jié)構(gòu)之歷史分析,借助古典政體科學(xué)的理論,對(duì)這些問(wèn)題形成的歷史的結(jié)構(gòu)性原因及現(xiàn)實(shí)原因略作分析,在此基礎(chǔ)上尋找出一個(gè)解決方案,一個(gè)能為地方政治的發(fā)育留出一定空間的合理的基層治理單位。

縣域治理問(wèn)題的根源

首先簡(jiǎn)單分析一下基層治理的問(wèn)題究竟在哪,其根源何在。當(dāng)然,這也許只是一個(gè)貌似的根源。

現(xiàn)在我們?cè)诨鶎铀吹降奈C(jī)或者說(shuō)問(wèn)題,在中國(guó)兩千年來(lái)的歷史上曾經(jīng)周期性地出現(xiàn)。每個(gè)朝代在建立三四十年之后都會(huì)出現(xiàn)這些問(wèn)題。這是一個(gè)歷史性困境,這個(gè)困境兩千年來(lái)都沒(méi)有解決。

問(wèn)題在哪兒?不妨對(duì)政體架構(gòu)進(jìn)行一番分析。分析的基礎(chǔ)是古人運(yùn)用的一個(gè)概念,“郡縣制”。近年來(lái),我越來(lái)越強(qiáng)烈地覺(jué)得,用古典中國(guó)的概念,其實(shí)可以恰當(dāng)?shù)孛枋鑫覀冊(cè)谥袊?guó)所看到的政治現(xiàn)象。當(dāng)我們要概括當(dāng)代中國(guó)的政體結(jié)構(gòu)是什么時(shí),也許,“郡縣制”仍然是最合適的術(shù)語(yǔ)。

郡縣制的核心特征就是自上而下的授權(quán)和控制,整個(gè)權(quán)力系統(tǒng)的運(yùn)作是單向的、自上而下的。它的一個(gè)重要特征是,包括中央政府在內(nèi),縣以上各級(jí)政府都不直接執(zhí)行法律,它們都是監(jiān)督性政府,所謂“管官之官”。只有到縣一級(jí)政府才是真正管理民眾或者說(shuō)服務(wù)民眾的政府,古人所謂“親民之官”,縣官直接跟民眾發(fā)生關(guān)系。

我們現(xiàn)在依然是這樣一套體制。在中國(guó),我們制定了很多全國(guó)性法律,但是全國(guó)性法律要由地方政府執(zhí)行,而地方政府有時(shí)可以按照自己的理解隨意地不執(zhí)行或者扭曲地執(zhí)行。這樣,全國(guó)性法律存在被懸空的危險(xiǎn)。

從權(quán)力架構(gòu)上看,郡縣制是金字塔型權(quán)力授予──控制模式。在另外一種現(xiàn)代治理形態(tài)聯(lián)邦制中,人們看到的是“重疊統(tǒng)治”,也即每個(gè)政府獨(dú)立地執(zhí)行自己的法律。通過(guò)這樣的對(duì)照,我們很容易理解,為什么縣會(huì)變成矛盾聚集的地方。因?yàn)?只有縣政府才和民眾發(fā)生關(guān)系,其他政府不會(huì)跟民眾發(fā)生直接糾葛。只有打交道,才可能出現(xiàn)糾紛、沖突。

更進(jìn)一步,在這樣一套自上而下的授權(quán)、控制體制中,每一層級(jí)政府都是全能政府,它的權(quán)力都是無(wú)限的。從理論上說(shuō),中央政府有多大權(quán)力,它之下的每一級(jí)政府就都可能有多大權(quán)力。在中央政府那里,這種全能性當(dāng)然很明顯,中央政府的權(quán)力可以任意擴(kuò)展或者縮小。中間層級(jí)政府的這種全能性并不明顯,它們并不經(jīng)常使用理論上可以運(yùn)用的諸多權(quán)力。在縣一級(jí)政府那里,又可以看到這種明顯的全能傾向了。因?yàn)樗c民眾打交道,中央政府的所有法律、政策都要由它來(lái)具體執(zhí)行,所以理論上它對(duì)民眾的權(quán)力與中央政府對(duì)民眾的權(quán)力是一樣的。

反過(guò)來(lái)再看,這樣一個(gè)全能的權(quán)力不能沒(méi)有一套有效的監(jiān)督機(jī)制?？たh制確實(shí)設(shè)計(jì)了一個(gè)很完整的監(jiān)督體系,尤其是自上而下的監(jiān)督體系。本來(lái),縣以上各級(jí)政府的主要職能就是監(jiān)督其下級(jí),中央政府及中間層級(jí)政府監(jiān)督的目光全部聚集于縣。但是,這一套體系始終沒(méi)有發(fā)揮理想的作用。

原因在于,這樣一套自上而下的權(quán)力控制體制會(huì)導(dǎo)致相鄰的兩級(jí)政府相互勾結(jié)?？たh制下,既然權(quán)力是自上而下授予的,則政績(jī)考核同樣是自上而下進(jìn)行的。既然縣以上各級(jí)政府不與民眾發(fā)生關(guān)系,則它就無(wú)法直接形成自己的政績(jī)?；旧?只有縣政府能夠形成看得見(jiàn)的政績(jī)。這就麻煩了。比如說(shuō)道臺(tái)的職能本來(lái)是監(jiān)督府、縣官的,但知府自己沒(méi)有直接的政績(jī),他的政績(jī)是從知府、知縣那里來(lái)的;或者在當(dāng)代,地市委書(shū)記的政績(jī)來(lái)自下屬縣委書(shū)記的政績(jī)的總和。這樣,上下級(jí)兩級(jí)政府之間的利益是一致的。面對(duì)上級(jí)部門,它們是一個(gè)利益共同體。制度的初衷是進(jìn)行自上而下的監(jiān)督,事實(shí)卻是每個(gè)監(jiān)督的環(huán)節(jié)都是短路的。當(dāng)然,監(jiān)督的失靈還有其他原因,這里只是從最抽象的結(jié)構(gòu)層次來(lái)分析。

行政監(jiān)督失靈了,司法監(jiān)督就不用說(shuō)了,因?yàn)樗痉ㄊ堑胤交?。?dāng)然,郡縣制下也沒(méi)有民眾自下而上的監(jiān)督。

這樣,在歷史上、在現(xiàn)實(shí)中,我們看到的是這樣一種情形:縣級(jí)政府擁有巨大的權(quán)力,并且是直接針對(duì)民眾的,而這個(gè)權(quán)力又沒(méi)有受到有效的控制和監(jiān)督。你可以想象,這樣的縣域治理體制當(dāng)然會(huì)出問(wèn)題。

這是與歷史保持連續(xù)性的結(jié)構(gòu)性原因。不過(guò),我們還需要注意這30年,尤其是20世紀(jì)90年代以來(lái)的新趨勢(shì)。1990年代以來(lái),縣級(jí)政府的行為模式變化很大,這之后,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也比較快。經(jīng)濟(jì)學(xué)家為了解釋高速增長(zhǎng)提出了“地方政府競(jìng)爭(zhēng)”的理論模型。這個(gè)理論模型存在很多問(wèn)題,不過(guò)它確實(shí)指出了一個(gè)顯而易見(jiàn)的現(xiàn)象:地方政府的公司化。

為什么會(huì)出現(xiàn)這一變化,暫時(shí)不討論,重要的是,地方政府的公司化讓縣級(jí)治理問(wèn)題更為惡化了。以前,政府、尤其是直接與民眾打交道的縣政府,確有對(duì)民眾濫用權(quán)力的傾向,但事實(shí)上,它與民眾發(fā)生關(guān)系的機(jī)會(huì)并不多。比如,20世紀(jì)80年代似乎就是收稅、計(jì)劃生育等少數(shù)幾項(xiàng)事務(wù)。隨后,地方政府開(kāi)始公司化,開(kāi)始經(jīng)營(yíng)城市、經(jīng)營(yíng)土地、經(jīng)營(yíng)農(nóng)村。這里的經(jīng)營(yíng)主體一般都是縣政府,它一步步擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍。

縣政府變?yōu)榻?jīng)營(yíng)主體,它既是商人,又是政府,全能的權(quán)力與商人的計(jì)算結(jié)合在一起。這樣,它和民眾打交道的機(jī)會(huì)一下增加了很多,比如征地會(huì)讓一個(gè)村莊幾百口人都和縣政府發(fā)生關(guān)系,或者拆遷會(huì)牽涉幾十、幾百戶普通市民,或者國(guó)有企業(yè)職工下崗,縣政府必然與幾十、幾百名工人直接發(fā)生關(guān)系。而縣政府只要和民眾直接發(fā)生關(guān)系,就有可能呈現(xiàn)為一種侵害關(guān)系。這是由其不受約束的全能權(quán)力的性質(zhì)決定的。

官民沖突的頻繁發(fā)生,還有另一個(gè)原因,也跟中國(guó)政企結(jié)構(gòu)前30年和后30年的變化有關(guān)。前30年的體制是一種強(qiáng)動(dòng)員體系,整個(gè)國(guó)家是一家超級(jí)公司,像周其仁教授講的。全國(guó)人民擁有一個(gè)共同目標(biāo),在意識(shí)形態(tài)動(dòng)員下,所有人有共同意識(shí)。那時(shí)候不管是干部還是群眾,整體上是一個(gè)活動(dòng)單位,整個(gè)國(guó)家是政治和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單位,在這里人與人的區(qū)別就是干部和群眾的區(qū)別。不管有多大矛盾,大家還覺(jué)得是一家人,因?yàn)槭窃趶氖乱粋€(gè)共同的事業(yè)。

但后來(lái),“干群關(guān)系”演變成了所謂“官民關(guān)系”。1950～1960年代,社會(huì)處于高強(qiáng)度動(dòng)員狀態(tài),意識(shí)形態(tài)的力量把整個(gè)社會(huì)凝聚成一個(gè)緊密的道德─政治共同體。在其內(nèi)部,當(dāng)然就只有工作責(zé)任的大小之分,而無(wú)利益的區(qū)別。這是所謂“干群關(guān)系”的本質(zhì)。但到1970年代初,這種共同體的感覺(jué)就已經(jīng)瓦解了,整個(gè)1970年代是迷茫的時(shí)代。1980年代初,媒體討論“信仰的失落”,不過(guò)是在公開(kāi)地描述一個(gè)已經(jīng)存在很久的事實(shí)。這種失落感就是源于強(qiáng)動(dòng)員形成的共同體感覺(jué)的瓦解。

1980年代全社會(huì)尋求變革的共同意愿,好像又把人們的感情聯(lián)合到一起。1980年代末這種共同體感覺(jué)則再度瓦解。1990年代之后政府的商業(yè)化,引發(fā)政府與民眾直接發(fā)生利益的沖突。在一個(gè)一個(gè)具體的案例中,民眾清楚地看到,自己的利益與政府的利益不是完全相同的,政府也從民眾的反應(yīng)中得知了這一點(diǎn)。這樣,從官到民,都產(chǎn)生了一種個(gè)人利益的自覺(jué),都意識(shí)到“我的”利益跟“你的”利益不同。這就出現(xiàn)了官民關(guān)系。換言之,從全民改革共識(shí)到穩(wěn)定壓倒一切的變化,就是干群關(guān)系轉(zhuǎn)為官民關(guān)系的根源。

當(dāng)然,在過(guò)去30年中,我們還看到另外一種情形,那就是,地方政府,尤其是縣級(jí)政府進(jìn)行了很多制度創(chuàng)新。這一點(diǎn)也與每一級(jí)政府都是全能政府有關(guān)。清末新政,都是在地方層面進(jìn)行的,張之洞、李鴻章等人都是以地方大員的身份從事現(xiàn)代化事業(yè)。實(shí)際上,過(guò)去30年中國(guó)所有改革措施,最初都是基層創(chuàng)新,然后由上級(jí)政府認(rèn)可,最后被中央政府認(rèn)可而變成政策、變成法律。我正在寫一本書(shū)《立法企業(yè)家驅(qū)動(dòng)的制度變遷》,就準(zhǔn)備討論這個(gè)問(wèn)題。問(wèn)題僅僅在于,利用這種空間進(jìn)行制度創(chuàng)新的地方官員,畢竟是極少數(shù)。