投資基金外部監(jiān)管的國際比較及啟示

陶　耿　陳安寶

摘 要:戰(zhàn)后,在世界經(jīng)濟快速增長的大背景下,美國、英國、日本等金融業(yè)獲得了飛速發(fā)展。由于金融業(yè)“脫媒”現(xiàn)象的發(fā)生,以共同基金為核心的基金業(yè)也獲得了驚人發(fā)展。投資基金的監(jiān)管問題,也引起政府的密切關(guān)注,并出現(xiàn)了一些新的變化,形成各自的模式。文章主要對世界發(fā)達國家的投資基金的外部監(jiān)管模式進行了對比分析,并根據(jù)我國的實際狀況,提出我國投資基金的外部監(jiān)管應該兼收并蓄,借鑒美國的立法做法,加強立法工作并詳細規(guī)定權(quán)責;借鑒英國的行業(yè)自律精神,提高行業(yè)自律對投資基金監(jiān)管的作用;同時,作為新興國家,我國的基金的監(jiān)管也應借鑒日本的從嚴監(jiān)管的法則,防微杜漸,把可能危害我國投資基金發(fā)展的違法違規(guī)行為扼殺在萌芽狀態(tài)?？傊?在投資基金的監(jiān)管上,我們不能照搬照抄任何國家的模式,只能根據(jù)我國的國情及投資基金發(fā)展的階段,走出有中國特色的投資基金外部監(jiān)管之路。

關(guān)鍵詞:英美日基金監(jiān)管 歷史背景 法律體系 啟示

中圖分類號:F830.9 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)07-073-02

隨著金融全球化,西方發(fā)達國家的金融監(jiān)管法律制度從20世紀80年代的自由向90年代的監(jiān)管回歸。然而,由于各國金融業(yè)發(fā)展的過程和金融監(jiān)管的體制不同,基金市場監(jiān)管主體的選擇和監(jiān)管手段的運用也表現(xiàn)出明顯的差異,各國基金監(jiān)管模式在向統(tǒng)一監(jiān)管趨勢發(fā)展的同時又表現(xiàn)出各自的特色,在監(jiān)管模式上形成了不同的發(fā)展路徑,對我國基金的監(jiān)管有諸多啟示。

一、英美日基金監(jiān)管模式形成的歷史背景

在歷史上,英國的證券交易所完全是自治的。經(jīng)過漫長的過程,英國形成了以金融業(yè)自律為主的監(jiān)管體制。英國對投資基金業(yè)的管理也是以自律為主,即實行自我管理、自我約束、自我規(guī)范的“三自政策”。這種監(jiān)管模式強調(diào)通過基金行業(yè)自己制定出運行規(guī)則進行監(jiān)管,而政府除了適當?shù)暮暧^調(diào)控外并不干預基金的具體業(yè)務(wù)。英國政府在1997年啟動了一場金融監(jiān)管體制的重大變革。證券投資委員會(SIB)正式更名為金融服務(wù)局(FSA),FSA作為一個新的監(jiān)管者,同時負責銀行監(jiān)管和投資服務(wù)監(jiān)管,到1998年6月,英國央行的監(jiān)管權(quán)力剝離并轉(zhuǎn)移到FSA,由此央行可以更加集中精力于執(zhí)行貨幣政策,發(fā)展和改善金融基礎(chǔ)設(shè)施。2000年6月,議會通過了《金融服務(wù)與市場法》(FSMA),這意味著英國的金融監(jiān)管將從自律走向立法規(guī)范,建立一個“法典框架下的自律監(jiān)管”新體系。

而美國證券市場的立法經(jīng)歷了從各州分別立法到聯(lián)邦政府統(tǒng)一立法的過程。1911年,堪薩斯州通過了一部管理證券發(fā)行的綜合性法律,史稱《藍天法》,此后各州紛紛出臺了各自的藍天法,為管理各州的基金銷售活動提供法律依據(jù)。但各州分別立法的方式,不能有效地同欺詐活動作斗爭。美國1929年證券市場崩潰使人們認識到,要建立一個統(tǒng)一、高效、公平、有序的證券市場,必須要有統(tǒng)一的聯(lián)邦立法。經(jīng)過此次危機,美國政府加快了投資基金的立法規(guī)范工作,1933年開始先后制訂了《證券法(1933)》、《信托契約法(1933)》、《證券交易法(1934)》、《投資公司法(1940)》、《投資顧問法(1940)》、《證券投資者保護法(1970)》等一套比較嚴謹完整的法律法規(guī)體系,涵蓋了基金的成立條件、運行規(guī)則、投資范圍、信息披露、禁止欺詐、操縱行為、場外交易管理等方面。1934年7月,美國還成立了監(jiān)管機構(gòu)全國證券交易委員會(SEC),專門對投資基金的發(fā)行與交易活動進行依法督查、保證美國基金法律得到貫徹執(zhí)行。

投資基金在日本稱之為“證券投資信托基金”,起源于1930年。二戰(zhàn)開始后,日本政府采取證券投資信托的模式籌集戰(zhàn)爭資金。在此期間,日本的證券投資基金體系得到構(gòu)建。二戰(zhàn)后,日本經(jīng)濟處于崩潰邊緣,證券市場極為蕭條,企業(yè)籌資極為困難,證券投資基金作為重要的籌資工具再次受到關(guān)注,并將投資信托作為證券市場發(fā)展的催化劑。監(jiān)管當局于1951年6月頒布《證券投資信托法》,建立了以契約型基金為主體的日本投資基金制度的基本架構(gòu),20世紀50年代初日本投資信托業(yè)獲得了一定的發(fā)展。但證券投資信托隨之暴露了一些問題。1967年,日本大藏省修訂了《證券投資信托法》,修訂措施充分顯示了日本的證券投資信托業(yè)的成長壯大是政府直接扶植與積極培育的結(jié)果。日本1996年實行金融改革后,政府開始逐步放松對于證券業(yè)的監(jiān)管,金融業(yè)由分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營趨勢發(fā)展,日本基金自律監(jiān)管組織將會發(fā)揮出更大的作用。

二、英美日基金監(jiān)管的法律體系

在英國基金監(jiān)管的法律體系中,包括《防止(投資)欺詐法(1928)》、《公司法(1948)》、《公司法(1967)》、《公平交易法(1973)》和《金融服務(wù)法案(1986)》等,這些法律發(fā)揮了對于行業(yè)自律監(jiān)管的指導和補充作用。而《金融服務(wù)與市場法(2000)》(FSMA)統(tǒng)一了監(jiān)管標準,規(guī)范了英國金融市場的運作。

美國屬英美法系,其證券法體系由成文法與美國法院的判例共同構(gòu)成,因此按照成文法和判例法的區(qū)分,及各法律在基金監(jiān)管中所處的地位將基金監(jiān)管法律劃分為以下幾個層次:第一層次:即基金監(jiān)管的法律主體是《投資公司法(1940)》與《投資顧問法(1940)》,其立法宗旨是保護基金股東和公眾投資者免受投資顧問的欺騙,或不誠實和自我交易顧問的損害。第二層次:《證券法(1933)》和《證券交易法(1934)》,對基金公開發(fā)行或在交易所上市必須滿足的資格認證、信息披露和交易規(guī)則等作出了規(guī)定。第三層次:美國各州的有關(guān)法律,如美國各州的《公司法》對投資基金的各方當事人的權(quán)利和義務(wù)進行了規(guī)定,適用于在該州注冊的投資基金,美國各州的《藍天法(1911)》(即州《證券法》)則對基金的發(fā)行進行了規(guī)定。1996年美國《全國證券市場促進法》的頒布,目的在于通過修訂聯(lián)邦證券法,使美國證券市場的監(jiān)管走出聯(lián)邦制,廢止了州證券監(jiān)督機構(gòu)所做的重復工作,提高證券市場效率與競爭力;促進投資基金的有效管理,保護投資者;在提高監(jiān)管效率的同時,減低監(jiān)管負擔。以上三個層次基金法律都屬于成文法,主要規(guī)定了基金禁止的違法行為。第四層次:判例法,由已發(fā)生的基金法律訴訟判例組成。

日本證券投資基金監(jiān)管法律體系分為三個層次:第一層次:專門規(guī)范證券投資基金業(yè)務(wù)的法律,如《信托法(1922)》,其法律原則是契約型投資基金——證券投資信托的主要法律淵源;《信托業(yè)法(1922)》是規(guī)范信托行業(yè)與信托機構(gòu)的關(guān)系法,包括證券投資信托管理人與受托人;《證券交易法(1948)》則是以美國的《證券法(1933)》和《證券交易法(1934)》為藍本,規(guī)范證券發(fā)行與交易活動;《證券投資信托法(1951)》,該法的立法宗旨是通過確立證券投資信托制度,保護證券投資信托受益人,以利于一般投資者進行證券投資。第二層次:其他涉及基金的法律,如《商法典》、《外匯和外貿(mào)管理法》。第三層次:行政法規(guī)和規(guī)章制度,如有關(guān)基金募集、發(fā)行、登記、上市和收購要約的政府條例,以及關(guān)于證券投資信托管理人、托管人和證券公司的政府條例等等。

三、英美日基金監(jiān)管的框架

英國的基金監(jiān)管體制較早是由貿(mào)易與工業(yè)部管理,1986年《金融服務(wù)法》出臺以后,其監(jiān)管權(quán)移交給證券與投資委員會,并逐漸建立了一個由政府、專門管理機構(gòu)、行業(yè)公會和自律機構(gòu)組成的,以分塊管理與集中管理相結(jié)合為主要特征的監(jiān)管體系。其結(jié)構(gòu)可分為四個層次:第一層次是英國財政部,主要負責制定大的方針政策;第二層次為英國證券投資委員會,由官方和民間人士組成的一個半官方、半民間組織,直接向財政部負責,主要負責《金融服務(wù)法》的實施,并制定有關(guān)基金管理的技術(shù)性較強的政策措施;第三層次是眾多民間的自律性質(zhì)行業(yè)管理協(xié)會,這些協(xié)會是基金管理的主體,承擔了主要的監(jiān)管職能,協(xié)會根據(jù)本行業(yè)的特點制定出各種規(guī)則,以達到自律的目的;第四層次便是各協(xié)會下面的為數(shù)眾多的會員。和英國自律監(jiān)管相似的國家和地區(qū)還有:澳大利亞、我國的香港地區(qū)等。

而美國實行政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合的模式。根據(jù)美國《1934年證券交易法》的規(guī)定,美國證券與交易委員會(SEC)于1934年7月正式成立,委員會隸屬于美國政府,SEC不僅是一個執(zhí)行美國證券法規(guī)的機構(gòu),同時還擁有準立法權(quán)和準司法權(quán)。其職能是對美國證券市場實施監(jiān)管。委員會下設(shè)投資管理局,該局根據(jù)《1940年投資公司法》和《1940年投資顧問法》的規(guī)定,制定有關(guān)基金法規(guī),監(jiān)管基金管理人、托管銀行、過戶代理商、分銷商以及其他為基金提供服務(wù)的機構(gòu)和人士是否合規(guī)經(jīng)營,基金資產(chǎn)是否得到安全保管,基金信息披露是否及時、完整、充分。另外投資管理局還負責審查基金新產(chǎn)品。除聯(lián)邦政府監(jiān)管外,各州也設(shè)有證券委員會,接受在該州發(fā)行基金的每個投資公司所提交的基金廣告的備案,并收取一定的費用,以及對銷售基金過程中舞弊及欺詐行為提出訴訟。行業(yè)自律主要是指交易所、行業(yè)協(xié)會(如投資公司協(xié)會(ICI)、投資管理和研究協(xié)會(AIMR)以及美國證券交易商協(xié)會(NASD))及其他團體(如注冊會計師協(xié)會等)的行業(yè)自律。行業(yè)自律組織通過對投資公司進行監(jiān)督、指導,實施自我教育、自我管理,目的是為了保護市場的完整性,維持公平、高效和透明的市場秩序。自律組織的自律活動需在證券法律框架內(nèi)開展,并接受證券與交易委員會(SEC)的監(jiān)管。證券與交易委員會(SEC)既可以對自律組織頒布的規(guī)則條例進行修訂、補充和廢止,也可以要求自律組織制定新的規(guī)章。與美國集中監(jiān)管體制相同的,還有我國的臺灣省。

日本證券投資基金的發(fā)展在很大程度上受到政府行為的影響、控制和左右。其監(jiān)管體系是政府嚴格管制模式,其監(jiān)管框架分為4個層次:(1)大藏省證券局。它是日本主管全國證券業(yè)務(wù)的政府機構(gòu),對基金及證券經(jīng)營事項進行注冊登記、批準、認可、檢查并對一切證券法令的執(zhí)行情況進行監(jiān)督管理。(2)證券交易審議會。該機構(gòu)于1962年由大藏省設(shè)立,是基金及有關(guān)證券的發(fā)行、買賣及其他交易等重要事項調(diào)查審議的最高行政機構(gòu)。(3)證券投資信托協(xié)會。該協(xié)會成立于1957年7月,是為促進證券投資信托業(yè)的發(fā)展而經(jīng)大藏省許可成立的,該協(xié)會是由基金管理公司和證券公司組成的行業(yè)自律組織,致力于辦理有關(guān)證券投資信托營運的自律規(guī)范。協(xié)會的主要任務(wù)職能是:防止信托財產(chǎn)運用上違反受益人利益的事件發(fā)生,對公正恰當?shù)剡\用信托財產(chǎn)進行調(diào)查、指導及勸告;防止投資信托公司對其他同業(yè)的誹謗或違法行為;為實現(xiàn)協(xié)會其他目的而進行調(diào)查、勸說與指導等。(4)日本銀行。日本銀行是日本的中央銀行,它代表國家對證券市場進行直接或間接的行政指導和干預,對基金托管銀行進行監(jiān)督管理。

總之,英國經(jīng)歷了由行業(yè)自律向單一監(jiān)管的過渡,美國是集中管理與分層管理并存,日本實行政府嚴格監(jiān)管。監(jiān)管下的自由和自律基礎(chǔ)上的監(jiān)管,為我國基金的監(jiān)管提供了諸多啟示。

四、國外基金外部監(jiān)管對我國的啟示

我國基金監(jiān)管的發(fā)展與我國資本市場的發(fā)展是密不可分的,經(jīng)過近20年的發(fā)展,目前我國基金監(jiān)管方面的法律法規(guī)主要有《投資基金法》、《證券法》以及《公司法》、《信托法》等。其中《證券法》規(guī)定:“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法對全國證券市場實行集中統(tǒng)一管理”,“在國家對證券發(fā)行、交易活動實行集中統(tǒng)一管理的前提下,依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會,實行自律管理?！边@意味著,我國投資基金以國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)及其派出機構(gòu)為監(jiān)管主體,同時輔之以證券業(yè)協(xié)會自律管理。從本質(zhì)上講屬于集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制,但這種監(jiān)管體制和以英美日監(jiān)管體制還有較大差別,實際執(zhí)行效果也大相徑庭。

首先,在立法方面,還缺乏配套性的法律法規(guī),尤其是缺乏有關(guān)投資者保護等方面的法律規(guī)章;其次,對于監(jiān)管機構(gòu)的名稱、法律地位和性質(zhì)以及監(jiān)管人員的職責等未有明確的界定。而美國在1934年《證券交易法》中明文規(guī)定美國證券交易委員會為獨立的擁有一定立法權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)管機構(gòu)。另外,在行業(yè)自律方面,已有的《行業(yè)公約》只是約定基金行業(yè)成員要守法自律、規(guī)范經(jīng)營、維護基金持有人的權(quán)利等,但缺乏相應的制裁措施,可操作性不強。在立法方面,應積極借鑒美國的成功經(jīng)驗。一方面,要盡快建立起以《投資基金法》為核心的不同層次的法律體系。圍繞現(xiàn)有的《投資基金法》,盡快制定相關(guān)配套法律法規(guī)及其實施細則,如《投資者利益保護法》等,并根據(jù)基金市場的發(fā)展變化適時修改和調(diào)整。在法律規(guī)定上,既要確立嚴格的規(guī)范,又要為行政主管機關(guān)靈活機動地處理特殊情況留有余地,如基金管理人在基金運作中違反國家法律、基金契約等。在行業(yè)自律建設(shè)方面,應借鑒英國的做法。實行行業(yè)內(nèi)部的管理與制約,發(fā)展基金行業(yè)自律組織。充分利用專業(yè)人員的優(yōu)勢,避免非專業(yè)人士介入監(jiān)管帶來效率低下的問題。我國必須借鑒英國的成功經(jīng)驗,建立起規(guī)范的基金行業(yè)自律組織,從而分擔一部分政府監(jiān)管的職能,這有助于降低行政監(jiān)管的成本,提高監(jiān)管的效率。最后,要正確處理監(jiān)管效率與市場穩(wěn)定的關(guān)系。從理論上說,監(jiān)管效率和市場穩(wěn)定是相互統(tǒng)一的,二者之間并沒有不可調(diào)和的矛盾。一個發(fā)達、完善、有序的基金市場應該是運作高效而穩(wěn)定的市場,相應地所確定的監(jiān)管體制應盡量滿足和體現(xiàn)這種要求。因此,有必要兼顧監(jiān)管效率和市場穩(wěn)定相結(jié)合的原則,避免在實際操作中監(jiān)管者往往偏向于選擇某一方面而對另一方面視而不見的情況,避免造成監(jiān)管措施的不到位和監(jiān)管的時滯,以保證基金監(jiān)管體制的健康運行。

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(作者單位:華東師范大學,海證期貨 上海 200062)(責編:呂尚)