積極發(fā)展森林保險(xiǎn)　服務(wù)安徽林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展

張子良

近年來，隨著集體林權(quán)制度改革的深入推進(jìn)，森林保險(xiǎn)的重要性日益顯現(xiàn)。2009年中央一號(hào)文件明確提出，“加大財(cái)政對(duì)集體林權(quán)制度改革的支持力度，開展政策性森林保險(xiǎn)試點(diǎn)”。近日，中央首次召開的林業(yè)工作會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要建立政策性森林保險(xiǎn)制度，建立健全林業(yè)金融支撐制度。貫徹落實(shí)中央的指示精神，積極發(fā)展森林保險(xiǎn)，加快我省集體林權(quán)制度改革，促進(jìn)安徽林業(yè)又好又快發(fā)展，是我們面臨的一項(xiàng)長(zhǎng)期而緊迫的重要任務(wù)。

開展森林保險(xiǎn)的重要作用

當(dāng)前，我國(guó)正處于繼續(xù)全面建設(shè)小康社會(huì)的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，建設(shè)生態(tài)文明已成為現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，維護(hù)生態(tài)安全已成為全球面臨的重大課題，林業(yè)工作肩負(fù)著更加重大的歷史使命。

第一，開展森林保險(xiǎn)，是增強(qiáng)林業(yè)抵御自然災(zāi)害能力，化解林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。林業(yè)和農(nóng)業(yè)都是典型的“露天”產(chǎn)業(yè)，受自然氣候條件影響，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大，特別是受全球氣候變暖和人類活動(dòng)等因素的影響，森林火災(zāi)等災(zāi)害的發(fā)生概率呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，給林農(nóng)帶來了較大損失。在不可抗拒的自然災(zāi)害面前，我省林業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力還很弱，特別是大面積的受災(zāi)損失，單靠政府救助補(bǔ)償難以從根本上解決問題。因此，正確運(yùn)用保險(xiǎn)機(jī)制，逐步建立林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范和分散機(jī)制，有利于增強(qiáng)林業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力和災(zāi)后恢復(fù)能力。

第二，開展森林保險(xiǎn)，是減少林業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)，改善林業(yè)投融資環(huán)境，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展的有效途徑。林權(quán)制度改革極大地調(diào)動(dòng)了林農(nóng)從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性。但林業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)，既導(dǎo)致林業(yè)生產(chǎn)和林農(nóng)增收缺乏風(fēng)險(xiǎn)保障，又增大了林業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)，加劇了林農(nóng)貸款難，制約了林業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)。開展森林保險(xiǎn)，將有效增強(qiáng)林農(nóng)的融資能力，有利于轉(zhuǎn)移林業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)，保障信貸資金安全，改善投融資環(huán)境，促進(jìn)包括林業(yè)信貸在內(nèi)的投融資規(guī)模的擴(kuò)大。同時(shí)，也能夠放大農(nóng)村金融功能，為農(nóng)村金融市場(chǎng)注入新的活力。

第三，開展森林保險(xiǎn)，是轉(zhuǎn)變政府支農(nóng)方式，維護(hù)林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。我省是南方重要的集體林區(qū)之一，林業(yè)產(chǎn)業(yè)在全省經(jīng)濟(jì)占有重要地位。開展森林保險(xiǎn)，通過保費(fèi)補(bǔ)貼推動(dòng)建立市場(chǎng)化的新型防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制，培育林農(nóng)市場(chǎng)意識(shí)，讓林農(nóng)以較少的投入獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)保障，有利于維護(hù)林區(qū)和諧與穩(wěn)定，加快林區(qū)發(fā)展。從福建、江西等省試點(diǎn)情況看，開展森林保險(xiǎn)，受到了廣大林農(nóng)的普遍歡迎，取得了較好的政策效果。同時(shí)，開展森林保險(xiǎn)，也是政府支持和保護(hù)林業(yè)的一種有效手段，符合wTO規(guī)則要求。

第四，開展森林保險(xiǎn)，是完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，開拓農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)的有益探索。目前，財(cái)政部在全國(guó)開展的政策性森林保險(xiǎn)試點(diǎn)不包括安徽，我省開展的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只限于種養(yǎng)兩業(yè)，不包括森林保險(xiǎn)。商業(yè)性森林保險(xiǎn)滿足不了林權(quán)制度改革和廣大林農(nóng)的需求。通過把森林保險(xiǎn)納入政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，積極開拓森林保險(xiǎn)市場(chǎng)，不僅有利于拓寬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)領(lǐng)域，為農(nóng)村提供更加全面的風(fēng)險(xiǎn)保障，也有利于專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，培育新的業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn)，努力做大做強(qiáng)，進(jìn)而更好地服務(wù)“三農(nóng)”。

當(dāng)前我省開展森林保險(xiǎn)的諸多有利條件

第一，省委、省政府高度重視林權(quán)制度改革和林業(yè)工作，發(fā)展森林保險(xiǎn)面臨難得的政策機(jī)遇。中央林業(yè)工作會(huì)議勝利閉幕的第二天，省委就立即召開了常委會(huì)議，研究具體貫徹落實(shí)措施。森林保險(xiǎn)作為林權(quán)制度改革和促進(jìn)林業(yè)發(fā)展的重要支持措施之一，將很快擺上各級(jí)政府工作的前臺(tái)。有了政策的強(qiáng)力支持和政府的積極引導(dǎo)推動(dòng)，森林保險(xiǎn)發(fā)展的關(guān)鍵性問題得到有效解決，我省的森林保險(xiǎn)工作必將快速起步，較快發(fā)展。

第二，我省集體林權(quán)制度改革成效顯著，廣大林農(nóng)對(duì)保險(xiǎn)的需求十分迫切。自2007年林改工作在全省全面推開以來，確權(quán)發(fā)證工作基本完成。林業(yè)產(chǎn)權(quán)的明晰，使得林農(nóng)視山林為家庭財(cái)產(chǎn)，保護(hù)的意愿和力度進(jìn)一步加大。隨著國(guó)家各項(xiàng)林業(yè)支持政策的落實(shí)到位，以及林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的良好收益，廣大林農(nóng)投資林業(yè)的熱情持續(xù)高漲。但林改后，林農(nóng)既是利益主體，也是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體。因此，出于風(fēng)險(xiǎn)防范的考慮，廣大林農(nóng)對(duì)森林保險(xiǎn)的需求顯著增強(qiáng)。

第三，我省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作實(shí)踐為開展森林保險(xiǎn)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2008年，省政府決定在全省開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)。經(jīng)過一年多的工作實(shí)踐，我們積累了較為豐富的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)管理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。建立了覆蓋全省的市縣鄉(xiāng)三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。培養(yǎng)了一批既懂農(nóng)業(yè)，又懂氣象、懂病蟲害等多種學(xué)科的復(fù)合型專業(yè)技術(shù)人才和大量的農(nóng)村協(xié)保員。通過廣泛深入的宣傳，以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的良好表現(xiàn)，贏得了各級(jí)政府、領(lǐng)導(dǎo)的理解、重視和支持，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)影響力明顯提高，廣大農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)初步樹立。這些都為我們發(fā)展森林保險(xiǎn)創(chuàng)造了良好的條件。

第四，外省試點(diǎn)情況良好，為我省開展森林保險(xiǎn)工作提供了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。2005年開始，福建等省就率先開展了地方政策性森林保險(xiǎn)試點(diǎn)。通過建立行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制、目標(biāo)任務(wù)考核制、工作激勵(lì)機(jī)制、部門協(xié)調(diào)機(jī)制等措施，采取大力開展宣傳、發(fā)揮財(cái)政資金支農(nóng)效應(yīng)、建立專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、實(shí)行政府統(tǒng)保等辦法，取得了積極的試點(diǎn)成果。得到了溫家寶總理的充分肯定。這些成功經(jīng)驗(yàn)和做法，為我們開展森林保險(xiǎn)試點(diǎn)，提供了有益的借鑒。

具體措施和建議

我省開展森林保險(xiǎn)工作總體上要堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)”原則，可以選擇皖南、皖西部分地區(qū)先行試點(diǎn)，穩(wěn)步開展。

第一，加強(qiáng)政府引導(dǎo)。政府要把森林保險(xiǎn)納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌安排，通過保費(fèi)補(bǔ)貼等政策手段引導(dǎo)林農(nóng)、林業(yè)企業(yè)、林業(yè)專業(yè)合作組織積極參加森林保險(xiǎn)，擴(kuò)大森林投保面積。一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。建議在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織體系內(nèi)，成立由林業(yè)、財(cái)政等部門和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司組成的森林保險(xiǎn)工作小組，負(fù)責(zé)組織、推動(dòng)試點(diǎn)工作。二是加強(qiáng)協(xié)作配合。林業(yè)部門要搞好森林風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃，配合保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)制定區(qū)域性差別費(fèi)率和理賠標(biāo)準(zhǔn)。要加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)積累，建立林權(quán)基本信息查詢共享平臺(tái)。要督促森林公安、森林防火、森林病蟲害防治等單位，加強(qiáng)對(duì)林木的監(jiān)督管理。保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要綜合考慮林業(yè)主要風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地開發(fā)基本險(xiǎn)種和可供選擇的其他險(xiǎn)種；要堅(jiān)持“保障適度、保費(fèi)低廉、廣覆蓋”的原則，加強(qiáng)精算，科學(xué)合理厘定費(fèi)率；要?jiǎng)?chuàng)新投保方式，支持集體投保、統(tǒng)一投保，提高參保率和覆蓋率；要按照“公開、及時(shí)、透明、到戶”的原則，規(guī)范理賠服務(wù)，提升森林保險(xiǎn)的服務(wù)質(zhì)量。

第二，強(qiáng)化政策扶持。一是加大財(cái)稅支持力度。要積極申請(qǐng)中央財(cái)政支持，力爭(zhēng)2010年將我省納入全國(guó)政策性森林保險(xiǎn)試點(diǎn)省份；要把森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，省級(jí)財(cái)政應(yīng)承擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼的主要部分；安排專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，用于宣傳推廣和補(bǔ)貼相關(guān)部門的工作費(fèi)用。鼓勵(lì)林業(yè)龍頭企業(yè)、林業(yè)合作組織積極給予林農(nóng)補(bǔ)貼保費(fèi)，允許稅前列支。對(duì)于保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的保費(fèi)收入免繳所得稅。二是出臺(tái)相關(guān)配套政策。明確把森林保險(xiǎn)工作納入地方政府、各級(jí)林業(yè)部門的工作職責(zé)，建立考核激勵(lì)機(jī)制。健全和完善林業(yè)政策法規(guī)體系、森林資源管理體系和森林資源資產(chǎn)評(píng)估制度，為森林保險(xiǎn)發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。

第三，大力開展宣傳。要充分利用各種渠道，采取多種形式，廣泛宣傳森林保險(xiǎn)的意義和知識(shí)，增強(qiáng)廣大林農(nóng)的投保意識(shí)，提高自愿參保積極性。保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要及時(shí)向各級(jí)政府匯報(bào)工作情況，積極爭(zhēng)取各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)支持，為開展森林保險(xiǎn)營(yíng)造良好氛圍；要特別注重發(fā)掘森林保險(xiǎn)典型受益案例，進(jìn)行對(duì)比分析，增強(qiáng)宣傳工作的實(shí)際效果。

第四，建立森林保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。探索建立省級(jí)森林保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等制度。支持保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)購(gòu)買一定比例的超賠再保，建立超賠保障機(jī)制，提高森林保險(xiǎn)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。