“省管縣”在全國推行的不成熟性分析

陳　翻

摘 要:通過闡述“省管縣”在理論上的優(yōu)點(diǎn)和弊端,在實踐探索中取得的成果和面臨的困境,指出無論是從理論上還是從實踐上,我們都沒有做好在全國推行“省管縣”的準(zhǔn)備,提出了目前在中國這樣一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平千差萬別的大國,全面推行“省管縣”的時機(jī)尚未成熟的觀點(diǎn);主張在行政改革和財政改革上不同的地區(qū),應(yīng)根據(jù)自身的具體情況決定是否和何時實行“省管縣”,并可以根據(jù)地區(qū)情況探索適合自己的行政改革和財政改革措施。

關(guān)鍵詞:省管縣 浙江模式 海南模式

中圖分類號:C933.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)07-048-02

作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的藍(lán)圖,我國第十一個五年規(guī)劃綱要中明確提出,要“理順省級以下財政管理體制,有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。而此前國務(wù)院在關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見中提出,“有條件的地方可加快推進(jìn)‘省直管縣財政管理體制”。對此,宮桂芝、孫學(xué)玉等學(xué)者從當(dāng)前“市管縣”體制的不足著眼,論述了“省管縣”實施的可行性;而更多的學(xué)者則從浙江省“省管縣”的成功出發(fā),主張在我國其他省份也應(yīng)實行“省管縣”行政變革,各省的主政者也紛紛邁出了實踐步伐。但“省管縣”在全國推行的時機(jī)真的成熟了嗎?筆者以為,我們只有全面、客觀地了解“省管縣”在理論上的可行性及“省管縣”試點(diǎn)情況,才能真正明辨“省管縣”對我國行政體制改革的適用性問題。

一、“省管縣”在理論上的不成熟性

(一)理論上“省管縣”體制的優(yōu)勢

1.“省管縣”能夠提高行政效率,減少政策執(zhí)行的“漏斗效應(yīng)”。我國有五個政府層級,每級政府都有一定的“自主權(quán)”,但這種“自主權(quán)”在保證地方靈活性的同時,降低了行政效率,增加了行政成本,一定程度上削弱了中央政策的統(tǒng)一性,往往致使政策到達(dá)基層時嚴(yán)重走樣。實行“省管縣”后,我國政府層次由五級減為四級,而且由省直管縣,這樣就能夠提高行政效率,保證中央政策的統(tǒng)一性。

2.“省管縣”能夠更好地消除“權(quán)力截留”的情況。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天,很多地區(qū)內(nèi)部競爭多于合作,特別是市所在的地域“截留”了大量的應(yīng)該分配給縣區(qū)的資源。當(dāng)初“市帶縣”的初衷不但沒有實現(xiàn),“市刮縣”的情況反而愈演愈烈,而省直管縣能夠有效地改善這種情況。

3.“省管縣”有助于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。市域經(jīng)濟(jì)離農(nóng)村較遠(yuǎn),不能很好地發(fā)揮帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的作用,而縣城與農(nóng)村的聯(lián)系最為緊密,賦予縣域經(jīng)濟(jì)更大的自主權(quán)能夠更好地帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,加快實現(xiàn)“城鄉(xiāng)合治”的步伐,改變城鄉(xiāng)“二元”格局。

(二)理論上“省管縣”體制的弊端

1.“省管縣”會減弱當(dāng)?shù)卣l(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的動力。實行“省管縣”后,政府級次必然會減少,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))—縣(市)—地級市—省四級地方政府的晉升激勵機(jī)制就會被打破。這種固有機(jī)制被打破后使得鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣級行政人員向上晉升更加困難,無法激發(fā)他們發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的動力。

2.管理幅度過大會降低行政效率。目前我國省一級行政區(qū)劃過大,除香港和澳門特區(qū)外的32個省級行政區(qū)中有16個下轄100個以上的縣級行政單位,平均下轄89個縣級行政單位,省直管縣后會造成省一級政府的管理幅度過大,反而會降低行政效率,加大省級政府配置省內(nèi)公共產(chǎn)品的負(fù)擔(dān)。

3.“省管縣”后,政府對社會規(guī)制效率會下降。不同于經(jīng)濟(jì)規(guī)制,政府實施社會規(guī)制所面臨的規(guī)制對象不是局部市場的某些個體,而往往是由轄區(qū)內(nèi)大量分散的個體組成的群體,因此社會規(guī)制的實施客觀上要求政府具有足夠的行政執(zhí)行力,以保證在信息不對稱的情況下對分散個體進(jìn)行監(jiān)督和強(qiáng)制的有效性。顯然,五級政府能夠保證政府的社會動員效率和X-效率,①進(jìn)而也使政府能夠借助強(qiáng)大的行政執(zhí)行力去順利實現(xiàn)各種社會規(guī)制目標(biāo)和成功應(yīng)對復(fù)雜的突發(fā)事件。而如果將政府級次改設(shè)為三個級次,政府縱向密度將下降,極可能造成政府對社會規(guī)制的失效,進(jìn)而會嚴(yán)重威脅中國社會持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

4.縣域經(jīng)濟(jì)未必能帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？h域經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系緊密,但是縣城的經(jīng)濟(jì)輻射力能否帶動周圍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是不確定的,如果縣城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不足依然會出現(xiàn)“小馬拉大車”的情況,誰又能保證杜絕了“市刮縣”、“市壓縣”的情況之后,又不會出現(xiàn)“縣刮鎮(zhèn)”、“縣壓鎮(zhèn)”的情況呢?{2}到那時我們是否還要“省直管鎮(zhèn)”呢?

(三)“省管縣”在理論上的探索并不成熟

對比“省管縣”體制的優(yōu)點(diǎn)和弊端,我們無法判斷“省管縣”體制是利大于弊還是弊大于利,而且除了“省管縣”體制本身的弊端外,我們還必須面對這樣一個問題,對于中國這樣一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平千差萬別的大國而言,在推動行政和財政體制改革上,東、中、西部地區(qū)能夠適用相同的的改革模式嗎?{3}東部發(fā)達(dá)地區(qū)有足夠的財力來承擔(dān)改革的成本,有國內(nèi)最好的市場體系來支撐改革,有各類精英匯聚所形成的開闊視野和開化思想來引導(dǎo)改革,中、西部地區(qū)有這樣得天獨(dú)厚的條件嗎?

二、“省管縣”在實踐探索中的不成熟性

(一)浙江模式的困境

1.浙江試點(diǎn):行政“市管縣”,財政“省管縣”。1982年,為更好地集中市場要素建設(shè)中心城市,以農(nóng)促工,中央決定全面推行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的行政管理體制。大多數(shù)省開始實行“市管縣”體制,浙江也開始“撤地建市”。但與其他省不同的是,浙江一直保留著原有“省管縣”的財政體制。1992年、1997年、2002年和2006年浙江省先后四次“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”,主要做法是“行政‘市管縣,財政‘省管縣”。

浙江“省管縣”體制的一個顯著特點(diǎn),是把縣級財政與市級財政擺到平等地位,除預(yù)算和各種行政規(guī)費(fèi)外,財政結(jié)算、各專項資金的分配(含與部門聯(lián)合分配的資金)、資金的調(diào)度等都是由省直接到縣(市),無需經(jīng)過市級財政。在這種體制框架之下浙江省還采取了合理劃分收支、合理劃分增量分成、“抓兩頭、帶中間、分類指導(dǎo)”的管理措施、建立科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度和轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助制度等一系列的配套措施,另外,值得一提的是浙江省一直實行的是縣及縣級市黨政正職,即縣(市)委書記、縣(市)長由省里直接管轄的干部管理制度。{4}

2006年,浙江省開始了第四輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革試驗,義烏市成為了唯一的試點(diǎn)。改革后原先屬于金華市的131項管理權(quán)限、472項省級部門的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限以不同形式下放到義烏市。至2007年底,義烏的這603項擴(kuò)權(quán)事項已全部完成權(quán)限移交,其中有572項事項和權(quán)限已得到落實。

2.浙江模式雖基本上取得了成功,但不具有可推廣性。2004年,全國財政科研系統(tǒng)“完善省以下財政體制改革研討會”上,浙江代表在介紹改革經(jīng)驗時指出:浙江的成功,與其特殊的地理環(huán)境有關(guān)。浙江省從省會杭州到各市、各縣(市)的距離較其他省、自治區(qū)較近,省級政府的行政權(quán)力作用范圍相對較大。

而且浙江省在實行縣財省管時選取的都是經(jīng)濟(jì)比較強(qiáng)的縣(市),即“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”,這些強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)前基本上不存在財政問題,其擴(kuò)權(quán)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加快速穩(wěn)定與其擴(kuò)權(quán)前的良好經(jīng)濟(jì)態(tài)勢有很大關(guān)系。而中國的其他省份少有浙江這樣的強(qiáng)縣,在效仿浙江模式的基礎(chǔ)條件上就會有所欠缺。

另外,浙江省雖然在財政上“省管縣”,但在行政體制上,依然是“市管縣”,這就極大地束縛了縣級政府自主權(quán),也使“縣財省管”打了折扣,為了擴(kuò)大省直管的范圍,浙江雖然選取了義烏市作為試點(diǎn),但也仍處于試點(diǎn)階段,能否成功尚不得而知。

(二)海南模式的困境

1.海南試點(diǎn):完整的“省管縣”。海南省建省于1988年,省域面積在全國34個省級行政區(qū)域中排行第29位,下轄2個地級市、6個縣級市、4個縣和6個民族自治縣。海南省在建省之初便實行了市、縣平級的管理體制,率先進(jìn)行“小政府,大社會”的改革試驗,市和縣之間沒有從屬關(guān)系,這不僅實現(xiàn)了財政層面上的“省管縣”,更是實現(xiàn)了行政層面上的“省管縣”。

2008年7月8日海南省委五屆三次全體(擴(kuò)大)會議通過《中共海南省委關(guān)于進(jìn)一步完善省直管市縣管理體制的意見》(以下簡稱《意見》),決定第一批向市縣下放權(quán)力177項,還有20項待省人大常委會修改相關(guān)法規(guī)后再下放?！兑庖姟肪屯晟坪Ｄ鲜≈惫苁锌h管理體制提出了如下意見:一是科學(xué)劃分省與市縣兩級政府的職責(zé);二是進(jìn)一步理順省與市縣兩級行政事權(quán)關(guān)系,最大限度地向市縣下放管理權(quán)限;三是進(jìn)一步理順省與市縣兩級財政分配關(guān)系,完善轉(zhuǎn)移支付辦法,建立健全激勵性財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制;四是進(jìn)一步理順條塊管理關(guān)系,調(diào)整部門垂直管理體制,增強(qiáng)市縣選人用人自主權(quán);五是積極推進(jìn)其他配套改革,如機(jī)構(gòu)改革、行政執(zhí)法體制改革、農(nóng)村綜合改革等。

2.海南模式天資優(yōu)越卻無建樹。海南的先天優(yōu)勢就在于其建省只有20年時間,省小縣少,從一開始就實行“省管縣(市)”。海南模式的問題首先表現(xiàn)在,盡管海南政府層級較少,行政機(jī)構(gòu)卻并不因此具有更多的自主權(quán)。海南省委政研究室經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處副處長陳彤分析說,海南省的特殊性在于,海南省原屬廣東省,相當(dāng)于現(xiàn)廣東省的一個“市”,建省后,由最初的一個市級行政區(qū)升格為省,自然而然地將原先行政區(qū)許多本該是地級市的權(quán)限帶到省政府。其次,在過去20多年里,許多法律法規(guī)規(guī)定的市縣政府權(quán)限,也不斷被省廳上收,由此形成省里管得太細(xì)、權(quán)力過于集中的問題,“甚至開網(wǎng)吧都得由省廳來批”。{5}

正是為了解決海南“省管縣”中出現(xiàn)的問題,2008年7月8日海南省委五屆三次全體(擴(kuò)大)會議才出臺了《中共海南省委關(guān)于進(jìn)一步完善省直管市縣管理體制的意見》。

(三)全國其他地區(qū)仿效浙江模式的困境

1.其他地區(qū):浙江模式的推廣。2003年12月,山東省出臺了《中共山東省委、山東省人民政府關(guān)于加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》,列出了30個經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣和30個經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣,分別明確采取不同的擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的政策。湖北省針對當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于“農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣”的現(xiàn)狀,在參照浙江經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,于2004年初慎重地確定了首批20個縣(市)實行“擴(kuò)權(quán)”,隨后,湖北省委、省政府又作出一項重大決策——改革現(xiàn)行“省管市、市管縣”的財政體制,在全省52個縣市推行“省管縣”財政管理體制。

此外,河北、江蘇、河南、安徽、廣東、江西、吉林等省份也陸續(xù)推行了以“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”為主要內(nèi)容的“省管縣”改革試點(diǎn)。{6}

2.其他地區(qū)的小范圍試點(diǎn)未見顯著成效。湖北省從2003年開始在20個縣實行縣財省管試點(diǎn),在2006年,湖北省縣域生產(chǎn)總值達(dá)到3800億元,與2003年相比,只增加了近7億元,農(nóng)民人均收入為3254.96元,低于2006年全國農(nóng)民人均收入3587元。這些數(shù)據(jù)從一個側(cè)面反映出財政上的“省管縣”并未對湖北省的縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生預(yù)期的促進(jìn)作用。而且在湖北嘗試“省管縣”改革后,部分地級市開始想方設(shè)法將自己所轄的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣“吃掉”,變?yōu)橐粋€區(qū)。比如,黃石“吃掉”下陸,咸寧“吃掉”了咸安?！逗比請蟆饭嫉囊豁椇笔h川市有關(guān)部門的調(diào)查顯示:2004年,在漢川市239項“擴(kuò)權(quán)”事項中,落實較好的有87項,僅占36%。

安徽省2005年初開始效仿浙江實行“省管縣”改革,比較晚但卻比較全面,由于其制定的五年規(guī)劃還未到期,其成果也并未公布,但其落實“省管縣”的政策卻存在問題。如試點(diǎn)縣實行2年考核淘汰制,如果2年內(nèi)試點(diǎn)縣拿不出成績該縣就會被取消試點(diǎn)資格;又如擴(kuò)權(quán)后的縣還是要向省和市兩頭作報告;在監(jiān)督方面也沒有采取配套措施,以至于縣擴(kuò)權(quán)后,縣委書記權(quán)力過大但監(jiān)督缺失,在安徽僅以阜陽為中心的皖北地區(qū),就先后有18名現(xiàn)任和原任縣委書記因腐敗被查處。

河北、江蘇、河南、廣東、江西、吉林等省份的改革仍在繼續(xù),但在放權(quán)的落實情況上卻不容樂觀。

三、總結(jié)與展望

“市管縣”體制的弊端已越來越突出,嚴(yán)重阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,加劇了城鄉(xiāng)差距,這既不符合國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀,更不符合國家解決“三農(nóng)”問題的決心,所以到了非改不可的時候。但無論是從理論上還是從實踐上,我們都沒有做好在全國推行“省管縣”的準(zhǔn)備,倘若還沒有做好準(zhǔn)備就開始在全國推行,改革的成本只會增大,道路只會更加曲折。

對于中國這樣一個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平千差萬別的大國而言,目前在全國推行“省管縣”的時機(jī)尚未成熟。不同的地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身的具體情況決定是否和何時實行“省管縣”,并且可以根據(jù)地區(qū)情況探索適合自己的行政改革和財政改革措施,只有這樣才能做到實事求是和具體情況具體分析,才能有效地解決“市管縣”體制的弊端,才能真正推動我國行政體制改革。

注釋:

①X-效率,是指由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈維·萊賓斯坦提出的“來源不明的非配置效率”,是指在所有與管理技能相聯(lián)系的各種未知因素都存在的條件下,廠商從既定數(shù)量的資源中能夠取得最大可能的產(chǎn)出的組織效率。

②熊文釗,曹旭東.“省直管縣”改革的冷思考[J].行政論壇,2008(5)

③楊之剛,張斌.中國基層財政體制改革中的政府級次問題[J].財貿(mào)經(jīng)濟(jì),2006(3)

④贠杰.浙江“省管縣”財政體制及其對我國行政體制改革的啟示[J].體制改革,2008(5)

⑤符燕艷,常紅曉.從海南改革拭目“省管縣”前途[J].廉政瞭望,2008(9)

⑥龐明禮.“省管縣”:我國地方行政體制改革的趨勢[J].中國行政管理,2007(6)

(作者單位:中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院 湖北武漢 430074)

(責(zé)編:若佳)