山西省財政支農(nóng)的現(xiàn)狀及對策研究

張曉林

摘 要:文章分析了山西省財政支農(nóng)的現(xiàn)狀及存在問題,借鑒先進經(jīng)驗,對構(gòu)建與山西省新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的財政政策體系提出了對策建議。

關(guān)鍵詞:財政支農(nóng) 問題 對策

中圖分類號:F810.4 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)07-233-02

一、山西省財政支農(nóng)方面存在的主要問題

(一)財政支農(nóng)投入規(guī)模偏小

如表1所示,從1996年到2008年的13年間,山西省財政支農(nóng)支出占全省GDP的比重非常低,平均比重只有1.10%,與農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位很不相稱。

從財政支農(nóng)支出占財政總支出的比重看,1996年-2006年,基本上是在7%上下徘徊(見表1)。印度、泰國等發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)支出占財政總支出的比重均在15%以上,歐盟2007年的農(nóng)業(yè)預(yù)算甚至已經(jīng)達到預(yù)算總額的45%,相比之下,山西省的支農(nóng)支出占比之低,同樣與農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位極不相稱。

注:表中“財政支農(nóng)支出”為小口徑,具體包括:支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出。大口徑則另加農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項費用、支援不發(fā)達地區(qū)支出、農(nóng)村救濟費以及其他支出。

資料來源:山西統(tǒng)計年鑒、山西財政年鑒、“十五”山西財政統(tǒng)計資料。

(二)財政支農(nóng)投入結(jié)構(gòu)不合理

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出比重過小。數(shù)據(jù)顯示,山西省財政對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持力度在逐漸削弱,這將直接影響到農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民的增收,也必將影響到新農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)林事業(yè)費支出和基本建設(shè)支出占財政總支出的比重偏高,且其內(nèi)部分配結(jié)構(gòu)也有失偏頗,人員經(jīng)費增長較快,業(yè)務(wù)經(jīng)費增長緩慢,造成了一種“有錢養(yǎng)兵,無錢打仗”的局面。農(nóng)業(yè)科技三項費用支出比重過小。聯(lián)合國糧農(nóng)組織在1998年《糧食及農(nóng)業(yè)狀況》的報告中指出:20世紀90年代,世界各國農(nóng)業(yè)科研投資占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重的平均值約為1%。其中,發(fā)展中國家約為0.5%,發(fā)達國家約為2%,而美國則高達3%。相比之下,山西省的比重更低,并且低于我國目前0.26%的平均水平。山西省農(nóng)業(yè)科技三項費用比重過低,總量不足,造成農(nóng)產(chǎn)品科技含量不高,農(nóng)業(yè)整體缺乏競爭力,農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化率偏低。

注:表2中支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出2003年到2005年沒有準確數(shù)據(jù),根據(jù)2001年和2002年的情況看,每年應(yīng)在6億元以上,則五年總和應(yīng)在30.47億元以上。

(三)財政支農(nóng)資金管理體制不完善

縱橫交錯的涉農(nóng)資金分配管理結(jié)構(gòu)致使各部門之間職責不清,對政策的具體理解、執(zhí)行和資金使用的要求各不相同,相互之間缺乏有機協(xié)調(diào),涉農(nóng)資金投入分散,形不成合力,重復(fù)交叉現(xiàn)象嚴重,難以真正反映農(nóng)民意愿,最終真正使農(nóng)民收益的資金并不多;現(xiàn)行支農(nóng)資金多頭管理的體制,導(dǎo)致資金運行中環(huán)節(jié)多,在途時間長,監(jiān)督難度大。支農(nóng)資金層層截留、挪用、侵占、空投等現(xiàn)象較為普遍,實際利用率大打折扣。國家審計署對山西省平遙縣、夏縣和汾陽市的審計結(jié)果顯示,不同程度地存在擠占挪用財政支農(nóng)資金的現(xiàn)象;由于政府間職責不明確,造成資金使用投向混亂。有些應(yīng)該財政支持或幫助解決的,財政沒有支持,如農(nóng)村村內(nèi)道路、人畜飲水、環(huán)境整治等;有些方面財政應(yīng)大力支持的,財政支持明顯不足,如農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)等;而有些領(lǐng)域財政資金應(yīng)該退出的,財政資金仍在支持,如對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的支持等。

二、發(fā)達國家公共財政支持農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)驗借鑒

西方發(fā)達國家的財政支農(nóng)由來已久,而且更具有效性和實用性。應(yīng)借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗,加強山西省財政支農(nóng)力度。

(一)補貼政策惠及農(nóng)民

美國的直接補貼方式主要有三:一是生產(chǎn)靈活性合同補貼。采用了這種補貼方法之后,生產(chǎn)者無論生產(chǎn)什么,其所享受的這種補貼都不受影響。二是土地休耕保護計劃。農(nóng)民可以自愿提出申請,與政府簽訂長期合同,將那些易發(fā)生水土流失或具有其他生態(tài)敏感性的耕地轉(zhuǎn)為草地或林地,對每個農(nóng)民的補貼在50美元-50000美元之間。三是農(nóng)業(yè)災(zāi)害補貼。主要包括災(zāi)害救濟、特大災(zāi)害保險和多種災(zāi)害保險。

歐盟對農(nóng)民的直接補貼方式也有三種。一是按種植面積補貼。農(nóng)民可以根據(jù)每年種植的各類作物面積的多少申請面積補貼。二是休耕補貼。三是環(huán)境保護補貼。其基本原則是:自愿參加,至少5年。

日本對農(nóng)民的直接補貼主要是2000年新出臺的對山區(qū)、半山區(qū)的直接支付制度。政府為此支付的財政總支出為700億日元,其中中央政府330億日元,可享受補貼面積為90公頃,即平均每公頃約為8萬日元(約折合為630美元)。這相當于歐盟普遍性的面積補貼的兩倍多一點。

(二)巨額資金投入農(nóng)業(yè)

美國從上個世紀50年代開始致力于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高度現(xiàn)代化,到70年代中后期,全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投資增加5000多億美元。這樣巨額的資金主要靠國家財政撥款和信貸解決。現(xiàn)在美國平均每個農(nóng)場擁有30多萬美元的生產(chǎn)性固定資產(chǎn),每個農(nóng)業(yè)勞動者占有的生產(chǎn)性固定資產(chǎn)達18.1萬美元,農(nóng)業(yè)的有機構(gòu)成超過了工業(yè)。

德國(原西德)從20世紀60年代以來,每年將70%的預(yù)算支出用于支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展,而來自農(nóng)業(yè)的預(yù)算收入僅占預(yù)算收入的0.7%。用于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的費用全部由聯(lián)邦政府提供,土地整治、水利建設(shè)、山區(qū)開發(fā)等方面的費用由聯(lián)邦政府提供60%,州政府提供40%。

日本政府在1973年提出的“實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高效十年計劃”的經(jīng)費預(yù)算,相當同年農(nóng)林水產(chǎn)總值的4倍以上。從60年代開始到70年代中期,日本為支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,每年發(fā)放的農(nóng)業(yè)貸款相當于當年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1.3倍,而且長期低息貸款占70%左右。

(三)扶持農(nóng)村教育科技發(fā)展

美國重視農(nóng)村基礎(chǔ)教育的財政投入。美國農(nóng)村中小學(xué)教育主要由政府出資舉辦,可以保證每個學(xué)齡孩子的上學(xué)機會,是政府農(nóng)村財政援助的重點。公立學(xué)校的經(jīng)費來自政府撥款,農(nóng)村孩子和城市孩子一樣,可以享受費用低廉或免費的基礎(chǔ)教育經(jīng)常性開支的30-40%,州政府負擔40-50%。日本為了吸引年輕人留在農(nóng)村和新的農(nóng)業(yè)勞動者進入農(nóng)村,在農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)造了更加舒適優(yōu)美的生活環(huán)境。

(四)以立法規(guī)范財政支農(nóng)

第二次世界大戰(zhàn)后,日本、美國和歐共體各國都通過制定和實施《農(nóng)業(yè)法》或《農(nóng)業(yè)基本法》、《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法》、《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》、《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》等農(nóng)業(yè)大法,對保護農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益的目標以及鄉(xiāng)村建設(shè)作了明確的規(guī)定。為了使《農(nóng)業(yè)基本法》得到具體貫徹,與之相配套又制定了一系列的具體法律法規(guī),如《農(nóng)業(yè)投資法》、《土地休耕保護法》、《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金補助法》(日)、《農(nóng)業(yè)信貸法》、《農(nóng)業(yè)合作法》、《糧食增長實施法》(日)、《畜產(chǎn)振興法》(日)、《農(nóng)業(yè)機械化促進法》(日),等等。這些法律法規(guī)從不同領(lǐng)域?qū)r(nóng)業(yè)的扶持和農(nóng)民利益的保護以及鄉(xiāng)村建設(shè)作了具體的規(guī)定。

三、構(gòu)建與山西省新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的財政政策體系

根據(jù)山西省財政支農(nóng)的現(xiàn)狀,結(jié)合發(fā)達國家在這方面的經(jīng)驗,構(gòu)建與山西省新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的財政政策體系應(yīng)做好以下幾方面。

(一)加大財政投入力度,提高財政支農(nóng)比重

在新農(nóng)村建設(shè)中,應(yīng)加大財政支農(nóng)力度,提高財政支農(nóng)比重。

1.健全財政投入穩(wěn)定增長機制,確保財政支農(nóng)資金來源。首先應(yīng)將山西財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村,基本建設(shè)資金增量主要用于農(nóng)村,政府征用土地出讓收益主要用于農(nóng)村,提高耕地占用稅率新增的稅收主要用于農(nóng)村;其次,嘗試建立“以煤哺農(nóng)”、“以電哺農(nóng)”的新機制。

2.加大財稅政策傾斜力度,解決縣鄉(xiāng)財政困難?？h鄉(xiāng)財政要擺脫困境,關(guān)鍵是發(fā)展經(jīng)濟,把縣域經(jīng)濟這塊“蛋糕”做大、做實,增強縣鄉(xiāng)財政的自我“造血”功能。加大對優(yōu)勢明顯、規(guī)模較大、特色鮮明的區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)的財政補貼和稅收政策傾斜力度,堅持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育、龍頭企業(yè)建設(shè)和縣鄉(xiāng)財源建設(shè)相結(jié)合。

3.創(chuàng)新公共設(shè)施融資機制,放大農(nóng)村投資總量。在新農(nóng)村建設(shè)中,財政對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資是一個重要內(nèi)容,甚至應(yīng)該成為新農(nóng)村建設(shè)的切入點(林毅夫,2005)。但是,由于財政資金總量上的有限性,使得新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的財政供給明顯不足。因此,有必要創(chuàng)新農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的財政融資機制,以財政資金為引導(dǎo),吸引私人資本投資于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施。

(二)建立并完善新農(nóng)村建設(shè)財政資金的管理機制

隨著山西省公共財政體系框架的逐步建立,今后改革和完善財政支農(nóng)資金的使用管理,應(yīng)在維持現(xiàn)有各類支農(nóng)投資投向相對穩(wěn)定的前提下,按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資金,明確分工、加強配合,規(guī)范管理、運轉(zhuǎn)高效”的思路穩(wěn)步推進。

1.合理確定支農(nóng)資金分類,促進支農(nóng)資金整合。根據(jù)財政支農(nóng)目標和重點,適當歸并設(shè)置支農(nóng)資金,突出財政支農(nóng)資金的公共性。將農(nóng)林水等領(lǐng)域的基本建設(shè)投資、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類資金等歸并基本生產(chǎn)條件類資金。將特大防汛抗旱資金、農(nóng)作物和森林病蟲害防治資金費等歸并為抗災(zāi)救災(zāi)類資金。農(nóng)村水土保持補助費、退耕還林資金、等歸并為生態(tài)環(huán)境建設(shè)類資金。

2.考慮地方財政承受能力,進行科學(xué)適度規(guī)劃。在確定農(nóng)業(yè)建設(shè)項目時,上級必須根據(jù)本地實際情況,科學(xué)適度規(guī)劃,并充分考慮項目的可行性和財政承受能力,堅持量財力辦實事,做到寧可少上一些項目,也要確保上馬項目按期完成。地方各級在規(guī)劃上報投資項目時,也應(yīng)根據(jù)本級財力狀況選擇繼續(xù)建設(shè)的項目,切忌為爭取得到上級資金而把項目報多、報大,把可行性報告搞成可騙性報告。

3.規(guī)范財政支農(nóng)補助渠道,切實提高投資效益。一是實行國庫集中收付制度。對于涉農(nóng)項目建設(shè)的財政支農(nóng)補助,建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中支付為主要形式的財政國庫管理制度。形成“管錢的不撥錢,撥錢的不花錢,花錢的不見錢”的財政支農(nóng)資金管理模式,實現(xiàn)全過程監(jiān)督,提高財政支農(nóng)資金的使用效益。二是依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅信息化網(wǎng)絡(luò),實現(xiàn)財政對農(nóng)民個人的各種補貼銀行存折發(fā)放,全部納入信息化發(fā)放范圍,這樣即可以保證資金安全及時到位,又可減少各部門分頭下發(fā),降低補貼資金發(fā)放成本。

(三)建立并完善財政支持新農(nóng)村建設(shè)的重點保障機制

在財政支農(nóng)資金總量有限的前提下,財政資金在支農(nóng)對象上要有重點性,“撒胡椒面”的方式將嚴重影響財政支農(nóng)的效果。

1.加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入,保障農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后是山西城鄉(xiāng)差距擴大的直接根源,也是農(nóng)村加快發(fā)展的“瓶頸”,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施“欠賬”很多。財政要重點加強對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,這也是縮小城鄉(xiāng)差別、建設(shè)農(nóng)村小康社會的重要內(nèi)容。具體包括支持鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè),支持農(nóng)田水利基本建設(shè)、支持農(nóng)村道路建設(shè)。

2.支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整、大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是增加農(nóng)民收入的根本途徑,具體包括發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè),尤其是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。財政可以采取財政擔保貸款、財政貼息等方式大力支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的發(fā)展,大幅度提高農(nóng)業(yè)的綜合效益;加大對農(nóng)業(yè)科技的投入力度,加強農(nóng)業(yè)科技推廣;加快推進農(nóng)業(yè)機械化,促進農(nóng)業(yè)信息化,積極實施“金農(nóng)”工程。

3.保證農(nóng)村社會事業(yè)投入,促進農(nóng)村和諧發(fā)展。在積極支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的同時,要大力發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè),達到經(jīng)濟、社會事業(yè)的共同繁榮,促進農(nóng)村發(fā)展的和諧。包括加大對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的保障力度,支持農(nóng)村文化事業(yè)建設(shè),支持農(nóng)村社會保障制度建設(shè),特別是要支持建立健全農(nóng)村最低生活保障制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,支持建立新型農(nóng)村醫(yī)療合作體系。

[本文為山西省哲學(xué)社會科學(xué)2006年課題《山西省新農(nóng)村建設(shè)財政政策體系研究》的研究成果]

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(作者單位:山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院 山西太原 030006)

(責編:鄭釗)