新疆養(yǎng)老保險基金運行中存在的問題與對策分析

卡哈日曼·艾買提　阿布都合力力

【摘要】 養(yǎng)老保險基金作為養(yǎng)老保險制度的物質(zhì)基礎(chǔ),基金數(shù)額巨大,其運轉(zhuǎn)的成敗不僅關(guān)系到廣大投保人與相關(guān)者的利益,更關(guān)系到整個社會的安全與穩(wěn)定。本文從新疆地區(qū)養(yǎng)老保險基金現(xiàn)狀出發(fā),分析了養(yǎng)老基金運營中的主要問題,并提出了幾點對策。

【關(guān)鍵詞】 養(yǎng)老保險;個人賬戶;基金監(jiān)督

一、新疆地區(qū)養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的現(xiàn)狀

目前,新疆60歲以上老年人數(shù)量已達171.75萬人,占全區(qū)總?cè)丝诘?.6%,并以每年4.36%的速度增長。據(jù)預(yù)測到2010年,新疆60歲以上老年人口將占總?cè)丝诘?0%以上,進入人口老齡化社會,截至2007年年底,我區(qū)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達205萬人,比上年增加13.1萬人。截至2005年底,自治區(qū)企業(yè)離退休人員已達到43.2萬人。在職職工與離退休人員的比例從1980年的12.8:1銳減到2004年的3:1,養(yǎng)老金支出為10年前的3倍。面對養(yǎng)老資金支付壓力逐年加大的現(xiàn)狀,自治區(qū)有關(guān)部門指出,目前我國退休人員退休后平均要生活25年以上,按現(xiàn)行計發(fā)辦法個人賬戶儲存額領(lǐng)取10年后就沒有錢了。因此,改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法勢在必行。

目前省級統(tǒng)籌的基本做法是:實行一級核算、兩級調(diào)劑的基金管理模式。所謂“一級核算,就是省級統(tǒng)籌后,對全區(qū)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行統(tǒng)一核算,統(tǒng)一管理。所謂“兩級調(diào)劑”,就是省級統(tǒng)籌后,我區(qū)各地(州、市)各為一級調(diào)劑單位。自治區(qū)只對各地進行調(diào)劑,縣(市)基金不足時,只能向地(州、市)申請調(diào)劑,不能直接向自治區(qū)申請調(diào)劑。而地(州、市)調(diào)劑基金從其歷年結(jié)余中解決,不足部分由當(dāng)?shù)刎斦鉀Q。

二、新疆養(yǎng)老基金運營中的主要問題

(一)歷史債務(wù)嚴(yán)重

目前新疆城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險在傳統(tǒng)體制下實行現(xiàn)收現(xiàn)付制。其實質(zhì)是一種代際轉(zhuǎn)移支付,即由在職職工或者勞動者供款以便支付退休人員的社會保障待遇。但是,現(xiàn)收現(xiàn)付制最大的缺點在于其缺乏必要的基金積累,難以適應(yīng)人口老齡化到來時養(yǎng)老金費用迅速膨脹的需要,使未來社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較為沉重。

1995年改制為“統(tǒng)賬結(jié)合”的新體制屬于部分積累模式,它的問題表現(xiàn)在“老人與中人”沒有足夠的工作時間來為自己在個人賬戶中積累部分養(yǎng)老金,然而這一要求對于“新人”卻是相對適宜的。因此,現(xiàn)時情況促使政府在實際操作中采取了“老人”繼續(xù)按照原來標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放退休養(yǎng)老金,并將“中人”過去的連續(xù)工齡視為繳費年限且追加過度性養(yǎng)老金的辦法。然而這樣做舊體制遺留的養(yǎng)老金隱性債務(wù)問題便凸顯出來。

(二)地方性基本養(yǎng)老保險金缺口巨大

最近幾年,新疆很多地區(qū)的企業(yè)職工基本養(yǎng)老基金當(dāng)年收不抵支,收支差額高達4億多元。在社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險模式下,當(dāng)年籌集的養(yǎng)老保險繳費收入從理論意義上講,在用于退休人員當(dāng)年養(yǎng)老金發(fā)放后應(yīng)該存有一定的盈余。而現(xiàn)實情況是養(yǎng)老保險基金收繳率低,欠繳嚴(yán)重,這是構(gòu)成基金缺口的主要原因。另外,還有一些因素在支出方面的負(fù)面效應(yīng)也起到了推波助瀾的作用。具體說來就是人口老齡化,提前退休和職工退休前工資水平的大幅度升高使得退休人員不僅人數(shù)巨增,而且待遇水平逐年提高,撫養(yǎng)比日益增大。這使得本已緊張的養(yǎng)老保險矛盾更加激化。

(三)有關(guān)養(yǎng)老保險的法律不健全、不完整,不適應(yīng)形勢發(fā)展需要

長期以來,社保經(jīng)辦機構(gòu)往往把工作重心放在養(yǎng)老保險金的征繳上而未進行相應(yīng)的審查、核算,合理的分配投資比例,疏忽基金的增值需求。由于法律不健全,社會養(yǎng)老保險基金(社保金)被挪用、擠占現(xiàn)象嚴(yán)重,更有甚者,一些地方政府擅自動用社保金蓋樓、炒股,說明相應(yīng)的法律監(jiān)督機制不完善。同時由于政府各個部門的行政行為各自為政,缺乏協(xié)調(diào)。一個國家社會保障制度的完善牽扯到國計民生,要由大家一起努力,做好宣傳、登記、征繳、管理、投資運營,信息公開,發(fā)放等互相聯(lián)接的工作,而由于地方性政策的疏忽,以上問題未落到實處。國家機關(guān)行政工作人員法制觀念淡薄,有法不依,有時甚至明知故犯,體現(xiàn)了處罰力度不夠,監(jiān)督機制不完善。

(四)新疆養(yǎng)老保險基金的投資渠道狹小,投資收益率很低

據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示,象新疆這樣偏遠地區(qū),在資本市場發(fā)育不健全,不完善的情況下,為了保證社保金的安全,投資于國債與銀行存款不失為一個最佳的選擇。2001年《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》允許社保基金入市,2004年社保金才真正入了市,但入市比例受限。

新疆的資本市場發(fā)育不完善,多元化投資風(fēng)險大,基金規(guī)模小,無法產(chǎn)生規(guī)模效益。企業(yè)年金可實行市場化運營,地方管理的基本養(yǎng)老保險基金目前只允許存銀行、買國債,以安全性考慮為主,不能投資運營。養(yǎng)老保險基金的保值與增值問題,急需豐富投資方式。由于我國社會保險金是由勞動和社會保障部下屬的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)收繳,此機構(gòu)兼有行政、事業(yè)和投資的職能,國家作為社保金征繳者、法律實施者、投資運營者在法律實施方面確有保證。

三、解決新疆養(yǎng)老保險基金運行中存在問題的對策

(一)改革個人養(yǎng)老金賬戶的支付辦法

現(xiàn)行個人賬戶養(yǎng)老金支付辦法存在缺陷,一方面它沒有考慮到男女性別差異在退休人員平均壽命方面的顯著差異,另一方面也沒有周全地審視到人們生活水平和健康狀況隨著社會進步的極大改善使得平均壽命普遍延長這些事實。另外,個人賬戶存儲余額在使用完后由社會統(tǒng)籌基金支付的設(shè)計不僅違背了統(tǒng)賬分開管理的原則,而且還有加重統(tǒng)籌基金負(fù)擔(dān)的可能。因此,應(yīng)充分意識到女職工退休明顯早于男職工的實際,進而嚴(yán)格規(guī)制按照性別區(qū)分個人養(yǎng)老待遇支付標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)放年限。同時,對于已經(jīng)使用完結(jié)的個人賬戶基金但仍然健在的退休人員應(yīng)及時停止統(tǒng)籌賬戶基金支付個人賬戶養(yǎng)老金的部分。出于人道的考慮,因此項停發(fā)措施而使其收入低于最低養(yǎng)老保障線的退休職工,應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付方式補發(fā)限量數(shù)目的“風(fēng)險金”,以化解個人賬戶的支付風(fēng)險。

(二)進一步探索養(yǎng)老保險基金有效運營以確保增值的新途徑

首先,養(yǎng)老保險基金的資本市場運營不僅依賴于國家改革開放與市場經(jīng)濟不斷完善的宏觀大環(huán)境及地方性政府在一系列相關(guān)方面的政策引導(dǎo)和政策傾斜,而且,就養(yǎng)老基金還要靈活機動地選擇投資策略與投資方式,兼顧投資的流動性與收益性,根據(jù)多元化原則進行科學(xué)的投資組合。其次,建立切實可行的操作性較強的社會保障基金管理模式也應(yīng)被提到新的認(rèn)識層面上來。筆者認(rèn)為,這種模式必須在微觀和宏觀兩大層次上體現(xiàn)出基本的合意性。在微觀上為使養(yǎng)老基金盡可能多地得到投資回報,可以考慮引入競爭機制形成一個數(shù)量眾多的托管人市場,委托多家質(zhì)量可靠的投資公司進行投。在宏觀層次,應(yīng)力主政府在養(yǎng)老基金監(jiān)管中的主體地位。政府應(yīng)負(fù)責(zé)制定有關(guān)投資,征收,運營等環(huán)節(jié)的法規(guī)以及監(jiān)督其具體的實施,通過法律,行政經(jīng)濟手段以實現(xiàn)基金投資的安全性,合法性,有序性,收益性與流動性。最后,要實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值還必須轉(zhuǎn)變以往過于保守謹(jǐn)慎的投資觀念。養(yǎng)老保險基金有其特殊性,即它是確保千百萬退休人員基本生活需要的救命錢。因此將其運作于基金投資領(lǐng)域一定要保證安全性,對于這一論點筆者從不否認(rèn)而是極度欣賞。但是,要堅決反對只讓養(yǎng)老基金被動回避風(fēng)險不談收益的做法。要提倡的是應(yīng)該主動地去規(guī)避風(fēng)險。社會保障基金尤其是養(yǎng)老保險基金除了逐步擴大投資比例以外,在投資方向上也不應(yīng)僅僅局限于股市投資,而應(yīng)放寬投資領(lǐng)域,比如向?qū)崢I(yè)投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資等等,納入運籌選擇的視野。

(三)積極推動基金監(jiān)督法規(guī)體系建設(shè)

1.做好《養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資管理暫行辦法》頒布后的貫徹實施工作并研究制定自治區(qū)的實施意見。做好養(yǎng)老保險基金個人賬戶基金投資運營的監(jiān)管工作,加強市場監(jiān)管,實現(xiàn)基金保值增值。

2.做好《社會保險法》頒布后的貫徹實施工作,制定自治區(qū)《社會保險基金監(jiān)督條例》實施意見,完善基金監(jiān)督法規(guī)體系,提高基金監(jiān)督能力。

3.根據(jù)社會保險內(nèi)部控制檢查情況,制定社會保險基金內(nèi)部控制檢查評估辦法,建立內(nèi)部控制監(jiān)督檢查制度,實現(xiàn)基金監(jiān)督工作系統(tǒng)化、規(guī)范化。

4.繼續(xù)加強企業(yè)年金制度建設(shè),研究制定企業(yè)年金信息披露管理辦法,維護企業(yè)年金計劃委托人與受益人的合法權(quán)益,指導(dǎo)規(guī)范企業(yè)年金基金合同管理。進一步貫徹《企業(yè)年金基金管理試行辦法》,規(guī)范企業(yè)年金管理機構(gòu)市場運作行為。指導(dǎo)企業(yè)年金基金管理機構(gòu)規(guī)范管理企業(yè)年金基金。指導(dǎo)企業(yè)做好原有企業(yè)補充養(yǎng)老保險基金向企業(yè)年金的轉(zhuǎn)換移交工作,加強企業(yè)年金的法制化、制度化建設(shè)?！?/p>

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