中國(guó)地方治理的上下“合謀”

李永剛

縱觀30年改革進(jìn)程,當(dāng)危機(jī)迫在眉睫,又沒(méi)有現(xiàn)成模式可套用,上層給予適度授權(quán)等諸多機(jī)會(huì)一起出現(xiàn)時(shí),有膽識(shí)的地方官員可能自發(fā)地突破舊體制,試驗(yàn)一些新的替代性制度;再由上級(jí)政府善意的疏忽,繼而積極地回應(yīng)予以認(rèn)可,變成政策,甚至變成法律,在更大范圍推廣。通過(guò)這類(lèi)“創(chuàng)新性違法”推動(dòng)變革的事例在中國(guó)數(shù)不勝數(shù),并已然成為中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、中國(guó)奇跡的重要組成部分。例如包產(chǎn)到戶(hù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、股份合作、民營(yíng)化等后來(lái)認(rèn)定的偉大創(chuàng)造,起初都不符合原先的法規(guī),倡導(dǎo)者承受了莫大風(fēng)險(xiǎn)。

我們的問(wèn)題是,一個(gè)號(hào)稱(chēng)中央集權(quán)的體制為何能夠高度容忍地方層面的自作主張?而在地方層面,官員擇機(jī)而為的行動(dòng)背后又有怎樣的復(fù)雜考慮?上下“合謀”之間是否還有某種隱蔽的制度安排?透過(guò)央地關(guān)系的這扇變化之窗,或許可以加深對(duì)中國(guó)體制的理解。

一、中央集權(quán)架構(gòu)下的威權(quán)彈性

雖然中國(guó)是一個(gè)中央集權(quán)的單一制國(guó)家,但幅員廣闊,地區(qū)差異巨大。尤其在經(jīng)濟(jì)列車(chē)高速啟動(dòng)后,區(qū)域和階層之間的發(fā)展不平衡尤其顯著。中央統(tǒng)治集團(tuán)很難對(duì)地方上各種細(xì)微的變化作出及時(shí)反應(yīng),因而在主觀的控制意向和客觀的控制能力之間存在落差,體現(xiàn)在推動(dòng)政策以及控制地方政府的行為時(shí),呈現(xiàn)出間歇性、選擇性的特質(zhì),時(shí)放時(shí)收,忽松忽緊。

站在中央政府的立場(chǎng)看,它的困境顯而易見(jiàn)。一方面,如果放縱地方勢(shì)力坐大,導(dǎo)致無(wú)序競(jìng)爭(zhēng),則威權(quán)體制無(wú)力維系;另一方面,如果遏制地方主體意識(shí),強(qiáng)行“一刀切”,那么在A地適用的政策可能在B地完全行不通,治理效果會(huì)大打折扣。因此,在實(shí)際運(yùn)作中,中央政府表現(xiàn)出令人驚訝的“威權(quán)彈性”。梳理學(xué)術(shù)文獻(xiàn)和經(jīng)驗(yàn)故事,可見(jiàn)的政治觀察至少有兩個(gè)變化要點(diǎn)值得關(guān)注:

1.中央政府強(qiáng)控制的有限衰減與轉(zhuǎn)型

在新政權(quán)成立之初的數(shù)十年間,中央政府處在極度強(qiáng)勢(shì)的地位。造成這一局面的主要原因,除了大一統(tǒng)的集權(quán)傳統(tǒng)以外,主要有三:一是魅力型領(lǐng)袖的個(gè)人權(quán)威盛極一時(shí);二是中央決策層以計(jì)劃配置方式直接掌控有限的資源分配;三是在革命運(yùn)動(dòng)的主旋律下,經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是核心考核指標(biāo),政治忠誠(chéng)權(quán)重第一,地方政府不容易有變通余地和逐利沖動(dòng)。

但改革開(kāi)放以來(lái),上述三個(gè)制約地方的因素隨之減弱。首先,具有個(gè)人魅力和傳統(tǒng)權(quán)威的政治領(lǐng)袖及其革命同輩陸續(xù)逝去,新一代領(lǐng)導(dǎo)人更多要依靠集體領(lǐng)導(dǎo)和多方博弈的平衡技術(shù);二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,催生了多元化的資源配置形式,尤其是城市土地成為財(cái)政來(lái)源后,地方對(duì)中央政府的資源依賴(lài)明顯減少;三是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要考核指標(biāo)的績(jī)效管理體制,使得地方政府無(wú)論是追逐經(jīng)濟(jì)利益還是政治升遷,都要求更大的彈性運(yùn)作空間。

此外,諸多經(jīng)驗(yàn)觀察表明,在全能政治轉(zhuǎn)向有限政府的歷史進(jìn)程中,基于意識(shí)形態(tài)的控制由中央往下漸次松弛,凝聚政黨的內(nèi)部紀(jì)律也在某種程度上弱化。政府賴(lài)以控制社會(huì)的主要手段,不再是道德取向的烏托邦式激情,轉(zhuǎn)而采用政策和利益調(diào)整的漸進(jìn)洗牌。隨著政治文明的進(jìn)步,中央政府也放棄了原來(lái)那種通過(guò)路線斗爭(zhēng)、強(qiáng)制清洗來(lái)使官僚絕對(duì)服從的做法,同時(shí)又下放了部分管理權(quán)力,因此各個(gè)“子系統(tǒng)”不再像以前那樣只是嚴(yán)格執(zhí)行中央意志與政策的工具,它們也形成了自己的利益。其結(jié)果是,領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和控制能力都在下降的中央政府,面對(duì)大國(guó)治理的復(fù)雜難題,有時(shí)是主動(dòng)要求地方因地制宜,有時(shí)是被迫默許地方適當(dāng)逐利。

只有在事關(guān)全局的重大問(wèn)題上,中央政權(quán)才會(huì)以學(xué)習(xí)動(dòng)員的模式統(tǒng)一官僚集團(tuán)的思想,并運(yùn)用人事操控這張王牌,來(lái)展示對(duì)(省一級(jí))地方的威懾力。所謂“不換思想就換人”的組織部門(mén)口頭禪,反過(guò)來(lái)理解就是,只要大的方向跟對(duì),細(xì)節(jié)可以不予計(jì)較。

2.地方政府自利沖動(dòng)的強(qiáng)勢(shì)放大

改革之前,雖然地方政權(quán)作為一級(jí)政府也具有一定的權(quán)力運(yùn)作空間,但是行政管理職能上的單一化和上下級(jí)政府職能的一致性,使它的主要特征表現(xiàn)為對(duì)國(guó)家意志的貫徹及對(duì)上級(jí)指令和政策的服從和執(zhí)行。其角色定位是充當(dāng)政權(quán)的“代理型經(jīng)營(yíng)者”。改革以后,地方政權(quán)獲得了謀求自身利益的動(dòng)機(jī)和行動(dòng)空間,嬗變?yōu)椤爸\利型經(jīng)營(yíng)者”,利用手中權(quán)力爭(zhēng)奪可資利用的資源,“將政策用足,打政策擦邊球”,“變通”成為一種普遍化和常規(guī)化的運(yùn)作方式。

在改革的初期,中央政府基于政治利益和經(jīng)濟(jì)代價(jià)之間的權(quán)衡,采納了“放權(quán)讓利”、“放開(kāi)搞活”的松綁式策略,地方政府獲得了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的可信承諾下的激勵(lì),其自利和逐利行為得到了某種正當(dāng)性認(rèn)可。1994年實(shí)行分稅制以前,由于不同層級(jí)的政府在企業(yè)中的利益和對(duì)企業(yè)的控制能力不一樣,地方政府與高層政府相比,具有更大的動(dòng)機(jī)和能力行使作為所有者的權(quán)力。那段時(shí)期的地方政府就像是一個(gè)擁有許多生意的大企業(yè),官員們完全像一個(gè)董事會(huì)的成員那樣在行動(dòng)。在激烈的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中,出于捍衛(wèi)本地利益的考慮,官員們傾向于對(duì)來(lái)自上面的政策討價(jià)還價(jià),執(zhí)行起來(lái)也經(jīng)常走樣。只有一些政策被嚴(yán)格執(zhí)行,一些則被“選擇性執(zhí)行”, 有時(shí)還有象征性的執(zhí)行。分稅制改革后,地方財(cái)政實(shí)力大大受損,而治理任務(wù)絲毫沒(méi)有減輕。在“又要馬兒不吃草,還要馬兒跑得快”的現(xiàn)代化趕超重壓下,地方政府只好各展神通,擺脫困境。

由于要監(jiān)控每一次違規(guī)成本巨大,中央政府只好采取“事前嚴(yán)厲威懾、事后選擇性追懲”的彈性處理模式。經(jīng)常性的默許,不做極端的干預(yù),終于使得基層的“合謀”成為習(xí)慣性反應(yīng)。即便沒(méi)有分權(quán)制度作為保障,地方政府已經(jīng)可以擇機(jī)行動(dòng),見(jiàn)風(fēng)使舵,在某種程度上更多按照自己的意愿行事?！巴?quán)彈性”就這樣為地方預(yù)留了可回旋爭(zhēng)取的機(jī)會(huì)主義空間。

二、多重比大小的地方機(jī)會(huì)主義行動(dòng)

在威權(quán)彈性的架構(gòu)下,地方官員面對(duì)新的難題時(shí),到底是因循守舊,等待政策安排,還是果斷革新,自己闖出道路,是隨時(shí)要作出的決斷。合理的推論是,在一個(gè)現(xiàn)實(shí)的治理環(huán)境中,那些能力強(qiáng)、關(guān)系深、目標(biāo)清晰、擅于拿捏輕重的地方領(lǐng)導(dǎo)者,更樂(lè)意強(qiáng)勢(shì)表達(dá)并主導(dǎo)治理過(guò)程,大膽創(chuàng)新;反之,則采取保守的跟隨策略,力求仕途平安。

地方政府的實(shí)際治理表現(xiàn)雖然未必符合理想類(lèi)型的價(jià)值預(yù)期,但也不是莽撞專(zhuān)斷的簡(jiǎn)單行為。領(lǐng)導(dǎo)人及其治理團(tuán)隊(duì)會(huì)反復(fù)權(quán)衡,盡可能基于事實(shí)判斷,對(duì)利害關(guān)系進(jìn)行評(píng)估,作出趨利避害的理性選擇。

一般而言,地方官員的擇機(jī)而動(dòng)需要考慮如下四個(gè)關(guān)鍵變量:權(quán)威、偏好、規(guī)則、關(guān)系。

權(quán)威不同于一般的權(quán)力,后者在科層制中體現(xiàn)為簡(jiǎn)單強(qiáng)制的“命令──服從”關(guān)系,而權(quán)威附帶了更多主觀判斷和情感色彩,對(duì)應(yīng)的是一種“誰(shuí)更重要”、“誰(shuí)更有威懾力”的心理測(cè)量結(jié)果。

偏好可以理解為組織或個(gè)人喜惡的排序。這種喜惡既可能是直接的利益/風(fēng)險(xiǎn),也可能是抽象的理想/價(jià)值。例如,對(duì)于中央政府而言,其首要偏好可能是確保長(zhǎng)治久安,這一偏好不具彈性,沒(méi)有討價(jià)還價(jià)余地;而地方政府的偏好可能是雙重的,即在政權(quán)穩(wěn)定方面,與中央政府同心;在捍衛(wèi)經(jīng)濟(jì)利益或追逐新的權(quán)力領(lǐng)域方面,又有自身的本位考慮,因而有游移或選擇余地。

規(guī)則既包括法律、紀(jì)律、契約等顯性的控制方式,也包括經(jīng)年形成、廣為人知的倫理、慣例?？茖又票緛?lái)要求官員嚴(yán)格服從非人格化的普遍主義典則,最大限度約束權(quán)力的自由裁量空間,但現(xiàn)代行政國(guó)家的興起,卻不斷賦予政府相機(jī)行事的便宜。因而,是否遵守,以及在何時(shí)、以何種方式遵守規(guī)則,便成為一種變量。

關(guān)系表現(xiàn)為聚合人際或調(diào)動(dòng)資源的裙帶能力,這是一種被當(dāng)事者認(rèn)可,卻未被法律、法規(guī)、契約、規(guī)章確認(rèn)的非正式人際關(guān)系。由于在關(guān)系后面,又牽動(dòng)著各種稀缺的權(quán)力或利益,因此,它不僅是各方追逐的、具有再分配功能、有經(jīng)濟(jì)意義的資源,而且它本身就是一種無(wú)法均衡占有的稀缺資源。中國(guó)社會(huì)重人情輕規(guī)則的傳統(tǒng)倫理,加大了關(guān)系的權(quán)重值。

上述四個(gè)關(guān)鍵變量在地方官員的權(quán)衡中,構(gòu)成一組交錯(cuò)的互動(dòng)關(guān)系,使得治理過(guò)程看上去就是一個(gè)“多重比大小”的過(guò)程。核心的行動(dòng)邏輯至少有三個(gè):

1.權(quán)威─規(guī)則比大小

如果權(quán)威的影響力明顯凌駕于規(guī)則之上,則以權(quán)威的高低來(lái)選擇行動(dòng)方案。此時(shí),擁有更高權(quán)威的一方既可以按規(guī)則出牌,也可以改變甚至另立規(guī)則,其他各方一般選擇順?lè)?。如果沒(méi)有來(lái)自權(quán)威的干預(yù),則地方治理者自我設(shè)定騰挪余地。

2.利益─風(fēng)險(xiǎn)比大小

如果機(jī)會(huì)主義行動(dòng)可帶來(lái)巨大利益而風(fēng)險(xiǎn)明顯偏低,則兩利相權(quán)取其重;反之,如果行動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)明顯大于收益,則改按風(fēng)險(xiǎn)重新排序,兩害相權(quán)取其輕。

3.關(guān)系─能力比大小

如果治理者的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)深,可動(dòng)員資源豐富,則變相擁有了相對(duì)較大的回旋空間。偶爾地,地方官員也可能依靠把握機(jī)會(huì)窗口的能力,憑借賭徒一般的膽識(shí),在個(gè)案層面以怪招出牌。但萬(wàn)變不離其宗,其實(shí)質(zhì)仍是“局限下取利”的“約束性選擇”。

驗(yàn)證上述行動(dòng)邏輯的故事很多。即便是面對(duì)中央政府的統(tǒng)一部署,地方也未必行動(dòng)一致。例如,中國(guó)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中屢屢出現(xiàn)的投資過(guò)熱,主要源于少數(shù)有膽識(shí)的地方政府,搶在中央禁令的“紅燈”亮起之前,抓住“黃燈”時(shí)間,踩線搶跑,突擊投資。他們?cè)u(píng)估認(rèn)為,只要把握得當(dāng),就會(huì)在下一輪地方競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)主動(dòng)地位。而在事態(tài)嚴(yán)重的情況下,中央政府可能“槍打出頭鳥(niǎo)”。于是,在下一次評(píng)估中央政府的重大政策時(shí),地方政府有兩種選擇可能,一是因地制宜,繼續(xù)冒險(xiǎn)抗命,靠事后的績(jī)效將功補(bǔ)過(guò);二是放棄地方立場(chǎng),表達(dá)政治忠誠(chéng)。地方官員會(huì)嘲笑那些既沒(méi)有謀到搶跑的經(jīng)濟(jì)好處,又沒(méi)有撈到政治正確潛在收益的“失敗典型”。

地方對(duì)群體性事件的處理策略也在變化。過(guò)往的做法一般是封鎖消息,制裁肇事領(lǐng)頭人,不果斷回應(yīng)訴求,進(jìn)而在迫不得已時(shí)推卸責(zé)任。但如今,民間力量已能夠訴諸輿論、透過(guò)傳媒或集體行動(dòng),對(duì)政府施加影響。這種應(yīng)用日漸頻繁的“外壓模式”不僅局部打破了原有的官僚強(qiáng)勢(shì)格局,還讓外部壓力本身成為官員評(píng)估“利益──風(fēng)險(xiǎn)”時(shí)的重要參照物。如果民怨沸騰,事態(tài)惡化,必定遭致中央問(wèn)責(zé),治理者風(fēng)險(xiǎn)極高;及時(shí)安撫民怨,調(diào)整治理目標(biāo),才能趨利避害。部分地方政府逐漸懂得主動(dòng)發(fā)布消息,在追究肇事責(zé)任人的同時(shí),也不庇護(hù)責(zé)任官員,在權(quán)限和資源可及的范圍內(nèi)妥協(xié)讓步。

在同樣敏感的官員任職機(jī)制上,也出現(xiàn)了某種“精英民主”的試點(diǎn)。提高人事透明度,增大民主空間,用規(guī)則制衡權(quán)威,正是“多重比大小”的權(quán)衡結(jié)果。幾年前,某地級(jí)市委組織部的官員提及,他們選拔干部有兩個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn),首先是能干,其次是領(lǐng)導(dǎo)知道你能干。前者是創(chuàng)新指標(biāo),后者是關(guān)系指標(biāo)?，F(xiàn)在這種私下的說(shuō)法已經(jīng)更進(jìn)一步,僅僅是領(lǐng)導(dǎo)知道你能干還不夠,還得從更多的評(píng)價(jià)者中突圍?！耙话咽帧眰€(gè)人拍板定奪的比例大大降低,讓各方滿(mǎn)意的平衡人選,成為最終出線的關(guān)鍵。

三、晉升錦標(biāo)賽牽制的上下“合謀”

當(dāng)然,中央政府的選擇性放權(quán),以及地方政府的自由裁量空間放大,都只是現(xiàn)行權(quán)力格局的一個(gè)方面。在官員考評(píng)升遷的命運(yùn)仍然主要掌握在上級(jí)政府手中時(shí),“壓力型體制”并沒(méi)有發(fā)生根本改變。

面對(duì)威權(quán)彈性可能失控的威脅,中央政府的積極做法是,透過(guò)層級(jí)目標(biāo)責(zé)任管理體制,在下級(jí)政府之間圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)展開(kāi)“晉升錦標(biāo)賽”,將關(guān)心仕途的地方官員置于強(qiáng)力的激勵(lì)—約束之下。

中國(guó)的行政結(jié)構(gòu)有一個(gè)大的特點(diǎn),就是可比性強(qiáng)。省與省可比,市與市可比,縣鄉(xiāng)與部門(mén)也可比。因此,在趕超型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,建立一套清晰的量化指標(biāo),就足以驅(qū)動(dòng)地方之間的競(jìng)爭(zhēng)。更加有趣的是,這種競(jìng)爭(zhēng)是在兩條軌道上展開(kāi)的,一種可稱(chēng)為規(guī)定動(dòng)作比賽,核心是“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”,主要包括GDP規(guī)模、財(cái)政收入、增長(zhǎng)速度等純經(jīng)濟(jì)指標(biāo),也包括一票否決的治安、責(zé)任事故等反向指標(biāo);另一種可稱(chēng)為自選動(dòng)作比賽,核心是“為和諧而競(jìng)爭(zhēng)”,它沒(méi)有明確的測(cè)評(píng)指標(biāo),只是傳遞“抓住老鼠就是好貓”的結(jié)果取向,鼓勵(lì)地方政府在大政策背景下,比創(chuàng)新、比解決新舊問(wèn)題的能力、比分憂解困的思路。

一般說(shuō)來(lái),對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),更愿意也有實(shí)力在規(guī)定動(dòng)作比賽中爭(zhēng)先;而那些貧弱地區(qū)的地方官員,則需要另辟蹊徑,在自選動(dòng)作比賽中多動(dòng)腦筋?？墒?對(duì)于已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中大幅領(lǐng)先的發(fā)達(dá)地區(qū),又被高層賦予更多探索新路的自選動(dòng)作比賽壓力;而那些尚在低水平掙扎的地方政府,則有強(qiáng)烈的致富沖動(dòng)。因此,地方治理者在選擇主要參加何種比賽時(shí),再次面臨微妙的抉擇。

可見(jiàn)的事實(shí)是,地方官員為了贏得任何一種錦標(biāo)賽,或者規(guī)避失敗風(fēng)險(xiǎn),都在不斷完善各種形式的“政治承包制”,一方面將考核指標(biāo)分解下達(dá),劃片負(fù)責(zé);另一方面也抱團(tuán)作戰(zhàn),構(gòu)成分擔(dān)重任的集體減壓閥機(jī)制。

為了在晉升錦標(biāo)賽中奮勇?tīng)?zhēng)先或者不斷創(chuàng)新,每一級(jí)地方政府都變成了“獵頭”公司,睜大眼睛不惜成本引進(jìn)治理人才,組建參賽運(yùn)動(dòng)隊(duì)?？h委書(shū)記成為縣級(jí)參賽隊(duì)的教練員和裁判員,同時(shí)又是市級(jí)參賽隊(duì)的運(yùn)動(dòng)員;市委書(shū)記是市級(jí)參賽隊(duì)的教練員和裁判員,同時(shí)又是省級(jí)參賽隊(duì)的運(yùn)動(dòng)員。他們以最大熱情和智慧,投入到激烈的賽事中,將全中國(guó)變成熱氣騰騰的競(jìng)賽場(chǎng)。

這或許可以部分解釋當(dāng)下中國(guó)的改革成就。

機(jī)會(huì)主義行動(dòng)模式的不合理性很容易從外部看出,但社會(huì)究竟需要什么樣的新規(guī)則,卻是一種內(nèi)嵌于具體時(shí)空、具體情境中的知識(shí),不容易看清楚。歷史上,許多大張旗鼓進(jìn)行的改革最終失敗,通常是因?yàn)楦母镎呔哂兄旅淖载?fù)。如果承認(rèn)知識(shí)是邊際改進(jìn)的,那么,我們或許應(yīng)該對(duì)中國(guó)地方治理的變革給予某種審慎的評(píng)價(jià)。

(作者單位:南京大學(xué)公共管理學(xué)院)