治安調(diào)解問題與對(duì)策探悉

禹竹蕊　張莉斌　張　敏

摘 要:對(duì)公安機(jī)關(guān)來(lái)講,在治安管理工作中積極運(yùn)用調(diào)解,對(duì)妥善處理民間糾紛、化解社會(huì)矛盾,提高行政效率、節(jié)約行政成本,增進(jìn)社會(huì)和諧以及解決基層警力不足等問題,都具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。但在實(shí)踐中,部分基層公安機(jī)關(guān)及其民警所進(jìn)行的治安調(diào)解工作存在著一些突出的問題,極大地影響了治安調(diào)解功能的充分發(fā)揮。文章旨在找出這些問題并提出改進(jìn)方法,以促進(jìn)治安調(diào)解的順利進(jìn)行和完善。

關(guān)鍵詞:治安調(diào)解 問題 對(duì)策

中圖分類號(hào):D922.14 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)07-079-02

實(shí)踐表明,正式的法律和訴訟難以滿足社會(huì)糾紛解決的需求,調(diào)解及其他非訴訟糾紛解決方式是訴訟解決爭(zhēng)端的必要補(bǔ)充。訴訟外糾紛解決方式(ADR),傳統(tǒng)上是由第三人在法庭審理之外以調(diào)解或仲裁解決當(dāng)事人之間糾紛的一種方法,首先出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代中期的美國(guó),隨即在歐洲大陸各國(guó)、日本、韓國(guó)、澳大利亞等國(guó)廣為流行,已逐漸成為國(guó)際民商事爭(zhēng)議解決的主流。中國(guó)的非訴訟糾紛解決機(jī)制(ADR)以調(diào)解為傳統(tǒng)象征。調(diào)解制度最早誕生在中國(guó),被廣泛運(yùn)用到民事糾紛的解決中,曾被譽(yù)為東方經(jīng)驗(yàn)而廣受關(guān)注。而西方國(guó)家借鑒并超越了我國(guó)的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn),在處理刑事案件上不完全依賴于法庭審判,庭外調(diào)解越來(lái)越多,這一趨勢(shì)的明顯體現(xiàn)是美國(guó)的辯訴交易。目前西方國(guó)家正在興起一種“復(fù)和正義”司法運(yùn)動(dòng),盡管不同于中國(guó)傳統(tǒng)的民事調(diào)解制度,但也有許多相似之處。正是在這樣的一個(gè)法制發(fā)展背景下,中國(guó)當(dāng)代的調(diào)解制度中又增加了一種新的調(diào)解制度,即治安調(diào)解。

所謂治安調(diào)解,是指對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理、情節(jié)較輕的治安案件,在公安機(jī)關(guān)的主持下,以國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù),在查清事實(shí)、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上,勸說、教育并促使雙方交換意見,達(dá)成協(xié)議,對(duì)治安案件做出處理的活動(dòng)。治安調(diào)解屬于行政調(diào)解,也是訴訟外調(diào)解。

在大力提倡和營(yíng)造和諧社會(huì)的今天,治安調(diào)解的地位日益顯現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì),2006年,全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)注重做好群眾工作,強(qiáng)化治安調(diào)解,化解民間糾紛,力求把矛盾化解在基層、解決在源頭,經(jīng)過努力,共調(diào)解治安案件137.8萬(wàn)起,占查處治安案件總數(shù)的22.4%。必須承認(rèn),在新的歷史時(shí)期,治安調(diào)解不僅是公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要日常工作,也是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法為民的重要體現(xiàn)。為進(jìn)一步規(guī)范公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作,最大限度地增加和諧因素,最大限度地減少不和諧因素,化解社會(huì)矛盾,促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定,公安部2007年12月8日制訂下發(fā)了《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》,對(duì)治安調(diào)解的適用范圍以及不適用治安調(diào)解的情形、治安調(diào)解工作原則和程序、治安調(diào)解案件的辦案期限、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解的適用條件等作出了具體規(guī)定。全國(guó)公安機(jī)關(guān)這一強(qiáng)化治安調(diào)解、積極化解社會(huì)矛盾的做法,大大降低了案件“民事轉(zhuǎn)刑事”的可能性,消除了影響社會(huì)穩(wěn)定的大量隱患,增進(jìn)了社會(huì)和諧,產(chǎn)生了良好的社會(huì)效果,受到各地黨委、政府以及廣大人民群眾的好評(píng)。

盡管全國(guó)公安早已把治安調(diào)解列入了日常治安管理工作的重點(diǎn),但在實(shí)踐中仍然存在不足。要想更好地發(fā)揮治安調(diào)解的功能和作用,就需要針對(duì)其中所存在的一些問題進(jìn)行研究和探索,找到改進(jìn)途徑,促進(jìn)其更加完善。

一、當(dāng)前治安調(diào)解存在的主要問題

1.對(duì)調(diào)解工作認(rèn)識(shí)不足、重視不夠。與公安機(jī)關(guān)的打擊、查禁、整治追逃等業(yè)務(wù)相比,調(diào)解工作長(zhǎng)期處于從屬地位,雖然治安調(diào)解占用了大量警力,卻沒有受到足夠的重視。治安調(diào)解一向都沒有做為公安機(jī)關(guān)的考核目標(biāo),調(diào)解工作做得再好也鮮有立功授獎(jiǎng);違法調(diào)解行為也被排除在內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督之外,得不到相應(yīng)的處理。這樣就導(dǎo)致有的基層公安機(jī)關(guān)及其民警始終認(rèn)為自己的工作重心是打擊和預(yù)防犯罪,認(rèn)識(shí)不到治安調(diào)解的重要性和實(shí)用性;有的則缺乏“以民為本”的思想,面對(duì)民間糾紛一推二拖三壓,調(diào)解不及時(shí)或者是調(diào)解不力、處理失當(dāng),不但致使原本簡(jiǎn)單的問題復(fù)雜化,還在群眾中造成了不好的影響,將民間糾紛轉(zhuǎn)化為了警民矛盾,人為地增加了不和諧因素。

2.在治安調(diào)解中,存在大量執(zhí)法不規(guī)范的情形。執(zhí)法不規(guī)范是當(dāng)前治安調(diào)解中比較突出的一個(gè)問題。(1)把握不準(zhǔn)治安調(diào)解的適用范圍和條件。雖然《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》和《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》都明確規(guī)定,只有對(duì)于“因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理的、情節(jié)較輕的行為”,公安機(jī)關(guān)才可以調(diào)解處理。但有些基層民警在實(shí)踐中,要么把握不準(zhǔn)經(jīng)手的治安案件是否因民間糾紛引起,要么對(duì)可以調(diào)解的治安案件具體包括的類型模糊不清,要么錯(cuò)誤地將“可以調(diào)解”理解成“必須調(diào)解”,將調(diào)解作為因民間糾紛引起的治安案件的必經(jīng)程序。顯而易見,這些做法都有悖于相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。(2)調(diào)解程序不規(guī)范,任意性過大。首先,不少基層民警對(duì)于治安調(diào)解案件,一般都沒有按照規(guī)定立案和組卷。除非案件調(diào)解不成功,需要轉(zhuǎn)入治安處罰程序,才補(bǔ)辦相應(yīng)手續(xù)。其次,即使是《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》,都沒有對(duì)治安調(diào)解的方式和步驟做出相應(yīng)的具體規(guī)定,所以基層民警在實(shí)踐中都是憑著自己對(duì)法律法規(guī)的理解去操作,任意性很大。還有一個(gè)較為突出的問題就是,雖然《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》明確規(guī)定了治安調(diào)解的時(shí)限,但不少民警缺乏時(shí)效意識(shí),沒有嚴(yán)格依法辦理。他們抱著能調(diào)則調(diào),不能調(diào)就拖的態(tài)度,使得有些案件一拖再拖,超出法定期限很長(zhǎng)時(shí)間都沒有結(jié)果。(3)對(duì)調(diào)查取證不夠重視?！豆矙C(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第五條明確規(guī)定:“治安調(diào)解應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查詢問,收集證據(jù),在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上實(shí)施?！钡珜?shí)踐中很多基層民警在進(jìn)行治安調(diào)解時(shí),都存在著“重調(diào)解、輕取證”的現(xiàn)象。他們認(rèn)為治安調(diào)解的工作重點(diǎn)就是調(diào)解,沒有必要多花時(shí)間和精力去進(jìn)行調(diào)查取證。在這種觀點(diǎn)影響下,有的民警甚至連最基本的當(dāng)事人詢問筆錄都沒有及時(shí)做。結(jié)果一旦調(diào)解不成,需要做行政處罰時(shí),相應(yīng)證據(jù)可能已經(jīng)無(wú)法收集,致使因事實(shí)不清、證據(jù)不足而造成雙方當(dāng)事人責(zé)任無(wú)法準(zhǔn)確認(rèn)定,引起當(dāng)事人不滿。此時(shí)就算辦案民警做再多的工作也無(wú)法彌補(bǔ),還可面臨著被當(dāng)事人投訴的尷尬境地,直接影響法律尊嚴(yán)和公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威。(4)監(jiān)督不力,無(wú)法促進(jìn)治安調(diào)解的完善。上述執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)象確實(shí)存在于當(dāng)前的治安調(diào)解中,但有關(guān)部門的法治監(jiān)督卻明顯不足。一方面,有的基層公安機(jī)關(guān)一味將工作重心放在打擊預(yù)防犯罪上,對(duì)治安案件的查處不夠重視,甚至將大量治安案件降格為治安調(diào)解處理。另一方面,治安調(diào)解不屬于考核指標(biāo),有的基層公安機(jī)關(guān)及其民警就認(rèn)為調(diào)解工作做得再好也不能立功授獎(jiǎng),所以在調(diào)解中就放松了對(duì)自己的執(zhí)法要求。在這樣的指導(dǎo)思想下,對(duì)治安案件的查處和調(diào)解缺乏有效監(jiān)督也就不難理解了。

3.民警調(diào)解藝術(shù)不高、方法不當(dāng)。雖然治安調(diào)解只適用于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理的、情節(jié)較輕的行為,但隨著社會(huì)的發(fā)展,民間糾紛的內(nèi)容和形式日漸復(fù)雜,往往同時(shí)涉及到民事、經(jīng)濟(jì)、行政等多種法律關(guān)系,多數(shù)基層民警并沒有受過嚴(yán)格而系統(tǒng)的培訓(xùn),相關(guān)法律知識(shí)和調(diào)解技巧都相當(dāng)欠缺,耗費(fèi)了大量時(shí)間和精力,調(diào)解效果卻并不理想。有的民警主持調(diào)解工作缺乏耐心,也不能站在當(dāng)事人的角度思考問題,調(diào)解的態(tài)度和方法都顯得簡(jiǎn)單粗暴。當(dāng)事人往往覺得自己的正當(dāng)要求得不到考慮和尊重,覺得辦案民警好象是要將一個(gè)所謂的調(diào)解結(jié)果強(qiáng)加在自己身上,容易產(chǎn)生抵觸情緒,致使調(diào)解工作徒勞無(wú)功。

4.案件久調(diào)不結(jié),形成積壓。造成治安案件久調(diào)不結(jié)的原因主要有:首先,治安調(diào)解協(xié)議缺乏應(yīng)有的法律約束力,一旦當(dāng)事人無(wú)故不履行協(xié)議,公安機(jī)關(guān)只能對(duì)違反治安管理行為人給予治安處罰,對(duì)違反協(xié)議的人卻無(wú)能為力。這就使得有的當(dāng)事人無(wú)所顧忌,稍有不滿就撕毀調(diào)解協(xié)議或反悔不履行,導(dǎo)致調(diào)解出現(xiàn)反復(fù),久拖不決。其次,對(duì)于調(diào)解不成的案件,公安機(jī)關(guān)除及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)治安處罰以外,對(duì)民事爭(zhēng)議部分只能告知當(dāng)事人向法院起訴。但有些當(dāng)事人因?yàn)榉N種原因?qū)幵敢蠊矙C(jī)關(guān)繼續(xù)調(diào)解,也不愿去法院起訴,導(dǎo)致案件長(zhǎng)期積壓在公安機(jī)關(guān)得不到解決。治安案件久調(diào)不結(jié),不但要浪費(fèi)公安機(jī)關(guān)大量的人力物力,還可能引發(fā)疑難信訪案件甚至可能轉(zhuǎn)化成刑事案件,造成惡劣的影響,極大地破壞公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象。

二、完善治安調(diào)解的相應(yīng)對(duì)策

1.樹立“三個(gè)意識(shí)”和遵循“六項(xiàng)原則”是做好治安調(diào)解的先決條件。要想做好治安調(diào)解,首先在思想上要給予足夠的重視。經(jīng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),公安機(jī)關(guān)的接處警中,有40%的報(bào)警警情為群眾糾紛。因此,治安調(diào)解工作做得好,不僅能夠有效化解矛盾,營(yíng)造穩(wěn)定、和諧的治安環(huán)境,而且有益于節(jié)約行政成本、提高行政效率,還能夠樹立公安機(jī)關(guān)及其民警良好的執(zhí)法形象;否則,就會(huì)引發(fā)各種不穩(wěn)定因素,甚至導(dǎo)致刑事犯罪,牽制公安機(jī)關(guān)更多的人力、物力。其次,在調(diào)解工作中,必須牢固樹立法律至上意識(shí)、證據(jù)意識(shí)和程序意識(shí)。此外,還要按照《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第六條的要求,在調(diào)解中嚴(yán)格遵循合法原則、公正原則、公開原則、自愿原則、及時(shí)原則和教育原則。這是真正做好治安調(diào)解工作的前提性條件。

2.規(guī)范執(zhí)法,加強(qiáng)監(jiān)督,是做好治安調(diào)解的根本保障?！豆矙C(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》的出臺(tái),雖然在一定程度上減少了執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)象,卻并沒有徹底杜絕。其實(shí),基層民警應(yīng)該認(rèn)識(shí)到治安調(diào)解案件是治安行政案件的一個(gè)部分,在沒有形成調(diào)解協(xié)議前,必須嚴(yán)格按照治安案件的辦案程序辦理。如果案件確實(shí)符合治安調(diào)解的條件,公安機(jī)關(guān)應(yīng)該主持調(diào)解,經(jīng)雙方當(dāng)事人同意后制作《治安調(diào)解協(xié)議書》,并建立卷宗。一旦不能達(dá)成協(xié)議,則應(yīng)立即終止調(diào)解,進(jìn)入正常的治安案件查處程序。只有這樣,才能在進(jìn)行治安調(diào)解時(shí)真正做到規(guī)范執(zhí)法,同時(shí),還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)治安調(diào)解的監(jiān)督。治安調(diào)解作為公安機(jī)關(guān)及其民警日常行政執(zhí)法行為,理應(yīng)受到法制監(jiān)督?！豆矙C(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第十六條也規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)人民警察在治安調(diào)解過程中,有徇私舞弊、濫用職權(quán)、不依法履行法定職責(zé)等情形的,依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任?！痹趯?shí)踐中,不但可以將治安調(diào)解納入公安機(jī)關(guān)年度執(zhí)法考評(píng)和目標(biāo)考核的范圍內(nèi)進(jìn)行考核獎(jiǎng)懲,對(duì)違法調(diào)解行為予以責(zé)任追究,還可以加強(qiáng)民主監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督和司法監(jiān)督,切實(shí)促進(jìn)治安調(diào)解的規(guī)范化。

3.提高民警素質(zhì),改進(jìn)調(diào)解方法是做好治安調(diào)解的重要條件。辦案民警的素質(zhì)高低,直接決定了治安調(diào)解能否順利進(jìn)行。因此,我們要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)基層民警的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)。廣大民警一方面要加強(qiáng)對(duì)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》等法律法規(guī)的學(xué)習(xí),明確治安調(diào)解的范圍、條件、期限等;另一方面還要學(xué)習(xí)《中華人民共和國(guó)民法通則》等與民事糾紛密切有關(guān)的基礎(chǔ)性法律,補(bǔ)充自己的法律常識(shí)。此外,還應(yīng)積極參加上級(jí)機(jī)關(guān)組織的各種形式的學(xué)習(xí)與培訓(xùn),吸取他人辦理治安調(diào)解案件的好經(jīng)驗(yàn)和正確做法,不斷實(shí)現(xiàn)自我提高。在加強(qiáng)自身素養(yǎng)的同時(shí),辦案民警還應(yīng)利用工作之余,多琢磨適當(dāng)有效的調(diào)解方法。對(duì)待調(diào)解要熱心,調(diào)查了解情況要細(xì)心,分清是非,妥善處理,不能急躁,更不能敷衍了事。要提高練習(xí)語(yǔ)言表達(dá)能力,善于疏導(dǎo),察言觀色、隨機(jī)應(yīng)變;在組織調(diào)解時(shí)要主動(dòng)控制局面,穩(wěn)住當(dāng)事人的情緒,始終維護(hù)和諧商議的調(diào)解氣氛,避免和及時(shí)制止雙方的相互指責(zé)和漫罵;要多站在當(dāng)事人的角度換位思考,不以警察身份自居,不以行政權(quán)強(qiáng)行壓制。關(guān)鍵時(shí)候,一句貼心的話,一個(gè)眼神,一種和善的語(yǔ)氣,都可以讓調(diào)解工作事半功倍。

4.多管齊下,徹底解決治安調(diào)解久調(diào)不結(jié)的詬病。針對(duì)治安調(diào)解久調(diào)不結(jié)的詬病,應(yīng)該從不同的角度去探索思考,力求找到解決問題的方案,最大限度地化解社會(huì)矛盾,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,讓公安機(jī)關(guān)徹底擺脫被民間糾紛牽扯大部分警力的困境。首先,可以充分整合各種社會(huì)資源和力量,構(gòu)建大調(diào)解格局,變單一的治安調(diào)解為綜合調(diào)解,形成多種調(diào)解主體協(xié)同作戰(zhàn),多管齊下的聯(lián)動(dòng)運(yùn)作機(jī)制。在基層治安工作中,可以實(shí)行人民調(diào)解與治安調(diào)解的有效銜接,切實(shí)增強(qiáng)大調(diào)解機(jī)制的整體效能,強(qiáng)化社區(qū)民警在社區(qū)的治安防范作用,有效地預(yù)防和化解人民內(nèi)部矛盾。其次,為了確保損害賠償調(diào)解協(xié)議的履行,當(dāng)事人可以約定履行的附加條件和調(diào)解生效的時(shí)間。北京市海淀區(qū)人民法院近日在全國(guó)率先向社會(huì)公布了《調(diào)解書督促、擔(dān)保履行條款適用指引》,指引當(dāng)事人在調(diào)解協(xié)議中約定不履行義務(wù)懲罰性附加義務(wù),調(diào)解書履行效率大幅提高,效果良好。這一舉措我們也可以借鑒到治安調(diào)解中,指引當(dāng)事人在損害賠償協(xié)議中約定履行的附加義務(wù),促使當(dāng)事人自覺履行損害賠償調(diào)解協(xié)議。再者,還可以賦予治安調(diào)解協(xié)議相應(yīng)的法律效力。按照現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定,調(diào)解協(xié)議沒有法律效力。如果當(dāng)事人反悔或不履行,調(diào)解協(xié)議就成為了一紙空文。這不但對(duì)公安機(jī)關(guān)的警力資源造成莫大的浪費(fèi),也不利于培養(yǎng)公民的誠(chéng)信守約意識(shí)。鑒于2002年最高人民法院《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》已經(jīng)賦予由人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議以合同效力,建議今后的立法也應(yīng)賦予治安調(diào)解協(xié)議以合同的效力。最后,可以合理規(guī)定治安調(diào)解的相應(yīng)期限。眾所周知,行政與司法不同,高效是行政執(zhí)法的基本原則。所以不能象搞司法調(diào)解一樣,希望設(shè)定一個(gè)與處罰程序相同的獨(dú)立且完備的治安調(diào)解程序。治安調(diào)解程序的設(shè)定應(yīng)該符合公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的實(shí)際情況,要在保證公正的同時(shí)不忘追求效率。建議今后的法律法規(guī)可以更合理地為治安調(diào)解設(shè)置期限。如:對(duì)于不需要傷情鑒定或財(cái)物價(jià)值認(rèn)定的,可以將調(diào)解期限規(guī)定為調(diào)解程序啟動(dòng)之日起10個(gè)工作日之內(nèi);對(duì)于需要傷情鑒定或財(cái)物價(jià)值認(rèn)定的,可以將調(diào)解期限規(guī)定為傷情鑒定書或財(cái)物價(jià)值認(rèn)定結(jié)論出具之日起的10個(gè)工作日之內(nèi);案情重大復(fù)雜的,經(jīng)批準(zhǔn)后可延長(zhǎng)10個(gè)工作日。對(duì)于調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的,調(diào)解期間不計(jì)入治安案件的辦案期限。

總之,在日常工作中,公安機(jī)關(guān)及其民警要認(rèn)真研究新時(shí)期民間糾紛的規(guī)律和特點(diǎn),在開展治安調(diào)解工作時(shí),堅(jiān)持“調(diào)防結(jié)合、以防為主、多種機(jī)制、協(xié)同作戰(zhàn)”的方針,依法調(diào)解、規(guī)范調(diào)解、合理調(diào)解,徹底消除影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患,使執(zhí)法的法律效果與社會(huì)效果達(dá)到完美統(tǒng)一,以促進(jìn)警民團(tuán)結(jié),增進(jìn)社會(huì)和諧。

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(作者簡(jiǎn)介:禹竹蕊,四川警察學(xué)院科研中心副教授,主要從事法理學(xué)及行政法學(xué)研究與教學(xué);張莉斌,四川警察學(xué)院警訓(xùn)部副教授,主要從事警務(wù)技能、警用射擊教學(xué)等方面研究與教學(xué);張敏,四川警察學(xué)院法學(xué)系刑事訴訟法教研室主任,講師,主要從事刑訴法研究與教學(xué) 四川瀘州 646000)

(責(zé)編:芝榮)